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【摘要】城乡低保一体化的实现要受到多重因素的制约。以山东省为个案，对比分析城乡低保制度统筹的现实制度障碍和深层制约因素可以发现，目前以提高农村低保标准为主要方式实现城乡一体化的效果并不理想。今后应通过统筹制度设计，加大省级财政与基层低保机构公共服务的协同发力。
【关键词】最低生活保障制度 城乡统筹 制度障碍 深层制约因素
【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A
随着国家统筹城乡发展战略的深化和“城乡一体化发展”的提出，各级政府纷纷致力于缩小农村与城市低保的差距。然而，固有的城乡差异和路径依赖决定了城乡低保一体化远非待遇标准统一就可以实现，制度环境和运行环境都不处于同一起跑线的事实，决定了“一体化”必然需要经过相当长一段时间的城乡统筹发展才能逐步实现。
居民最低生活保障城乡统筹的制度障碍
城乡低保二元制度设计是阻碍城乡低保制度一体化的主要障碍，具体表现在覆盖范围、待遇水平、资金筹集等方面。城乡低保制度的覆盖范围受城乡经济发展水平和贫困程度等因素的制约，在覆盖率、低保家庭规模和覆盖的对象等方面差异明显。
从覆盖率来看，农村一直高于城市，且差距不断扩大。2008年至2013年间，山东省农村低保制度的覆盖率从3.1%增至4.7%，城市低保制度的覆盖率却从1.7%降至1.2%，两者的差距因此由1.8倍扩大至3.92倍。从覆盖的家庭规模来看，农村低保家庭的规模明显少于城市。根据调查，山东省城市低保家庭户均人数在2014年首次降至不足2人，而农村则从2008年以后，家庭户均人数就一直少于1.7人，2014年更低至1.41人。从覆盖的人群来看，农村低保覆盖的人群基本上是老弱病残的居民，占低保调查人数的99%以上，城市低保覆盖的人群中，下岗失业或无业的城市居民占低保人数的45%以上，老弱病残居民仅为55%左右，明显低于农村。
最低生活保障待遇水平主要取决于最低生活保障标准和针对低保户的各种附加待遇，一方面城市低保标准高于农村。根据规定，城市低保标准的制定基本是参照“市场菜篮子法”，农村则是参考贫困线。由于城乡制定低保标准的依据不同，导致城市低保标准和实际补助水平明显高于农村；另一方面城市低保户的附加待遇明显好于农村。城市低保户的附加待遇涉及到方方面面，而农村低保家庭可以享受到的附加待遇主要是医疗救助、教育救助、残疾人补贴等有限的几个方面。城市低保较高的附加待遇提高了城市低保的吸引力，不仅成为某些非贫困户争取低保的诱因，也成为低保“退出难”的重要原因。
低保资金的来源渠道和投入数量直接决定了低保制度的运行状况和保障水平。最近几年，随着中央财政投入的逐年增加，省级和市、县（区）级财政投入相应下降，但市、县（区）级财政仍是最主要的承担者，投入比例占到50%左右，区（县）级扮演财政兜底角色。调研中发现，除中央和省里的资金外，在城市低保制度中，城市低保资金主要来源于市级财政，农村低保资金则主要来源于县、乡级财政。由于城乡经济发展的差异，在现有财政体制下，县、乡（镇）财政的压力明显高于市级财政压力，成为制约农村低保标准提高的主要障碍。
城乡居民最低生活保障制度统筹的深层制约因素
城市和农村低保制度所处经济和人文社会环境的不同，导致城乡低保制度在实际操作中的差异远大于制度设计本身的差别，进一步加大了城乡低保统筹的难度。
低保机构服务能力。在我国城乡低保实施过程中，大量的基础性工作都主要是由乡镇（街道）和村（居）委会承担。因而，低保工作能否做到管理和操作的规范化、制度化，在很大程度上取决于基层低保机构的服务能力和管理水平。从这一点上来看，城市基层低保机构的服务能力和管理水平要高于农村基层低保机构的服务能力和管理水平。
低保服务对象特点。城市和农村人文社会环境的不同，决定了城乡居民在生活水平、生活方式、思想认识等方面的差异，使得农村低保制度在实际操作中的难度明显大于城市。
首先，农民家庭收入结构复杂，进行收入测算和确定家庭收入比城市更加困难。调研发现，在农村，普遍对农民的家庭收入构成和核算方法进行了详细规定，但不易操作，90%以上的村庄都是由乡镇或村干部凭经验估算。其次，农村社区生活水平同质化程度高于城镇，低保对象甄别难度大，争议较多。再次，农村社区是个熟人社会，宗族、人际关系等因素也直接影响到了村民投票和民主评议结果的公正性。
经济发展水平。城乡低保制度的发展水平受经济发展水平制约。如，2014年山东省城乡低保的替代率分别是18.6%和25.2%，为近年来历史最高，但仍低于国际标准30%的底线。2014年山东省贫困标准为3000元，据此识别农村贫困人口500多万，但2014年农村低保覆盖人群仅为244万，远远没有覆盖所有低于贫困线的贫困群体。我国低保标准仍然偏低，亟待提高。
基本结论和主要建议
首先，城乡低保标准的差距在逐步缩小，农村低保的保障力度有所提高。随着中央财政对于农村低保支持力度的逐步加大，制度对于地方财政的依赖程度逐渐降低，从而为城乡居民低保待遇的统筹提供了有利条件。同时，农村低保覆盖率的明显上升，表明越来越多的应保人群被纳入制度覆盖范围内，农村低保的保障力度在逐渐增强。其次，城乡低保标准过低，保障力度不足。近年来，虽然城乡低保标准不断提高，但与国际标准相比，还有较大差距，还不能有效帮助低保户抵抗风险化解贫困。再次，未能有效识别真正的困难群体是农村低保存在的最大问题。低保机构服务能力不足和居民生活环境的特殊性等因素使得农村低保比城市更容易发生瞄准偏识。结果是，一方面，低保覆盖下的低收入群体因保障水平过低而无法有效脱贫；另一方面，部分中等收入群体因享受低保使其生活水平明显好于同等情况下的其他家庭而引发不公。
总的来看，在各种深层次问题未得到有效解决的前提下，以提高农村低保标准为主要方式实现城乡一体化的效果并不理想。城乡低保统筹并未有效发挥“促进城镇低收入群体抗风险和增收能力的同时，有效帮助农村中低收入群体免于陷入绝对贫困”的作用。事实上，近年来农村低保标准的持续大幅度增长反而正在将低保推向新的矛盾集中点。
据此，今后应主要从以下几个方面深化城乡低保统筹。第一，树立整体观念，统筹制度设计，实现覆盖范围、保障内容、资金来源、管理体制的统一；第二，上移财政责任，加大中央和省级财政对城乡低保的投入，确保资金投入的规划性和可持续性；第三，提升基层低保机构公共服务能力，提升基层低保工作人员的专业化水平。第四，建立城乡低保标准的指数化调整机制，实现城乡低保标准的调整与经济社会发展水平相协调，科学合理、循序渐进地缩小城乡低保差距；第五，剥离部分低保附加待遇，通过提高保障标准，完善医疗、养老、教育、住房等社会保障政策，整合资源和健全相关配套机制来提高低保家庭应对风险的能力。
（作者分别为济南大学政法学院副教授，济南大学政法学院讲师）
【注：本文为山东省社会科学规划重点研究项目“山东省城乡最低生活保障制度比较研究—基于城乡统筹的视角（12BSHJ05）”研究成果和教育部人文社科项目“基于‘可行能力’视角的伤残返乡农民工社会政策体系研究”（13YJC840053）的阶段性成果】
【参考文献】
①杨宜勇，顾严：《我国统筹城乡社会保障体系实证分析》，《和谐社会与社会保障》，北京：社会科学文献出版社，2010年。
责编/张蕾 苏娜（见习） 美编/杨玲玲
【关键词】最低生活保障制度 城乡统筹 制度障碍 深层制约因素
【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A
随着国家统筹城乡发展战略的深化和“城乡一体化发展”的提出，各级政府纷纷致力于缩小农村与城市低保的差距。然而，固有的城乡差异和路径依赖决定了城乡低保一体化远非待遇标准统一就可以实现，制度环境和运行环境都不处于同一起跑线的事实，决定了“一体化”必然需要经过相当长一段时间的城乡统筹发展才能逐步实现。
居民最低生活保障城乡统筹的制度障碍
城乡低保二元制度设计是阻碍城乡低保制度一体化的主要障碍，具体表现在覆盖范围、待遇水平、资金筹集等方面。城乡低保制度的覆盖范围受城乡经济发展水平和贫困程度等因素的制约，在覆盖率、低保家庭规模和覆盖的对象等方面差异明显。
从覆盖率来看，农村一直高于城市，且差距不断扩大。2008年至2013年间，山东省农村低保制度的覆盖率从3.1%增至4.7%，城市低保制度的覆盖率却从1.7%降至1.2%，两者的差距因此由1.8倍扩大至3.92倍。从覆盖的家庭规模来看，农村低保家庭的规模明显少于城市。根据调查，山东省城市低保家庭户均人数在2014年首次降至不足2人，而农村则从2008年以后，家庭户均人数就一直少于1.7人，2014年更低至1.41人。从覆盖的人群来看，农村低保覆盖的人群基本上是老弱病残的居民，占低保调查人数的99%以上，城市低保覆盖的人群中，下岗失业或无业的城市居民占低保人数的45%以上，老弱病残居民仅为55%左右，明显低于农村。
最低生活保障待遇水平主要取决于最低生活保障标准和针对低保户的各种附加待遇，一方面城市低保标准高于农村。根据规定，城市低保标准的制定基本是参照“市场菜篮子法”，农村则是参考贫困线。由于城乡制定低保标准的依据不同，导致城市低保标准和实际补助水平明显高于农村；另一方面城市低保户的附加待遇明显好于农村。城市低保户的附加待遇涉及到方方面面，而农村低保家庭可以享受到的附加待遇主要是医疗救助、教育救助、残疾人补贴等有限的几个方面。城市低保较高的附加待遇提高了城市低保的吸引力，不仅成为某些非贫困户争取低保的诱因，也成为低保“退出难”的重要原因。
低保资金的来源渠道和投入数量直接决定了低保制度的运行状况和保障水平。最近几年，随着中央财政投入的逐年增加，省级和市、县（区）级财政投入相应下降，但市、县（区）级财政仍是最主要的承担者，投入比例占到50%左右，区（县）级扮演财政兜底角色。调研中发现，除中央和省里的资金外，在城市低保制度中，城市低保资金主要来源于市级财政，农村低保资金则主要来源于县、乡级财政。由于城乡经济发展的差异，在现有财政体制下，县、乡（镇）财政的压力明显高于市级财政压力，成为制约农村低保标准提高的主要障碍。
城乡居民最低生活保障制度统筹的深层制约因素
城市和农村低保制度所处经济和人文社会环境的不同，导致城乡低保制度在实际操作中的差异远大于制度设计本身的差别，进一步加大了城乡低保统筹的难度。
低保机构服务能力。在我国城乡低保实施过程中，大量的基础性工作都主要是由乡镇（街道）和村（居）委会承担。因而，低保工作能否做到管理和操作的规范化、制度化，在很大程度上取决于基层低保机构的服务能力和管理水平。从这一点上来看，城市基层低保机构的服务能力和管理水平要高于农村基层低保机构的服务能力和管理水平。
低保服务对象特点。城市和农村人文社会环境的不同，决定了城乡居民在生活水平、生活方式、思想认识等方面的差异，使得农村低保制度在实际操作中的难度明显大于城市。
首先，农民家庭收入结构复杂，进行收入测算和确定家庭收入比城市更加困难。调研发现，在农村，普遍对农民的家庭收入构成和核算方法进行了详细规定，但不易操作，90%以上的村庄都是由乡镇或村干部凭经验估算。其次，农村社区生活水平同质化程度高于城镇，低保对象甄别难度大，争议较多。再次，农村社区是个熟人社会，宗族、人际关系等因素也直接影响到了村民投票和民主评议结果的公正性。
经济发展水平。城乡低保制度的发展水平受经济发展水平制约。如，2014年山东省城乡低保的替代率分别是18.6%和25.2%，为近年来历史最高，但仍低于国际标准30%的底线。2014年山东省贫困标准为3000元，据此识别农村贫困人口500多万，但2014年农村低保覆盖人群仅为244万，远远没有覆盖所有低于贫困线的贫困群体。我国低保标准仍然偏低，亟待提高。
基本结论和主要建议
首先，城乡低保标准的差距在逐步缩小，农村低保的保障力度有所提高。随着中央财政对于农村低保支持力度的逐步加大，制度对于地方财政的依赖程度逐渐降低，从而为城乡居民低保待遇的统筹提供了有利条件。同时，农村低保覆盖率的明显上升，表明越来越多的应保人群被纳入制度覆盖范围内，农村低保的保障力度在逐渐增强。其次，城乡低保标准过低，保障力度不足。近年来，虽然城乡低保标准不断提高，但与国际标准相比，还有较大差距，还不能有效帮助低保户抵抗风险化解贫困。再次，未能有效识别真正的困难群体是农村低保存在的最大问题。低保机构服务能力不足和居民生活环境的特殊性等因素使得农村低保比城市更容易发生瞄准偏识。结果是，一方面，低保覆盖下的低收入群体因保障水平过低而无法有效脱贫；另一方面，部分中等收入群体因享受低保使其生活水平明显好于同等情况下的其他家庭而引发不公。
总的来看，在各种深层次问题未得到有效解决的前提下，以提高农村低保标准为主要方式实现城乡一体化的效果并不理想。城乡低保统筹并未有效发挥“促进城镇低收入群体抗风险和增收能力的同时，有效帮助农村中低收入群体免于陷入绝对贫困”的作用。事实上，近年来农村低保标准的持续大幅度增长反而正在将低保推向新的矛盾集中点。
据此，今后应主要从以下几个方面深化城乡低保统筹。第一，树立整体观念，统筹制度设计，实现覆盖范围、保障内容、资金来源、管理体制的统一；第二，上移财政责任，加大中央和省级财政对城乡低保的投入，确保资金投入的规划性和可持续性；第三，提升基层低保机构公共服务能力，提升基层低保工作人员的专业化水平。第四，建立城乡低保标准的指数化调整机制，实现城乡低保标准的调整与经济社会发展水平相协调，科学合理、循序渐进地缩小城乡低保差距；第五，剥离部分低保附加待遇，通过提高保障标准，完善医疗、养老、教育、住房等社会保障政策，整合资源和健全相关配套机制来提高低保家庭应对风险的能力。
（作者分别为济南大学政法学院副教授，济南大学政法学院讲师）
【注：本文为山东省社会科学规划重点研究项目“山东省城乡最低生活保障制度比较研究—基于城乡统筹的视角（12BSHJ05）”研究成果和教育部人文社科项目“基于‘可行能力’视角的伤残返乡农民工社会政策体系研究”（13YJC840053）的阶段性成果】
【参考文献】
①杨宜勇，顾严：《我国统筹城乡社会保障体系实证分析》，《和谐社会与社会保障》，北京：社会科学文献出版社，2010年。
责编/张蕾 苏娜（见习） 美编/杨玲玲