论文部分内容阅读
党代表由党员直接、差额、竞争选举产生，是近年来深化党内选举改革所取得的一个重要进步，也是尊重党员主体地位的一种具体实现形式，它对于实行党代表任期制具有关键性的作用。早在2002年12月，四川省雅安市雨城区和荥经县就开始了党代表直选的试点。2003年10月至11月，湖北省宜都市和罗田县紧随其后进行了党代表直选。2004年11月至2005年3月，浙江省台州市路桥区也实施了党代表直选工作。此后，上述各地在换届选举中都坚持了党代表直选的做法。虽然各地选举程序略有差异，但大致都经过了自愿报名、支部大会表决推荐（初选）、组织考察、选举单位或选举单位投票推荐（预选）、选举委员会资格审查、代表候选人预备人选公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表（直选）并颁发证书、张榜公告等10个程序。较之于以往由上级党组织主导的形式性选举，党代表直选主要实现了四个方面的突破。
一、改变了候选人提名方式
对候选人的提名，是选举人的一项重要权利，只有投票没有提名的选举权是不完整的。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》的规定，党代表候选人的提名“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”。在党代表直选中，各地将单一的组织提名改为以党员自主参选为主，实质上是对党规党法和党内民主有关规定和精神的落实。2002年雨城区和荥经县以党员自愿报名为主、辅之以党组织提名和党员联名提名等方式选举党代表，分别有1380名和736名党员报名竞选，占党员总数的12%和13.5%。2003年，宜都市和罗田县通过党员自荐提名或党员联名提名的方式选举党代表，分别有784名和1415名党员参加竞选，占党员总数的3.6%和6.1%；而路桥区则以党支部为单位，采取个人自荐、组织推荐、界别推荐和党员联名推荐（在自己没有自荐、党组织也没有推荐的情况下采用）的方式选举党代表，共有845名党员报名参加竞选，占全区党员总数的5.33%。由于各地在试点中打破了身份界限，强调所有的党员都可以自愿报名参选党代表，就不仅调动了广大普通党员参选的积极性，而且在党代表选举的首要环节上贯彻了党员意志，尊重了党员的选举权和被选举权。
二、实行了差额直选
选举本质上是一种选择，要有选择就必须有差额，而差额的比例越高，选择性越大，选举权的行使就越充分。在党内，关于差额选举的规定是：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”；地方各级党的代表大会代表候选人差额比例“不少于20%”。这些规定表明党代表选举具有差额选举的内在机理。但是，也正因为规定中有“可以”与“也可以”的不同情况，在实际操作中，“可以”的方法即直接的差额选举往往不被采用，而暗含了“预选时差额选举，正式选举时可不用差额选举”逻辑的“也可以”的方法却常被使用，加之差额选举的比例又小，以及公开或半公开的安排差选或“陪选”现象，使得差额选举往往成了变相的等额选举。因此，要使党代表选举能够充分体现选举人意志，就必须在坚持差额直选的同时，适当扩大差额选举的比例。各地党代表直选都注意到了这一点。前述四川、湖北和浙江试点市、区、县，除荥经县选择了200名党员以下实行党员大会直接选举和200名党员以上实行代表大会间接选举的工作方案外，其他地区均由各选举单位召开全体党员大会差额直选市、区、县党代表，同时突破了“不少于20%”的规定，扩大了选举的差额比例，但差额比例不一。雨城区从1380名报名者中先后产生了506名初步候选人、242名预备人选，差额比例分别为63%和52%，最后从242名预备人选中选举产生159名区党代表，差额比例为34%。荥经县从736名报名者中先后产生了379名初步候选人、241名预备人选，差额比例分别为49%和36%，最后从241名预备人选中选举产生166名县党代表，差额比例为31%。宜都市从784名报名者中产生309名预备人选，差额比例为61%，最后从309名预备人选中选举产生214名市党代表，差额比例为31%。罗田县从1415名报名者中产生289名预备人选，差额比例为80%，最后选举产生党代表197人，差额比例为32%。路桥区从845名报名者中产生349名预备人选，差额比例为59%，从349名预备人选中直选出261名区党代表，差额比例为25%。而在推荐初步候选人、预备候选人和选举代表的过程中，各地均以姓氏笔画为序，由党员无记名投票推荐和选举，并按得票多少确定当选者。雨城区还取消了预备候选人上报上级党组织审批程序，以避免出现因党的领导机关“集中”或“平衡”而为领导意图所左右的现象。这些改变保证了党代表选举的公平公正，增强了党代表选举的竞争性。
三、实现了平等竞选
竞选是竞争机制引入选举的一种形式，竞选不仅可以为候选人搭建一个公正、平等、竞争的平台，而且能够最大限度地减少选举人投票的盲目性，解决候选人向谁负责的问题。四川、湖北和浙江的党代表直选试点都增加了竞选承诺的“规定动作”，这使党员的选举权因为有了比较而得到了较为真实、充分的体现。按照规定，党员领导干部均要和普通党员一样参加竞选。当时的荥经县委书记胡昌升、雨城区委书记张必达、宜都市委书记别必雄、罗田县委书记蔡德坤和路桥区委书记陈惠良等均以普通党员身份与其他候选人一道，在党员大会上发表竞选演说，向党员作出承诺，接受所在选区党员的选择。在党代表直选中，竞选承诺是必经环节，且一旦选不上党代表，就难以当选党委委员，更不要说当选市、区、县委的主要领导。在试点中，罗田县就明确规定：如果选不上县党代表，就选不上县委委员；选不上县委委员，就选不上县委书记。雨城区和荥经县也规定区（县）委委员、候补委员和区（县）纪委委员一般应为党代表，按照惯例，书记、常委等主要领导都必然是区（县）委委员。党代表产生方式的变化，使得被选举人开始注意通过竞争、承诺演讲去争取民意和选票，选举人也开始重视通过投票去行使自己选择的权利，而选举结果的不确定性，也令参选的所有领导干部感受到了前所未有的压力。事实上，在四川、湖北的试点中，以往按惯例和常规可以当选的一些领导干部却“意外”落选。如荥经县庙岗乡党委书记，雨城区姚桥镇党委副书记、沙坪镇镇长、西城街道办事处副书记、粮食局局长、计生局局长等6人在竞争中落选；宜都市纪委副书记、市烟草局局长、药品监督局局长和10名市直部门“一把手”在竞选时没能“中标”；罗田县一些县直单位的负责人，按过去组织提名的方式，是“理所当然”的党代表，但在直选中也落选了。这些“落选”不只是反映了竞争的激烈程度，更是对“官本位”的一次颠覆。此外，竞选的平等性还体现在候选人介绍和选票姓名的排列上，无论是领导干部还是生产工作一线的党代表候选人，一律以姓氏笔画为序。在选举结果的确定上，也一视同仁，即党员投票后当场唱票，并严格按照得票多少公布选举结果。竞争机制的引入，保证了党代表选举的民主、公开、公平和公正。
四、推进了秘密投票
秘密投票是选举人自由表达意愿的重要保障。相对于举手表决、公开投票，秘密投票可以克服各种人为因素的干扰，确保选举人按照自己的意志行使选举权。但是，长期以来，党内选举普遍缺乏秘密投票的制度安排，在选举中大都采用会场集中划票的做法，在众目睽睽之下，甚至面对着摄像机，绝大多数人因为有顾虑而不敢按照自己的意愿填写选票，从而导致选举的“民意”失真。为了保证党员投票的公正性和意愿表达的真实性，四川、湖北、浙江在党代表直选试点中首次设立了秘密划票间，或采取了单人单桌等其他保证党员秘密填写选票的方式，从而改进了党代表选举的技术环节，体现了对广大党员行使选举权的尊重。
总之，党代表直选融合了党员提名或推荐代表候选人、差额选举、平等竞选、秘密投票等环节和要素。这些选举程序和技术环节的改革和创新，彰显了党代表选举的价值和逻辑，凸显了党代表的权力来源和党员与党代表之间委托授予关系的真实内涵，为党代表更主动地履行职责，真正“代表”党员群体的意志和意见，奠定了坚实的制度基础。党代表直选在规范与创新的互动与统一中推进，既激活了现有制度，又实现了制度创新，展示了改革者在尊重体制的前提下进行改革的政治技巧和智慧。党代表直选促进了党内民主与党外民主的良性互动，并为执政方式的改革和转型创造了条件。
作者系中共上海市委党校党内民主研究中心主任、教授
■ 责任编辑：晏蔚青
一、改变了候选人提名方式
对候选人的提名，是选举人的一项重要权利，只有投票没有提名的选举权是不完整的。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》的规定，党代表候选人的提名“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”。在党代表直选中，各地将单一的组织提名改为以党员自主参选为主，实质上是对党规党法和党内民主有关规定和精神的落实。2002年雨城区和荥经县以党员自愿报名为主、辅之以党组织提名和党员联名提名等方式选举党代表，分别有1380名和736名党员报名竞选，占党员总数的12%和13.5%。2003年，宜都市和罗田县通过党员自荐提名或党员联名提名的方式选举党代表，分别有784名和1415名党员参加竞选，占党员总数的3.6%和6.1%；而路桥区则以党支部为单位，采取个人自荐、组织推荐、界别推荐和党员联名推荐（在自己没有自荐、党组织也没有推荐的情况下采用）的方式选举党代表，共有845名党员报名参加竞选，占全区党员总数的5.33%。由于各地在试点中打破了身份界限，强调所有的党员都可以自愿报名参选党代表，就不仅调动了广大普通党员参选的积极性，而且在党代表选举的首要环节上贯彻了党员意志，尊重了党员的选举权和被选举权。
二、实行了差额直选
选举本质上是一种选择，要有选择就必须有差额，而差额的比例越高，选择性越大，选举权的行使就越充分。在党内，关于差额选举的规定是：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”；地方各级党的代表大会代表候选人差额比例“不少于20%”。这些规定表明党代表选举具有差额选举的内在机理。但是，也正因为规定中有“可以”与“也可以”的不同情况，在实际操作中，“可以”的方法即直接的差额选举往往不被采用，而暗含了“预选时差额选举，正式选举时可不用差额选举”逻辑的“也可以”的方法却常被使用，加之差额选举的比例又小，以及公开或半公开的安排差选或“陪选”现象，使得差额选举往往成了变相的等额选举。因此，要使党代表选举能够充分体现选举人意志，就必须在坚持差额直选的同时，适当扩大差额选举的比例。各地党代表直选都注意到了这一点。前述四川、湖北和浙江试点市、区、县，除荥经县选择了200名党员以下实行党员大会直接选举和200名党员以上实行代表大会间接选举的工作方案外，其他地区均由各选举单位召开全体党员大会差额直选市、区、县党代表，同时突破了“不少于20%”的规定，扩大了选举的差额比例，但差额比例不一。雨城区从1380名报名者中先后产生了506名初步候选人、242名预备人选，差额比例分别为63%和52%，最后从242名预备人选中选举产生159名区党代表，差额比例为34%。荥经县从736名报名者中先后产生了379名初步候选人、241名预备人选，差额比例分别为49%和36%，最后从241名预备人选中选举产生166名县党代表，差额比例为31%。宜都市从784名报名者中产生309名预备人选，差额比例为61%，最后从309名预备人选中选举产生214名市党代表，差额比例为31%。罗田县从1415名报名者中产生289名预备人选，差额比例为80%，最后选举产生党代表197人，差额比例为32%。路桥区从845名报名者中产生349名预备人选，差额比例为59%，从349名预备人选中直选出261名区党代表，差额比例为25%。而在推荐初步候选人、预备候选人和选举代表的过程中，各地均以姓氏笔画为序，由党员无记名投票推荐和选举，并按得票多少确定当选者。雨城区还取消了预备候选人上报上级党组织审批程序，以避免出现因党的领导机关“集中”或“平衡”而为领导意图所左右的现象。这些改变保证了党代表选举的公平公正，增强了党代表选举的竞争性。
三、实现了平等竞选
竞选是竞争机制引入选举的一种形式，竞选不仅可以为候选人搭建一个公正、平等、竞争的平台，而且能够最大限度地减少选举人投票的盲目性，解决候选人向谁负责的问题。四川、湖北和浙江的党代表直选试点都增加了竞选承诺的“规定动作”，这使党员的选举权因为有了比较而得到了较为真实、充分的体现。按照规定，党员领导干部均要和普通党员一样参加竞选。当时的荥经县委书记胡昌升、雨城区委书记张必达、宜都市委书记别必雄、罗田县委书记蔡德坤和路桥区委书记陈惠良等均以普通党员身份与其他候选人一道，在党员大会上发表竞选演说，向党员作出承诺，接受所在选区党员的选择。在党代表直选中，竞选承诺是必经环节，且一旦选不上党代表，就难以当选党委委员，更不要说当选市、区、县委的主要领导。在试点中，罗田县就明确规定：如果选不上县党代表，就选不上县委委员；选不上县委委员，就选不上县委书记。雨城区和荥经县也规定区（县）委委员、候补委员和区（县）纪委委员一般应为党代表，按照惯例，书记、常委等主要领导都必然是区（县）委委员。党代表产生方式的变化，使得被选举人开始注意通过竞争、承诺演讲去争取民意和选票，选举人也开始重视通过投票去行使自己选择的权利，而选举结果的不确定性，也令参选的所有领导干部感受到了前所未有的压力。事实上，在四川、湖北的试点中，以往按惯例和常规可以当选的一些领导干部却“意外”落选。如荥经县庙岗乡党委书记，雨城区姚桥镇党委副书记、沙坪镇镇长、西城街道办事处副书记、粮食局局长、计生局局长等6人在竞争中落选；宜都市纪委副书记、市烟草局局长、药品监督局局长和10名市直部门“一把手”在竞选时没能“中标”；罗田县一些县直单位的负责人，按过去组织提名的方式，是“理所当然”的党代表，但在直选中也落选了。这些“落选”不只是反映了竞争的激烈程度，更是对“官本位”的一次颠覆。此外，竞选的平等性还体现在候选人介绍和选票姓名的排列上，无论是领导干部还是生产工作一线的党代表候选人，一律以姓氏笔画为序。在选举结果的确定上，也一视同仁，即党员投票后当场唱票，并严格按照得票多少公布选举结果。竞争机制的引入，保证了党代表选举的民主、公开、公平和公正。
四、推进了秘密投票
秘密投票是选举人自由表达意愿的重要保障。相对于举手表决、公开投票，秘密投票可以克服各种人为因素的干扰，确保选举人按照自己的意志行使选举权。但是，长期以来，党内选举普遍缺乏秘密投票的制度安排，在选举中大都采用会场集中划票的做法，在众目睽睽之下，甚至面对着摄像机，绝大多数人因为有顾虑而不敢按照自己的意愿填写选票，从而导致选举的“民意”失真。为了保证党员投票的公正性和意愿表达的真实性，四川、湖北、浙江在党代表直选试点中首次设立了秘密划票间，或采取了单人单桌等其他保证党员秘密填写选票的方式，从而改进了党代表选举的技术环节，体现了对广大党员行使选举权的尊重。
总之，党代表直选融合了党员提名或推荐代表候选人、差额选举、平等竞选、秘密投票等环节和要素。这些选举程序和技术环节的改革和创新，彰显了党代表选举的价值和逻辑，凸显了党代表的权力来源和党员与党代表之间委托授予关系的真实内涵，为党代表更主动地履行职责，真正“代表”党员群体的意志和意见，奠定了坚实的制度基础。党代表直选在规范与创新的互动与统一中推进，既激活了现有制度，又实现了制度创新，展示了改革者在尊重体制的前提下进行改革的政治技巧和智慧。党代表直选促进了党内民主与党外民主的良性互动，并为执政方式的改革和转型创造了条件。
作者系中共上海市委党校党内民主研究中心主任、教授
■ 责任编辑：晏蔚青