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摘 要： 军民融合深度发展是党中央统筹推进经济建设和国防建设做出的重大战略，党的十九大报告进一步强化了这一战略。西安是一座因军民融合而获得发展的城市，极具军民深度融合特色，未来将会成为辐射和带动全国军民融合的主阵地。虽然当下西安军民深度融合发展存在诸多突出矛盾和问题，但只要结合西安实际，在“统”字上下功夫，在“融”字上做文章，在“新”字上求突破，在“深”字上见实效，聚共识、深融合、高效率、强发展，军民融合就会成为西安发展的最大特色和优势，从而实现追赶超越的发展目标要求。
关键词： 西安; 军民融合; 深度发展; 路径
中图分类号： F426.48 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.004
Abstract： The deep development of civil-military integration is an important strategy made by the CPC Central Committee to promote economic construction and national defense construction as a whole. The report of the Nineteenth National Congress of the CPC further strengthens this strategy. Xi’an is a city developed by civil-military integration. It has the characteristics of deep civil-military integration. In the future， Xi’an will become the main position of radiating and driving the national civil-military integration. Although there are many prominent contradictions and problems in the development of Xi’an’s deep integration of military and civilian affairs， as long as we combine Xi’an’s reality， work hard on the word “unification”， and on the word “melting”， seek a breakthrough in the word “new”， see actual results in the word “depth”， gather common understanding， deep integration， high efficiency and strong development， the integration of military and civilian affairs will become the greatest characteristics and advantages of Xi’an’s development， thus realizing catching up with and surpassing the development goals and requirements.
Key words： Xi’an; civil-military integration; deep development; path
军民融合深度发展是国家战略，是党中央从我国当前发展全局出发做出的统筹推进经济建设和国防建设融合发展的重大战略举措。习总书记指出：“把军民融合上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发的重大决策。”在十九大报告中，习总书记也明确指出：要更加注重军民融合发展，坚持实施军民融合发展战略，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局……军民融合是实现强军目标的战略途径，是从国家发展和安全全局出发做出的长远设计，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势做出的重大战略安排，是塑造大国地位、建设世界一流军队的科学决策。报告中为今后工作也指明了工作方向：强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落實，深化国防科技改革等。要推进军民融合深度发展，要在“统”字上下功夫，在“融”字上做文章，在“新”字上求突破，在“深”字上见实效。
西安军民融合发展经历了数十年的探索，从建国之初的军民共建、寓军于民，再到军民结合、军民融合，西安这座城市历来就承担着国防建设的重要任务和使命。西安市作为我国国防科技工业重要基地，其军民融合优势明显，潜力巨大。汇集了全国近1/3的航天科研生产力量，近1/4的航空专业人才和高精尖设备。西安被称为中国的“航空城”、“航空动力之乡”。历史上，西安是一座因军民融合而获发展的城市，如今，西安成为极具特色的军民融合基地，未来西安将会成为辐射和带动全国军民融合的主阵地。全市军工单位众多，涵盖航天、航空、兵器、船舶、核技术、电子六大领域，形成了厂、院、所、校相互配套较为完整的科研、实验、生产体系。目前，我市坚持发展和安全兼顾，充分发挥自身优势，在确保军工企业和产品安全，核心技术自主、安全、可控的前提下，重点依托国家级航空、航天、兵器三大产业基地，以及西安高新技术开发区军民融合产业园，着力推进军民融合重点项目建设。军转民单位数量增多，投资规模不断加大，民参军势头良好。因军民融合深度发展模式和理论体系尚处于摸索和探索阶段，对国家出台政策及相关法规还需要经历磨合期和落实、落地的过程，免不了存在一些问题。与国内中东部地区相比，存在明显的差距。 一、西安市军民融合发展存在的突出问题及原因分析
分析西安市军工发展的历史，有研究表明：军民融合发展有利于地区产业结构的提升，但也在一定程度上阻碍了产业结构的高级化进程，同时政策时滞对军民融合提升产业结构的效果也产生一定的影响。军民融合企业的技术效率与其产品民用化程度正相关，且存在明显的地区差异：即区域经济发展、行业内企业数目、企业规模、国有股份占比等因素都对技术效率有促进或反作用。综合以上原因分析，西安目前军民融合发展存在几个突出的矛盾：西安军民融合发展的现状与西安军工资源优势不匹配;西安军工科研、军民两用技术缺乏有效转化、产业化程度低;军民融合的组织机构还较散乱，有待理顺和整合，同时，组织机构的人员构成还有待合理调整;西安市及各区县军民融合发展水平参差不齐，存在同质化和信息不对称的情况，导致资源分散，有违军民融合初衷。
对以上存在的问题，经过多方调研和座谈，可以初步分析其原因包含以下几点：军民融合的各具体实施部门和单位对军民融合的重要性认识不足;民营企业基础较弱势必影响军民融合进程;西安行政效能革命还有待进一步深入，有必要建立长效运作机制;军民融合的金融、创新、产业平台需要不断完善和提升。
基于以上对西安市军民融合存在问题和形成原因的综合分析，军民融合目前发展的现状也是工业经济、民营经济、区县域经济、创新转化能力与金融产业等诸多短板的折射效应，如何借军工和科研优势对军民融合深度发展面临的难题找到突破？如何从体制机制、产业发展、成果转化、资源共享和服务体系几方面进行全面创新改革试验，并全力推进国家军民融合创新示范城市建设？这是我们当前以及今后相当长的一段时期需要认真研究的重要课题。
二、西安市军民融合发展的对策建议
通过对高新区、航天基地、航空基地、兵器工业基地四大产业基地的调研，发现各大基地均有自己的发展模式：高新区“总部+科研”、兵器基地“军工+地方”、西北工研院的“技术+资本”;航天基地“北斗+众创空间”。对比各自特性，建议立足各基地优势，发展产业，盘活资源，做好示范。围绕统、融、新、深四字提出以下对策建议：
（一）国家战略优先，逐级管理渗透 ——在“统”上下功夫
军民融合深度发展不仅要军地双方一盘棋，更是从中央到省市的上下联动协调的全方位立体式发展，所以在军民融合推进过程中，地方政府首先要明确哪些不可为，哪些可以向中省争取试点或政策，哪些可以自己突破。
1. 统布局：深化体制机制改革，增强统筹规划及顶层设计
军地双方各自为政、多头领导、分散管理的“二元结构”亟待打破，关乎二者利益关系要重新调整，单纯凭借市场力量无法完成。[1]因而必须在省市建立健全与中央军民融合发展委员会相对应的领导和工作机构。西安市已于2017年市字[2017]62号文中传达了市委决定成立军民融合发展委员会的通知，文中一并明确了委员会和3个处室的主要职责，提出办公室在市工信委设立，内设综合协调处、规划发展处和改革推进处3个处室。还设立军民融合发展专家咨询委员会作为市委军民融合发展委员会“专家智库”。目前，各区县及开发区也部分成立了军民融合的管理机构，配合省市层面开展了大量的工作，但是各层级间没有垂直管理关系，无法系统部署和全面跟进推动军民融合发展的进程。
2. 统思想：科学组建军民融合深度发展的“专家智库”
成立军民融合深度发展的专家咨询委员会，作为军民融合发展委员会的“专家智库”，专门研究中省军民融合的相关政策、西安军工资源的现状、“军转民”、“民參军”等问题，专门研究西安与中省融委的工作对接情况，邀约市内各军工院所、高校重点实验室、企事业单位和军代局专家及军工管理专家担任委员。通过政务内网、外网和教育网搭建交流平台，磨出军政产学研用合作的火花，打出军地通用技术转化及研发资源配给的组合拳。
3. 统战略：积极争取中省相关军民融合的授权和试点
西安军民融合发展中具备得天独厚的军工资源优势，同时军民融合起步较早，所以与其他省市比较，应该积极争取相关授权事项以及相关试点。比如，尽快与中省军民融合委员会沟通协调，争取授权西安市办理军工“四证”资质认证管理权限，推进武器装备科研生产许可、装备承制单位资格“两证”联合审查，探索国军标与装备承制单位资格的两证合一等。另外，尽快建立军民融合标准化研究院，与国家相关部委协调在西安组建国家级军民融合专业标准化委员会，推动西安建设国家级军民融合标准化试点城市。在现有的国家授权的国家知识产权运营公共服务平台军民融合（西安）试点平台建设基础上，争取知识产权的“军转军、军转民、民参军”的国家级的试点城市。[2]
4. 统规制：统一战略设计，完善政策法规
军民融合上升为国家战略，与之相配套的政策多，法律少，不利于军民融合深度发展的顺利推行，《军民融合促进法》的出台弥补了法律缺位，同时关于各省市军民融合发展给予地方深入贯彻执行中央政策同时，出台本地的相关政策配套，通过对健全完善科技创新、招商引资、项目促建、金融服务和园区扶持等的政策引导，激发市场活力，增强融合动力。为提高军转民的积极性，降低民参军的隐性障碍，提供激励机制和灵活的进入退出政策。[3]
（二）政府找准定位，全力做好服务——在“融”字上做文章
1. 融平台：军政产学研用共同发力，创建平台实现功能服务
投资平台、创新平台、服务平台、对接平台是构建军民融合深度发展的合作模式，通过现有平台的高效使用，实现军政产学研用一体化运作，形成合力共同发展西安经济。航天产业基地所建立的“陕西军民融合创新研究院”和“陕西省高新技术与应用协同创新中心”所形成的军民融合研究院+企业+产业园+智库+军民融合基金的平台体系应逐渐完善，同时搭建军地一体化双向联通的服务平台，达到共建共享共用的信息均衡发展。 西安科技大市场，提供信息化服务平台、市场化服务平台、移动互联平台和综合科技服务大厅，为军民融合企业提供技术交流、设备共享、政策咨询和合作交流等方面的良好服务 ;国家知识产权运营军民融合特色试点平台开展国防专利解密和权益归属、技术基础资源军民共享，探索建立国防专利横向流通转化机制，有望培养和引进一批产业特色突出的知识产权运营机构;兵器工业科技产业基地军民融合统筹/发展中心以平台形式聚集军地信息资源、为民参军企业提供一条龙服务，针对四证办理将认证机构引进园区，为更好地发挥军工集团技术与资源双重溢出优势，提供大型仪器/设备共享云服务，发挥了很好的桥梁作用，为方便军工资源溢出能力释放，以创新券等形式激励军地资源共享的积极性，采用双向奖励方式。采用协同设计做好核心技术攻关，通过平台对社会公开发布采购/招标技术参数，有效打破信息不对称，缩短科研周期。
2. 融服务：继续深化行政效能革命，为军民融合深度发展服好务
2017年9月7日，西安市委办公厅、市政府办公厅联合印发《市级领导包抓军民融合改革工作分工方案》。一是要求各包抓领导每月至少开展一次调研市委常委会每季度专题听取1次包抓情况汇报。建议调研采取项目现场办公的形式，每季度常委会汇报前，各项目首先汇报问题解决情况及解决进度。二是要求各包抓领导主动加强与国防科技工业系统、高校院所的交流和沟通，建立对接机制。课题组建议包抓工作延伸至涉军的民口生产及涉军的民营企业，而且一定要体现出主动性。三是将军民融合产业推进和园区（基地）建设情况纳入年度考核。建议年度考核对象既包括各包抓领导、各牵头单位，更应该包括涉及军民融合的区县领导、相关部门，直至各管委会、各街办。同时年度考核要出具体细则。
政府在军民深度融合中发挥着重要的推动作用，不但要做好政策支持，更重要的是要做好服务，聚集资源并用好资源。同时，战略性新兴产业的发展与军民融合的高端装备制造合力打造“国家先进装备制造业基地”和“国家战略新兴产业基地”，包括新一代信息技术产业、新能源汽车产业、节能环保产业、生物产业、新能源产业、新材料产业等的西安产业新名片。
3. 融产业： 发挥军工优势，搭建具有辐射效应的产业集群
聚力航空、航天、兵器与电子信息产业发展方向，以基地带动产业，发挥产业聚集效应，以龙头企业带动产业发展，延长产业链，通过基地发挥第三方服务机构，做好产业链配套。延伸航天产业链，发展“天—地”“军—民”产业链，加强试点经验的推广、研讨与交流，促进沟通，避免主业发展单路径化。
航空基地在打造特色航空产业集群过程中，依托西飞公司、一飞院、试飞院和强度所，保障大型飞机实现规模化生产，新建一批工程研究中心、企业技术中心等创新平台，持续优化产业发展环境，加快基础设施建设，完善公共服务设施和信息化基础设施提升城市环境品质;西高新创新产业点式融合，建立西安军民两用电子元器件产业示范基地，电连接器产业基地、北方光电产业集团等，各单位在行业领域都有骄人的成绩，但在西安罕见强强联手协同亮出城市的品牌。
4. 融资本：产业推动，金融发力
由于国防工业的特殊性，政府投资仍然是军工企业筹集资金的主渠道，但随着政府支出与国防工业全面发展所需资金缺口矛盾日益突出，以市场为基础的军民融合式投融资模式也日益丰富。为提高企业资源利用效率，改善绩效模式，出于保密安全的要求根据涉密等级设置融资模式。对国家安全影响不大的投资项目，采用市场化的投融资手段，包括股票、债券、贷款等金融工具筹集资金。目前，市场涌现了大量的融资平台和基金类型，例如军民融合产业发展基金、军民融合运营试点金融平台、金融风险投资、城市发展基金等，为完善国防工业的军民融合融资机制提出以下实现路径：规范政府职能，加强监督管理;深化军工企业改制，规范企业融资行为;健全法律体系，创造良好融资环境;改革现有军品价格形成机制;军工企业走军民融合发展道路;完善军工企业准入退出机制。
（三）搭建创新平台，发掘资源潜力——在“新”字上求突破
1. 制度創新：充分利用现有资源，着力搭建和打通“民参军”通道
一是制定政策鼓励优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域。围绕航天、航空、兵器、船舶、军工电子、核等军民融合产业链，鼓励优势民企参与军品研制、生产和配套。二是积极探索“民参军”企业普惠政策流程，协助企业申请国家确保资金、预研、科研、两维资金、军品免费和技术改造等优惠政策。三是大力培育和扶持民营企业，可以考虑由政府主导建立优势民营企业池，为对接“军转民”作足准备与服务。按照以往规律，高新技术往往首先产生于军事领域，然后向民用转移，现在科技创新规律也发生了一些新的重要变化，创新不再为大型企业所垄断，分散于全社会的各类中、小微企业，日益成为创新的活跃主体，民用领域有一些高新技术常常处于领先地位。[4]目前，75%的技术创新来自中小企业，80%以上的新产品由中小企业开发，65%的专利由中小企业发明。所以，优势民营企业进入国防领域，有利于提升武器装备发展水平，加强国防和军队现代化建设步伐。
2. 科技创新：积极尝试在新兴领域展开军民融合
军民融合虽然已经推进了10多年，取得了一些进展，但实质性的进展不大，可以预见，军民融合的深度发展将是一个长期复杂的过程，不可能毕其功于一役，所以，在传统军工与民用融合的同时，可以考虑以需求为导向、市场运作、由国家主导或地方政府主导，在高新技术领域开辟军民融合的新产业。比如，可以考虑在西安布点混合所有制的军民融合的机器人产业或无人机产业发展。推进和开拓军民融合的新领域产业的发展，一是有利于抢占市场先机，二是有利于吸引已有军工企业主动参与企业改制、主动参与“军转民”。
3. 协同创新：掌握核心技术，军地优势互补
军工优势核心技术在稳步推进的同时，我们不能忽视基础性研究和核心技术研发，虽然军工单位掌握有大量的军事高精尖技术，但在封闭的研发环境中，往往会带来很多单项特长，而创新结构多以模块化和重组模式为主，势必造成核心技术的断档式发展，把某些通过采办的国外模块进行部件拆解，借助国内高校、科研院所和民参军企业实行众包式研发，打通军民科技协同的壁垒，本着“小核心、大协作”的原则，共同发力，缩短研发周期，降低产品成本，提高监测标准，促进军地协同创新。《中华人民共和国中小企业促进法》已正式颁布，2018年1月1日正式施行，支持中小企业参与国防科研和生产活动，支持中小企业及有关行业组织参与标准的制定。鼓励中小企业参与产业关键共性技术研究开发和利用财政资金设立的科研项目实施。 4. 改革创新：军工企业混合所有制改革，军工科研院所事转企试点
推动军工单位跨地区、跨行业、跨所有制开放式合作，通过兼并重组、战略合作及上市融资等方式，推进军工企业进行股份制改造和混合所有制改革，完善法人治理结构，引导社会资本参股军工企业。为了打破民企创新创业的资金困局，充分发挥政府的撬动杠杆作用，以政府主导，企业投资、融资，吸引社会资本注入，有效降低民企创新风险、以包容失败和拒绝平庸的创新理念打造小微企业积极投身创业的良性孵化生态，实现滋养资源、培育种子的良性循环，形成持久发展合力。以金融平台激活资本市场，政府主导军工企业从债权融资、并购重组、股权融资以及投资基金等方面发力，充分利用资本市场和货币市场的杠杆效应，撬动资本市场，带动产业发展。对于涉密程度相对较低的军工企业可以采用债权融资的方式，借鉴美国洛克希德马丁的军工企业分布模式，除掌握国家机密、负责涉及和整装的军用主承包商作为金字塔的顶尖，由国家控股，其余在生产中间过程，承包商或外包商可以采用其他所有制形式。由于军用和民用产品在大部分流程上是重合的，可以将军民通用的业务置于金字塔底座，从而实现军民技术和业务的融合，让生产中间过程产品的军工企业更方便地进入上市公司，对经营不善或财务状况不佳的企业进行并购与重组，扩大军工企业规模，形成规模效应，提高竞争力。股权投资不但提高社会融资效率，分散投资风险，还可改善公司的治理结构，转变军工企业经营机制，更好地满足投资者与融资者的不同需求。投资基金融资是建立一种利益共享、风险共担的基金单位，从军工行业的准入、技术实力等方面可很大程度保证投资者的信心，同时实现投资者与军工企业的“双赢”目标。
（四）聚力产业集群，活化资本市场——在“深”字上见成效
1. 深抓落实：试点示范引领，注力重大项目
依托西安市高新技术开发区“中国人民军事科学院军民融合研究中心实践基地”的品牌，集合西安科技大市场创新云服务股份有限公司与军民融合特色试点平台的成果，以点带面探索军民融合的实践路径，充分发挥要素和资源的绝对优势，厘清市场与政府的职责，以“基地+中心+市场+平台”的模式将军民融合的提升能力最大化发挥。
积极争取国家重大项目，推动国家民机试飞中心、“丝路”微小卫星群对地观测系统及示范应用、集成电路产业基地等一批“十三五”重大项目布局试验区建设。加快高科技重大专项在试验区应用发展。
2. 深挖资源：合理利用优势资源，匹配相关产业发展
实现创新驱动发展战略的关键，一是要拥有支撑经济和社会发展的自主核心技术，二是科技成果的及时有效转化。目前，众多的优秀成果被束之高阁，得不到及时有效转化。2007年修订的《中华人民共和国科技进步法》借鉴美国《拜杜法案》提出类似条款，但在国内实施存在较高难度。后来修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，为了促进国家财政资助科技成果的有效及时转化，使其能够惠及国民，提出此项法律基础为政府行使介入权。科技成果转化是长期以来政府面临的攻关难点，在一些涉密级别较高和投资风险较大的军事项目中，仍然坚持以项目为牵引，统筹利用资源的模式。发挥军转民的主动性;在一些军队与企业合作研发的项目中，重点解决的则是信息流阻壁垒。建立民参军企业数据库，解决军民之间供求信息不对称的矛盾。
从减拨科研机构事业费到技术开发类院所转制为企业，形成科技成果转化的倒逼机制;从提取技术合同奖酬金、实行股权激励到授予科研事业单位科技成果知识产权、处置权和收益权，不断强化成果转化的激励机制，这些改革和政策极大地推动高校和科研机构的科技成果转化工作。要建立转移转化工作体系，需要一批既懂技术又懂市场的技术经理人队伍，建立有效连接技术开发方与成果应用方的工作制度和机制;要建立成果转化奖励具体分配制度，需要改进和完善职称评定和岗位考核办法，探索设立成果转化类职称和岗位，对高端人才设立持续的研究成果转化专项基金，在奖励分配中，注意在分配比例上保障科技人员利益，落实技术转移机构利益，兼顾单位利益，形成有利于调动各方合作开展成果转化的长效机制。在优化重大科技能力布局的基础上，提出发展航空、航天等优势军民融合产业，延伸航空产业链，重点发展大中型飞机整机研发产业。航天基地拟实施新一代运载火箭、卫星测控等国家重大专项。
3. 深育人才：改进引人留人制度，发挥科教人才优势
结合人才新政并借鉴其他一线城市的人才政策，注重制定军地两用人才、专业技术人才、高端技术专才、军地两用人才的保障制度。对保障制度的研究不仅要考虑引进人才时的优惠政策，更要考虑留住人才的可持续保障，除了人社局、科技局倾力支持，建议在西安进行人才资源的重新摸底调查，解决已安家人员的家庭困难，个性化制定相关政策，把政府的五星级店小二的人文关怀送到每家每户，让老人有陪伴，小孩有关照、病人有保障、人才无顾虑。从户籍政策、入学入托政策、住房政策、科研经费等均得到保障，避免人才被引进后随即打入“冷宫”。[5]
鼓励人才流动，移花接木，但主張专事专人，专业专用。虽然跨界成为当今社会很时髦和热门的词语，对于经过专业技术培训、特殊军备培养及专有领域研究的人才来说，一定要学有所用，面临就业岗位调整，阶段性岗位轮换，尽可能避免专业跨度太大，徒有一身武艺，无处施展的现象出现，建议人社部门建立健全全市人才信息库、档案信息、就业岗位等的全数据库，对全社会具备一定专业技术的人员建立线上线下的信息搜集、信息反馈、数据统计及岗位追踪等的共享互动平台，完善人才失业、就业信息，解决信息失衡及供求关系不对称的矛盾，让为西安市发展、为西安经济繁荣的每一个技术人员提供贴心的、专业化的服务。（增加国际学校的数量，改善目前的教育配置，为高端人才提供子女的入学直通车）
4. 深拓市场：面向全球市场，打造国际品牌
区域的繁荣不但要靠发展区域的经济，同时还要走出去，引进来。随着我国经济产业结构从劳动密集型、资源密集型向资本密集型、知识密集型转变，我国向外出口的产品从原来的低附加值初级加工型产品向重型机械装备、精密仪器及其他高技术产品转变。面向全球市场，打造国际品牌，需要拓宽市场，生产具有竞争力的产品，不但要从战略和管理上深挖策略，更要从产品研发初期就为其进行全球化的定位。
美国WhatsApp公司在只有六七个后台工程师的小公司，就研发支持20种语言的产品原型。Google在人员较少的创业阶段就开发支持70多种语言的搜索。[6]研发多语种的产品，容易吸引国外市场的关注，反之，闭门造车往往会造成市场的萎缩。
三、结论
西安市军民融合的发展首先应在思想上达成共识，提升对军民融合深度发展在国家、国防战略层面的认识;其次从体制机制的改革方面，打破以往惯性思维和经验主义的陈腐观念，尝试跳出城墙思维，以国际化的视野，持开放共享的创新意识，往互利共赢的目标迈进;科技创新与成果转移能力是有效发挥军民融合软实力的标志，要实现军民两用技术产业集群创新，并将其纳入规划制定、创新管理及产业布局;最后提出将军政产学研用一体化资源整合作为西安成为军民融合深度发展示范城市的建设目标，更好地发挥政府及第三方服务机构的作用，合理整合、调度、统筹资源，力求将军民融合作为大西安的最强优势，做深融合、求高效率、谋强发展。
参考文献：
[1]谢罗奇，等.军民融合对地区产业结构的影响及效应——基于 中国省际面板数据的实证分析[J].广州财经大学学报，2016（6）.
[2]阮汝祥.中国特色军民融合理论与实践[M].北京：中国宇航出 版社，2009.
[3]姜鲁鸣，等.军民融合发展战略探论[M].北京：人民出版社，2017.
[4]曾立.中国特色军民融合国防资源配置与管理探索（上、下） [M].北京：经济管理出版社，2018.
[5]洪银兴，等.产学研协同创新研究[M].北京：人民出版社，2015.
[6]邸玉娜，郭静.包容性发展的国际经验分析[J].重庆工商大学 学报（社会科学版），2018（3）：21-36.
[责任编辑、校对：杨栓保]
关键词： 西安; 军民融合; 深度发展; 路径
中图分类号： F426.48 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.004
Abstract： The deep development of civil-military integration is an important strategy made by the CPC Central Committee to promote economic construction and national defense construction as a whole. The report of the Nineteenth National Congress of the CPC further strengthens this strategy. Xi’an is a city developed by civil-military integration. It has the characteristics of deep civil-military integration. In the future， Xi’an will become the main position of radiating and driving the national civil-military integration. Although there are many prominent contradictions and problems in the development of Xi’an’s deep integration of military and civilian affairs， as long as we combine Xi’an’s reality， work hard on the word “unification”， and on the word “melting”， seek a breakthrough in the word “new”， see actual results in the word “depth”， gather common understanding， deep integration， high efficiency and strong development， the integration of military and civilian affairs will become the greatest characteristics and advantages of Xi’an’s development， thus realizing catching up with and surpassing the development goals and requirements.
Key words： Xi’an; civil-military integration; deep development; path
军民融合深度发展是国家战略，是党中央从我国当前发展全局出发做出的统筹推进经济建设和国防建设融合发展的重大战略举措。习总书记指出：“把军民融合上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发的重大决策。”在十九大报告中，习总书记也明确指出：要更加注重军民融合发展，坚持实施军民融合发展战略，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局……军民融合是实现强军目标的战略途径，是从国家发展和安全全局出发做出的长远设计，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势做出的重大战略安排，是塑造大国地位、建设世界一流军队的科学决策。报告中为今后工作也指明了工作方向：强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落實，深化国防科技改革等。要推进军民融合深度发展，要在“统”字上下功夫，在“融”字上做文章，在“新”字上求突破，在“深”字上见实效。
西安军民融合发展经历了数十年的探索，从建国之初的军民共建、寓军于民，再到军民结合、军民融合，西安这座城市历来就承担着国防建设的重要任务和使命。西安市作为我国国防科技工业重要基地，其军民融合优势明显，潜力巨大。汇集了全国近1/3的航天科研生产力量，近1/4的航空专业人才和高精尖设备。西安被称为中国的“航空城”、“航空动力之乡”。历史上，西安是一座因军民融合而获发展的城市，如今，西安成为极具特色的军民融合基地，未来西安将会成为辐射和带动全国军民融合的主阵地。全市军工单位众多，涵盖航天、航空、兵器、船舶、核技术、电子六大领域，形成了厂、院、所、校相互配套较为完整的科研、实验、生产体系。目前，我市坚持发展和安全兼顾，充分发挥自身优势，在确保军工企业和产品安全，核心技术自主、安全、可控的前提下，重点依托国家级航空、航天、兵器三大产业基地，以及西安高新技术开发区军民融合产业园，着力推进军民融合重点项目建设。军转民单位数量增多，投资规模不断加大，民参军势头良好。因军民融合深度发展模式和理论体系尚处于摸索和探索阶段，对国家出台政策及相关法规还需要经历磨合期和落实、落地的过程，免不了存在一些问题。与国内中东部地区相比，存在明显的差距。 一、西安市军民融合发展存在的突出问题及原因分析
分析西安市军工发展的历史，有研究表明：军民融合发展有利于地区产业结构的提升，但也在一定程度上阻碍了产业结构的高级化进程，同时政策时滞对军民融合提升产业结构的效果也产生一定的影响。军民融合企业的技术效率与其产品民用化程度正相关，且存在明显的地区差异：即区域经济发展、行业内企业数目、企业规模、国有股份占比等因素都对技术效率有促进或反作用。综合以上原因分析，西安目前军民融合发展存在几个突出的矛盾：西安军民融合发展的现状与西安军工资源优势不匹配;西安军工科研、军民两用技术缺乏有效转化、产业化程度低;军民融合的组织机构还较散乱，有待理顺和整合，同时，组织机构的人员构成还有待合理调整;西安市及各区县军民融合发展水平参差不齐，存在同质化和信息不对称的情况，导致资源分散，有违军民融合初衷。
对以上存在的问题，经过多方调研和座谈，可以初步分析其原因包含以下几点：军民融合的各具体实施部门和单位对军民融合的重要性认识不足;民营企业基础较弱势必影响军民融合进程;西安行政效能革命还有待进一步深入，有必要建立长效运作机制;军民融合的金融、创新、产业平台需要不断完善和提升。
基于以上对西安市军民融合存在问题和形成原因的综合分析，军民融合目前发展的现状也是工业经济、民营经济、区县域经济、创新转化能力与金融产业等诸多短板的折射效应，如何借军工和科研优势对军民融合深度发展面临的难题找到突破？如何从体制机制、产业发展、成果转化、资源共享和服务体系几方面进行全面创新改革试验，并全力推进国家军民融合创新示范城市建设？这是我们当前以及今后相当长的一段时期需要认真研究的重要课题。
二、西安市军民融合发展的对策建议
通过对高新区、航天基地、航空基地、兵器工业基地四大产业基地的调研，发现各大基地均有自己的发展模式：高新区“总部+科研”、兵器基地“军工+地方”、西北工研院的“技术+资本”;航天基地“北斗+众创空间”。对比各自特性，建议立足各基地优势，发展产业，盘活资源，做好示范。围绕统、融、新、深四字提出以下对策建议：
（一）国家战略优先，逐级管理渗透 ——在“统”上下功夫
军民融合深度发展不仅要军地双方一盘棋，更是从中央到省市的上下联动协调的全方位立体式发展，所以在军民融合推进过程中，地方政府首先要明确哪些不可为，哪些可以向中省争取试点或政策，哪些可以自己突破。
1. 统布局：深化体制机制改革，增强统筹规划及顶层设计
军地双方各自为政、多头领导、分散管理的“二元结构”亟待打破，关乎二者利益关系要重新调整，单纯凭借市场力量无法完成。[1]因而必须在省市建立健全与中央军民融合发展委员会相对应的领导和工作机构。西安市已于2017年市字[2017]62号文中传达了市委决定成立军民融合发展委员会的通知，文中一并明确了委员会和3个处室的主要职责，提出办公室在市工信委设立，内设综合协调处、规划发展处和改革推进处3个处室。还设立军民融合发展专家咨询委员会作为市委军民融合发展委员会“专家智库”。目前，各区县及开发区也部分成立了军民融合的管理机构，配合省市层面开展了大量的工作，但是各层级间没有垂直管理关系，无法系统部署和全面跟进推动军民融合发展的进程。
2. 统思想：科学组建军民融合深度发展的“专家智库”
成立军民融合深度发展的专家咨询委员会，作为军民融合发展委员会的“专家智库”，专门研究中省军民融合的相关政策、西安军工资源的现状、“军转民”、“民參军”等问题，专门研究西安与中省融委的工作对接情况，邀约市内各军工院所、高校重点实验室、企事业单位和军代局专家及军工管理专家担任委员。通过政务内网、外网和教育网搭建交流平台，磨出军政产学研用合作的火花，打出军地通用技术转化及研发资源配给的组合拳。
3. 统战略：积极争取中省相关军民融合的授权和试点
西安军民融合发展中具备得天独厚的军工资源优势，同时军民融合起步较早，所以与其他省市比较，应该积极争取相关授权事项以及相关试点。比如，尽快与中省军民融合委员会沟通协调，争取授权西安市办理军工“四证”资质认证管理权限，推进武器装备科研生产许可、装备承制单位资格“两证”联合审查，探索国军标与装备承制单位资格的两证合一等。另外，尽快建立军民融合标准化研究院，与国家相关部委协调在西安组建国家级军民融合专业标准化委员会，推动西安建设国家级军民融合标准化试点城市。在现有的国家授权的国家知识产权运营公共服务平台军民融合（西安）试点平台建设基础上，争取知识产权的“军转军、军转民、民参军”的国家级的试点城市。[2]
4. 统规制：统一战略设计，完善政策法规
军民融合上升为国家战略，与之相配套的政策多，法律少，不利于军民融合深度发展的顺利推行，《军民融合促进法》的出台弥补了法律缺位，同时关于各省市军民融合发展给予地方深入贯彻执行中央政策同时，出台本地的相关政策配套，通过对健全完善科技创新、招商引资、项目促建、金融服务和园区扶持等的政策引导，激发市场活力，增强融合动力。为提高军转民的积极性，降低民参军的隐性障碍，提供激励机制和灵活的进入退出政策。[3]
（二）政府找准定位，全力做好服务——在“融”字上做文章
1. 融平台：军政产学研用共同发力，创建平台实现功能服务
投资平台、创新平台、服务平台、对接平台是构建军民融合深度发展的合作模式，通过现有平台的高效使用，实现军政产学研用一体化运作，形成合力共同发展西安经济。航天产业基地所建立的“陕西军民融合创新研究院”和“陕西省高新技术与应用协同创新中心”所形成的军民融合研究院+企业+产业园+智库+军民融合基金的平台体系应逐渐完善，同时搭建军地一体化双向联通的服务平台，达到共建共享共用的信息均衡发展。 西安科技大市场，提供信息化服务平台、市场化服务平台、移动互联平台和综合科技服务大厅，为军民融合企业提供技术交流、设备共享、政策咨询和合作交流等方面的良好服务 ;国家知识产权运营军民融合特色试点平台开展国防专利解密和权益归属、技术基础资源军民共享，探索建立国防专利横向流通转化机制，有望培养和引进一批产业特色突出的知识产权运营机构;兵器工业科技产业基地军民融合统筹/发展中心以平台形式聚集军地信息资源、为民参军企业提供一条龙服务，针对四证办理将认证机构引进园区，为更好地发挥军工集团技术与资源双重溢出优势，提供大型仪器/设备共享云服务，发挥了很好的桥梁作用，为方便军工资源溢出能力释放，以创新券等形式激励军地资源共享的积极性，采用双向奖励方式。采用协同设计做好核心技术攻关，通过平台对社会公开发布采购/招标技术参数，有效打破信息不对称，缩短科研周期。
2. 融服务：继续深化行政效能革命，为军民融合深度发展服好务
2017年9月7日，西安市委办公厅、市政府办公厅联合印发《市级领导包抓军民融合改革工作分工方案》。一是要求各包抓领导每月至少开展一次调研市委常委会每季度专题听取1次包抓情况汇报。建议调研采取项目现场办公的形式，每季度常委会汇报前，各项目首先汇报问题解决情况及解决进度。二是要求各包抓领导主动加强与国防科技工业系统、高校院所的交流和沟通，建立对接机制。课题组建议包抓工作延伸至涉军的民口生产及涉军的民营企业，而且一定要体现出主动性。三是将军民融合产业推进和园区（基地）建设情况纳入年度考核。建议年度考核对象既包括各包抓领导、各牵头单位，更应该包括涉及军民融合的区县领导、相关部门，直至各管委会、各街办。同时年度考核要出具体细则。
政府在军民深度融合中发挥着重要的推动作用，不但要做好政策支持，更重要的是要做好服务，聚集资源并用好资源。同时，战略性新兴产业的发展与军民融合的高端装备制造合力打造“国家先进装备制造业基地”和“国家战略新兴产业基地”，包括新一代信息技术产业、新能源汽车产业、节能环保产业、生物产业、新能源产业、新材料产业等的西安产业新名片。
3. 融产业： 发挥军工优势，搭建具有辐射效应的产业集群
聚力航空、航天、兵器与电子信息产业发展方向，以基地带动产业，发挥产业聚集效应，以龙头企业带动产业发展，延长产业链，通过基地发挥第三方服务机构，做好产业链配套。延伸航天产业链，发展“天—地”“军—民”产业链，加强试点经验的推广、研讨与交流，促进沟通，避免主业发展单路径化。
航空基地在打造特色航空产业集群过程中，依托西飞公司、一飞院、试飞院和强度所，保障大型飞机实现规模化生产，新建一批工程研究中心、企业技术中心等创新平台，持续优化产业发展环境，加快基础设施建设，完善公共服务设施和信息化基础设施提升城市环境品质;西高新创新产业点式融合，建立西安军民两用电子元器件产业示范基地，电连接器产业基地、北方光电产业集团等，各单位在行业领域都有骄人的成绩，但在西安罕见强强联手协同亮出城市的品牌。
4. 融资本：产业推动，金融发力
由于国防工业的特殊性，政府投资仍然是军工企业筹集资金的主渠道，但随着政府支出与国防工业全面发展所需资金缺口矛盾日益突出，以市场为基础的军民融合式投融资模式也日益丰富。为提高企业资源利用效率，改善绩效模式，出于保密安全的要求根据涉密等级设置融资模式。对国家安全影响不大的投资项目，采用市场化的投融资手段，包括股票、债券、贷款等金融工具筹集资金。目前，市场涌现了大量的融资平台和基金类型，例如军民融合产业发展基金、军民融合运营试点金融平台、金融风险投资、城市发展基金等，为完善国防工业的军民融合融资机制提出以下实现路径：规范政府职能，加强监督管理;深化军工企业改制，规范企业融资行为;健全法律体系，创造良好融资环境;改革现有军品价格形成机制;军工企业走军民融合发展道路;完善军工企业准入退出机制。
（三）搭建创新平台，发掘资源潜力——在“新”字上求突破
1. 制度創新：充分利用现有资源，着力搭建和打通“民参军”通道
一是制定政策鼓励优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域。围绕航天、航空、兵器、船舶、军工电子、核等军民融合产业链，鼓励优势民企参与军品研制、生产和配套。二是积极探索“民参军”企业普惠政策流程，协助企业申请国家确保资金、预研、科研、两维资金、军品免费和技术改造等优惠政策。三是大力培育和扶持民营企业，可以考虑由政府主导建立优势民营企业池，为对接“军转民”作足准备与服务。按照以往规律，高新技术往往首先产生于军事领域，然后向民用转移，现在科技创新规律也发生了一些新的重要变化，创新不再为大型企业所垄断，分散于全社会的各类中、小微企业，日益成为创新的活跃主体，民用领域有一些高新技术常常处于领先地位。[4]目前，75%的技术创新来自中小企业，80%以上的新产品由中小企业开发，65%的专利由中小企业发明。所以，优势民营企业进入国防领域，有利于提升武器装备发展水平，加强国防和军队现代化建设步伐。
2. 科技创新：积极尝试在新兴领域展开军民融合
军民融合虽然已经推进了10多年，取得了一些进展，但实质性的进展不大，可以预见，军民融合的深度发展将是一个长期复杂的过程，不可能毕其功于一役，所以，在传统军工与民用融合的同时，可以考虑以需求为导向、市场运作、由国家主导或地方政府主导，在高新技术领域开辟军民融合的新产业。比如，可以考虑在西安布点混合所有制的军民融合的机器人产业或无人机产业发展。推进和开拓军民融合的新领域产业的发展，一是有利于抢占市场先机，二是有利于吸引已有军工企业主动参与企业改制、主动参与“军转民”。
3. 协同创新：掌握核心技术，军地优势互补
军工优势核心技术在稳步推进的同时，我们不能忽视基础性研究和核心技术研发，虽然军工单位掌握有大量的军事高精尖技术，但在封闭的研发环境中，往往会带来很多单项特长，而创新结构多以模块化和重组模式为主，势必造成核心技术的断档式发展，把某些通过采办的国外模块进行部件拆解，借助国内高校、科研院所和民参军企业实行众包式研发，打通军民科技协同的壁垒，本着“小核心、大协作”的原则，共同发力，缩短研发周期，降低产品成本，提高监测标准，促进军地协同创新。《中华人民共和国中小企业促进法》已正式颁布，2018年1月1日正式施行，支持中小企业参与国防科研和生产活动，支持中小企业及有关行业组织参与标准的制定。鼓励中小企业参与产业关键共性技术研究开发和利用财政资金设立的科研项目实施。 4. 改革创新：军工企业混合所有制改革，军工科研院所事转企试点
推动军工单位跨地区、跨行业、跨所有制开放式合作，通过兼并重组、战略合作及上市融资等方式，推进军工企业进行股份制改造和混合所有制改革，完善法人治理结构，引导社会资本参股军工企业。为了打破民企创新创业的资金困局，充分发挥政府的撬动杠杆作用，以政府主导，企业投资、融资，吸引社会资本注入，有效降低民企创新风险、以包容失败和拒绝平庸的创新理念打造小微企业积极投身创业的良性孵化生态，实现滋养资源、培育种子的良性循环，形成持久发展合力。以金融平台激活资本市场，政府主导军工企业从债权融资、并购重组、股权融资以及投资基金等方面发力，充分利用资本市场和货币市场的杠杆效应，撬动资本市场，带动产业发展。对于涉密程度相对较低的军工企业可以采用债权融资的方式，借鉴美国洛克希德马丁的军工企业分布模式，除掌握国家机密、负责涉及和整装的军用主承包商作为金字塔的顶尖，由国家控股，其余在生产中间过程，承包商或外包商可以采用其他所有制形式。由于军用和民用产品在大部分流程上是重合的，可以将军民通用的业务置于金字塔底座，从而实现军民技术和业务的融合，让生产中间过程产品的军工企业更方便地进入上市公司，对经营不善或财务状况不佳的企业进行并购与重组，扩大军工企业规模，形成规模效应，提高竞争力。股权投资不但提高社会融资效率，分散投资风险，还可改善公司的治理结构，转变军工企业经营机制，更好地满足投资者与融资者的不同需求。投资基金融资是建立一种利益共享、风险共担的基金单位，从军工行业的准入、技术实力等方面可很大程度保证投资者的信心，同时实现投资者与军工企业的“双赢”目标。
（四）聚力产业集群，活化资本市场——在“深”字上见成效
1. 深抓落实：试点示范引领，注力重大项目
依托西安市高新技术开发区“中国人民军事科学院军民融合研究中心实践基地”的品牌，集合西安科技大市场创新云服务股份有限公司与军民融合特色试点平台的成果，以点带面探索军民融合的实践路径，充分发挥要素和资源的绝对优势，厘清市场与政府的职责，以“基地+中心+市场+平台”的模式将军民融合的提升能力最大化发挥。
积极争取国家重大项目，推动国家民机试飞中心、“丝路”微小卫星群对地观测系统及示范应用、集成电路产业基地等一批“十三五”重大项目布局试验区建设。加快高科技重大专项在试验区应用发展。
2. 深挖资源：合理利用优势资源，匹配相关产业发展
实现创新驱动发展战略的关键，一是要拥有支撑经济和社会发展的自主核心技术，二是科技成果的及时有效转化。目前，众多的优秀成果被束之高阁，得不到及时有效转化。2007年修订的《中华人民共和国科技进步法》借鉴美国《拜杜法案》提出类似条款，但在国内实施存在较高难度。后来修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，为了促进国家财政资助科技成果的有效及时转化，使其能够惠及国民，提出此项法律基础为政府行使介入权。科技成果转化是长期以来政府面临的攻关难点，在一些涉密级别较高和投资风险较大的军事项目中，仍然坚持以项目为牵引，统筹利用资源的模式。发挥军转民的主动性;在一些军队与企业合作研发的项目中，重点解决的则是信息流阻壁垒。建立民参军企业数据库，解决军民之间供求信息不对称的矛盾。
从减拨科研机构事业费到技术开发类院所转制为企业，形成科技成果转化的倒逼机制;从提取技术合同奖酬金、实行股权激励到授予科研事业单位科技成果知识产权、处置权和收益权，不断强化成果转化的激励机制，这些改革和政策极大地推动高校和科研机构的科技成果转化工作。要建立转移转化工作体系，需要一批既懂技术又懂市场的技术经理人队伍，建立有效连接技术开发方与成果应用方的工作制度和机制;要建立成果转化奖励具体分配制度，需要改进和完善职称评定和岗位考核办法，探索设立成果转化类职称和岗位，对高端人才设立持续的研究成果转化专项基金，在奖励分配中，注意在分配比例上保障科技人员利益，落实技术转移机构利益，兼顾单位利益，形成有利于调动各方合作开展成果转化的长效机制。在优化重大科技能力布局的基础上，提出发展航空、航天等优势军民融合产业，延伸航空产业链，重点发展大中型飞机整机研发产业。航天基地拟实施新一代运载火箭、卫星测控等国家重大专项。
3. 深育人才：改进引人留人制度，发挥科教人才优势
结合人才新政并借鉴其他一线城市的人才政策，注重制定军地两用人才、专业技术人才、高端技术专才、军地两用人才的保障制度。对保障制度的研究不仅要考虑引进人才时的优惠政策，更要考虑留住人才的可持续保障，除了人社局、科技局倾力支持，建议在西安进行人才资源的重新摸底调查，解决已安家人员的家庭困难，个性化制定相关政策，把政府的五星级店小二的人文关怀送到每家每户，让老人有陪伴，小孩有关照、病人有保障、人才无顾虑。从户籍政策、入学入托政策、住房政策、科研经费等均得到保障，避免人才被引进后随即打入“冷宫”。[5]
鼓励人才流动，移花接木，但主張专事专人，专业专用。虽然跨界成为当今社会很时髦和热门的词语，对于经过专业技术培训、特殊军备培养及专有领域研究的人才来说，一定要学有所用，面临就业岗位调整，阶段性岗位轮换，尽可能避免专业跨度太大，徒有一身武艺，无处施展的现象出现，建议人社部门建立健全全市人才信息库、档案信息、就业岗位等的全数据库，对全社会具备一定专业技术的人员建立线上线下的信息搜集、信息反馈、数据统计及岗位追踪等的共享互动平台，完善人才失业、就业信息，解决信息失衡及供求关系不对称的矛盾，让为西安市发展、为西安经济繁荣的每一个技术人员提供贴心的、专业化的服务。（增加国际学校的数量，改善目前的教育配置，为高端人才提供子女的入学直通车）
4. 深拓市场：面向全球市场，打造国际品牌
区域的繁荣不但要靠发展区域的经济，同时还要走出去，引进来。随着我国经济产业结构从劳动密集型、资源密集型向资本密集型、知识密集型转变，我国向外出口的产品从原来的低附加值初级加工型产品向重型机械装备、精密仪器及其他高技术产品转变。面向全球市场，打造国际品牌，需要拓宽市场，生产具有竞争力的产品，不但要从战略和管理上深挖策略，更要从产品研发初期就为其进行全球化的定位。
美国WhatsApp公司在只有六七个后台工程师的小公司，就研发支持20种语言的产品原型。Google在人员较少的创业阶段就开发支持70多种语言的搜索。[6]研发多语种的产品，容易吸引国外市场的关注，反之，闭门造车往往会造成市场的萎缩。
三、结论
西安市军民融合的发展首先应在思想上达成共识，提升对军民融合深度发展在国家、国防战略层面的认识;其次从体制机制的改革方面，打破以往惯性思维和经验主义的陈腐观念，尝试跳出城墙思维，以国际化的视野，持开放共享的创新意识，往互利共赢的目标迈进;科技创新与成果转移能力是有效发挥军民融合软实力的标志，要实现军民两用技术产业集群创新，并将其纳入规划制定、创新管理及产业布局;最后提出将军政产学研用一体化资源整合作为西安成为军民融合深度发展示范城市的建设目标，更好地发挥政府及第三方服务机构的作用，合理整合、调度、统筹资源，力求将军民融合作为大西安的最强优势，做深融合、求高效率、谋强发展。
参考文献：
[1]谢罗奇，等.军民融合对地区产业结构的影响及效应——基于 中国省际面板数据的实证分析[J].广州财经大学学报，2016（6）.
[2]阮汝祥.中国特色军民融合理论与实践[M].北京：中国宇航出 版社，2009.
[3]姜鲁鸣，等.军民融合发展战略探论[M].北京：人民出版社，2017.
[4]曾立.中国特色军民融合国防资源配置与管理探索（上、下） [M].北京：经济管理出版社，2018.
[5]洪银兴，等.产学研协同创新研究[M].北京：人民出版社，2015.
[6]邸玉娜，郭静.包容性发展的国际经验分析[J].重庆工商大学 学报（社会科学版），2018（3）：21-36.
[责任编辑、校对：杨栓保]