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摘 要:依法治国和依法行政的关系是密不可分的,依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成的。对于行政法系中的城乡规划法,在整个城市建设中具有举足轻重的作用,所以除了对该法体内容的直接解读,还要理解其法律部门属性和立法过程的作用机理,只有这样才能在城市规划中得到,起到最大的应用效果。
关键词:城市规划;法定依据;作用机理
1、宪法视角看城乡规划法
城市规划特别是城市总体规划必然在很大程度上要涉及到相应地方的人大、政府权力和公民社会经济权利的配置,因此,从宪法的角度看,以城市规划的制定和实施作为规范对象的《城市规划法》无疑应该属于重要的基本法律〔1〕。但是由于立法较早,《城市规划法》没有象其他一些重要立法如《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律那样直接在法律文本第一条载明“根据宪法,制定本法”的规定,而仅仅是规定“为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法”。
宪法视角的欠缺,直接导致《城乡规划法》在规划编制、审批等重要问题上对权利配置的规定与宪法精神不相符合。例如,《城乡规划法》第16条第1款规定,省、自治区人民政府组织编制的省城城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会的审议意见交由本级人民政府研究处理。这种审查同意在法律上属于咨询性的?监督性的?还是议决性的?从宪法的角度来分析就会发现存在严重问题。
如果将这种审查同意理解为咨询性,显然颠倒了权力机关与行政机关的关系:不能将咨询仅仅理解为对人大或其常委会知照性的客气和尊重。如果仅仅理解为客气和尊重的话,同样需要尊重甚至说更需要尊重的还有作为当地主人的人民群众和人民群众参加或组成的其他单位、组织和团体。
如果理解为监督性,虽然符合本级权力机关与行政机关关系的性质,但是此时的监督没有实质性意义,因为此时作为监督对象的政府并不具有“确定”城市规划的真实权力,作为监督内容的城市总体规划也只是一个形式上的半成品,真正需要监督的对象和内容乃是上级政府和上级政府审定的城市总体规划,但下级别地方的人大及其常委会显然不可能再对上级别的政府进行任何形式和意义的监督了。
如果理解为议决性的,那么,(1)当上级政府不同意总体规划方案或对总体规划方案提出修改意见时,应退回下级政府重做或修改完善后再交由该同级人大或其常委会重新审查。事实上很少也很难这样做。(2)人大或其常委会议决的事项要由行政机关来审查和审批(尽管是上级,但不是人大的上级),这不符合宪法对权力机关和行政机关权力和职责分配原则:宪法只有规定权力机关对行政机关的决定事项有权审查,没有反过来规定行政机关审查权力机关。
在宪法观念上,制定法律应该根据“母法”宪法,这是毫无疑问的。这在当今法律界属于常识和共识,不过对于没有一定法律专业素养的一般人多数未必会有这种观念。明示根据宪法来制定法律,突出宪法“母法”的地位,彰显法律与宪法的“子法”与 “母法”的关系,有利于引导人们包括执法者本身自觉地以宪法为标准对法律和执法行为进行评价,养成尊崇宪法的观念。所以,笔者建议,在今后的立法上需根据宪法的精神重新理清权力机关、行政机关、公民或公众三者之间的权力或权利关系,并在立法依据上直接地载明“根据宪法制定本法”的字样。
2、从公众利益看产权保护
在社会主义市场经济体制下,城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的,其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响,它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化,使得作为城市发展资源配给机制的城市规划,面临多方利益的博弈。在市场经济条件下,政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展,城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。
城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块,也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时,城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定,根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此,城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格,同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约,以谋求个体利益和社会利益的协调发展,其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护,来维持城市的健康和有序发展。在市场经济条件下,经济外部性的普遍存在足以说明,一方面是公民权的滥用,另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样,公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利,同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下,给公民最大的自主和自由(罗豪才,2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系,这要求管理者既不能片面强调公共利益,也不能置公共利益于不顾,应让市民广泛参与,在利益博弈和协调中寻找平衡点。
然而,保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等,2004)。效率是一个中立的概念,广义指的是投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中,效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中,效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下,追求行政管理的效率。可以说,经济全球一体化背景下的经济竞争,同时也是政府效率的竞争。但是,“对于公共组织,尤其是政府组织来说,过分强调效率,甚至将其视为一种终极的价值观,不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突,这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚,2003)。放松管制,也可使经济实现短期繁荣,但行政法的实践表明,自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才,2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明,放松管制将带来环境污染和交通问题。
因此,城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益,而且还要考虑公平、正义和秩序。
3、城乡规划法的应用
《城乡规划法》在法的功能定位上的最大缺陷是混淆了城市规划功能与城乡规划法的功能。这是一个粗看不显眼但却很致命的问题。
《城乡规划法》第一条规定:为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。立法赋予了《城乡规划法》计划经济法(现在称宏观经济调控法)的功能.实践中这一功能在规划法实施过程中的作用并不显著。协调城乡空间布局,改善人居环境,是城市规划特别是城市总体规划的功能,属于规划编制、制定上决策范畴要解决的问题。这不是法的功能要解决、能解决的问题。实际上,城乡规划法的功能是为制定城市规划的参与者提供一些原则和规则(有些规则是强制性的,有些规则是非强制性的),同时为已制定的城市规划的实施提供法律上的保障手段,属于为决策和执行决策服务的范畴。城乡规划的目标还是为加强管理而设定,加强管理是为了协调城乡空间布局、改善人居环境,从这个意义上讲加强城乡规划管理也只是一种手段。城乡规划的根本目的在于通过城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查的法制化,实现城乡空间协调布局,建造良好的人居环境,真正为人民群众谋福祉。在各种不同形式的政府主导或遵从的经济目标和发展目标面前,根本不能指望城市规划法可以发挥宏观经济调控法的功能,也不可能以规划法去决定、改变或者阻止某个项目的形成和实施。
《城乡规划法》的立法定位偏差还在于过分偏重行政管理法的色彩,比较倾向于维护行政权力,对政府或政府部门的可操作性的制约和对公众及作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的保护性规定非常薄弱。应该说《城乡规划法》立法的时期偏重于维护行政权力是符合当时现实需要的,后来其他许多以行政部门为执法主体的法律也是这种立法取向,这本来没有错。但是《城乡规划法》不同于其他立法的地方在于,由于规划与规划法功能的混淆,使法律的实施者执行者假定了维护城市规划法就是维护城市规划,维护城市规划是维护城市规划法的经济目标。这导致在城市或城乡规划建设中地方政治强力以经济目标为唯一“合法性”宣告,取代了以规划和规划法对项目建设的合法性评价,以至于在规划制定和实施中随意性较大的问题没有办法从法律上有效减少、防止和纠正,引发各种社会矛盾和问题,有些矛盾和问题已经影响到社会的稳定,从根本上动摇了人们对城市规划法律乃至其他法律的基本信仰。
由于混淆了规划功能与规划法功能,《城乡规划法》实施、执行部门在反思规划法实施中的问题时往往不是从法律的角度去寻找对策,而是从规划法的经济功能(实质是规划的经济功能)上去寻找对策。这种思路的对策结果必然是要提出涉及土地资源管理、经济管理等部门权力向规划管理部门调整的措施。这种角度显得非常狭隘,在操作实务上也极大地增加了修法启动和被认可的难度。区分规划与规划法的功能,有利于从根本上走出修法的认识误区,增强修法的可行性与科学性。修法涉及的各方面必须充分认识到,城市规划编制的原则、程序在法律上的修改完善,仅仅是为更科学地制定城市规划提供更好的程序法上的保障而已,并非必然地意味着规划行政主管部门能获得或者会失去更多的行政权力(这一点结合城市规划编制权、审批权、公布权的配置问题来观察会看得更透彻)。
目前,我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场,城市规划的修改或修编也常常发生。为此,我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中,而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划,作为政府近期的行动目标或行动规划。
关键词:城市规划;法定依据;作用机理
1、宪法视角看城乡规划法
城市规划特别是城市总体规划必然在很大程度上要涉及到相应地方的人大、政府权力和公民社会经济权利的配置,因此,从宪法的角度看,以城市规划的制定和实施作为规范对象的《城市规划法》无疑应该属于重要的基本法律〔1〕。但是由于立法较早,《城市规划法》没有象其他一些重要立法如《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律那样直接在法律文本第一条载明“根据宪法,制定本法”的规定,而仅仅是规定“为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法”。
宪法视角的欠缺,直接导致《城乡规划法》在规划编制、审批等重要问题上对权利配置的规定与宪法精神不相符合。例如,《城乡规划法》第16条第1款规定,省、自治区人民政府组织编制的省城城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会的审议意见交由本级人民政府研究处理。这种审查同意在法律上属于咨询性的?监督性的?还是议决性的?从宪法的角度来分析就会发现存在严重问题。
如果将这种审查同意理解为咨询性,显然颠倒了权力机关与行政机关的关系:不能将咨询仅仅理解为对人大或其常委会知照性的客气和尊重。如果仅仅理解为客气和尊重的话,同样需要尊重甚至说更需要尊重的还有作为当地主人的人民群众和人民群众参加或组成的其他单位、组织和团体。
如果理解为监督性,虽然符合本级权力机关与行政机关关系的性质,但是此时的监督没有实质性意义,因为此时作为监督对象的政府并不具有“确定”城市规划的真实权力,作为监督内容的城市总体规划也只是一个形式上的半成品,真正需要监督的对象和内容乃是上级政府和上级政府审定的城市总体规划,但下级别地方的人大及其常委会显然不可能再对上级别的政府进行任何形式和意义的监督了。
如果理解为议决性的,那么,(1)当上级政府不同意总体规划方案或对总体规划方案提出修改意见时,应退回下级政府重做或修改完善后再交由该同级人大或其常委会重新审查。事实上很少也很难这样做。(2)人大或其常委会议决的事项要由行政机关来审查和审批(尽管是上级,但不是人大的上级),这不符合宪法对权力机关和行政机关权力和职责分配原则:宪法只有规定权力机关对行政机关的决定事项有权审查,没有反过来规定行政机关审查权力机关。
在宪法观念上,制定法律应该根据“母法”宪法,这是毫无疑问的。这在当今法律界属于常识和共识,不过对于没有一定法律专业素养的一般人多数未必会有这种观念。明示根据宪法来制定法律,突出宪法“母法”的地位,彰显法律与宪法的“子法”与 “母法”的关系,有利于引导人们包括执法者本身自觉地以宪法为标准对法律和执法行为进行评价,养成尊崇宪法的观念。所以,笔者建议,在今后的立法上需根据宪法的精神重新理清权力机关、行政机关、公民或公众三者之间的权力或权利关系,并在立法依据上直接地载明“根据宪法制定本法”的字样。
2、从公众利益看产权保护
在社会主义市场经济体制下,城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的,其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响,它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化,使得作为城市发展资源配给机制的城市规划,面临多方利益的博弈。在市场经济条件下,政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展,城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。
城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块,也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时,城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定,根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此,城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格,同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约,以谋求个体利益和社会利益的协调发展,其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护,来维持城市的健康和有序发展。在市场经济条件下,经济外部性的普遍存在足以说明,一方面是公民权的滥用,另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样,公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利,同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下,给公民最大的自主和自由(罗豪才,2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系,这要求管理者既不能片面强调公共利益,也不能置公共利益于不顾,应让市民广泛参与,在利益博弈和协调中寻找平衡点。
然而,保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等,2004)。效率是一个中立的概念,广义指的是投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中,效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中,效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下,追求行政管理的效率。可以说,经济全球一体化背景下的经济竞争,同时也是政府效率的竞争。但是,“对于公共组织,尤其是政府组织来说,过分强调效率,甚至将其视为一种终极的价值观,不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突,这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚,2003)。放松管制,也可使经济实现短期繁荣,但行政法的实践表明,自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才,2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明,放松管制将带来环境污染和交通问题。
因此,城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益,而且还要考虑公平、正义和秩序。
3、城乡规划法的应用
《城乡规划法》在法的功能定位上的最大缺陷是混淆了城市规划功能与城乡规划法的功能。这是一个粗看不显眼但却很致命的问题。
《城乡规划法》第一条规定:为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。立法赋予了《城乡规划法》计划经济法(现在称宏观经济调控法)的功能.实践中这一功能在规划法实施过程中的作用并不显著。协调城乡空间布局,改善人居环境,是城市规划特别是城市总体规划的功能,属于规划编制、制定上决策范畴要解决的问题。这不是法的功能要解决、能解决的问题。实际上,城乡规划法的功能是为制定城市规划的参与者提供一些原则和规则(有些规则是强制性的,有些规则是非强制性的),同时为已制定的城市规划的实施提供法律上的保障手段,属于为决策和执行决策服务的范畴。城乡规划的目标还是为加强管理而设定,加强管理是为了协调城乡空间布局、改善人居环境,从这个意义上讲加强城乡规划管理也只是一种手段。城乡规划的根本目的在于通过城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查的法制化,实现城乡空间协调布局,建造良好的人居环境,真正为人民群众谋福祉。在各种不同形式的政府主导或遵从的经济目标和发展目标面前,根本不能指望城市规划法可以发挥宏观经济调控法的功能,也不可能以规划法去决定、改变或者阻止某个项目的形成和实施。
《城乡规划法》的立法定位偏差还在于过分偏重行政管理法的色彩,比较倾向于维护行政权力,对政府或政府部门的可操作性的制约和对公众及作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的保护性规定非常薄弱。应该说《城乡规划法》立法的时期偏重于维护行政权力是符合当时现实需要的,后来其他许多以行政部门为执法主体的法律也是这种立法取向,这本来没有错。但是《城乡规划法》不同于其他立法的地方在于,由于规划与规划法功能的混淆,使法律的实施者执行者假定了维护城市规划法就是维护城市规划,维护城市规划是维护城市规划法的经济目标。这导致在城市或城乡规划建设中地方政治强力以经济目标为唯一“合法性”宣告,取代了以规划和规划法对项目建设的合法性评价,以至于在规划制定和实施中随意性较大的问题没有办法从法律上有效减少、防止和纠正,引发各种社会矛盾和问题,有些矛盾和问题已经影响到社会的稳定,从根本上动摇了人们对城市规划法律乃至其他法律的基本信仰。
由于混淆了规划功能与规划法功能,《城乡规划法》实施、执行部门在反思规划法实施中的问题时往往不是从法律的角度去寻找对策,而是从规划法的经济功能(实质是规划的经济功能)上去寻找对策。这种思路的对策结果必然是要提出涉及土地资源管理、经济管理等部门权力向规划管理部门调整的措施。这种角度显得非常狭隘,在操作实务上也极大地增加了修法启动和被认可的难度。区分规划与规划法的功能,有利于从根本上走出修法的认识误区,增强修法的可行性与科学性。修法涉及的各方面必须充分认识到,城市规划编制的原则、程序在法律上的修改完善,仅仅是为更科学地制定城市规划提供更好的程序法上的保障而已,并非必然地意味着规划行政主管部门能获得或者会失去更多的行政权力(这一点结合城市规划编制权、审批权、公布权的配置问题来观察会看得更透彻)。
目前,我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场,城市规划的修改或修编也常常发生。为此,我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中,而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划,作为政府近期的行动目标或行动规划。