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按:推进金融资金向农村流动，强化金融服务“三农”的功能，建立运行安全的农村金融服务体系，是发展现代农业、促进农民增收、加快新农村建设的必然要求。中央对农村金融问题极为关注，提出“要抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇”，这是中国构建普惠金融体系的重要举措。紧紧围绕这一目标任务，临沧市金融部门多策并举，合力推进，力促农村金融服务均等化建设再上新台阶。截至2010年11月，全市全部13个金融服务空白乡镇实现了机构全覆盖，偏远农村地区金融服务发生了历史性变化。然而，由于经济基础薄弱，加之缺乏切实有效的配套措施，新设机构业务发展面临诸多困难，要真正实现消除金融服务空白乡镇，依然步履维艰，任重道远。
一、临沧市金融服务空白乡镇新设机构业务发展基本情况
近年来，在人民银行临沧市中心支行和银监部门的大力推动下，辖区金融机构积极转变工作思路，创新服务模式，采取在经济基础较好的地区逐步恢复设立农村信用社网点，在条件尚未成熟地区开展临时性流动金融服务，并在村镇中心地区安装POS、ATM机等便民设施解决金融服务短缺问题。截至2010年11月末，全市先后设立固定金融服务网点1个，流动金融服务网点12个，提前两年完成消除基础金融服务空白乡镇的目标任务。
目前，全市13个新设金融服务机构各项业务总体呈现快速健康发展的良好势头，截至2011年6月，新设金融服务网点累计办理存款业务51117笔，金额51890万元，存款余额5194万元；累计办理贷款业务2611笔，金额4359万元，贷款余额2535万元；累计实现营业收入171万元。伴随着新设金融服务机构各项业务的拓展，金融配置资源的功能逐渐显现，金融支持“三农”的力度明显增强，偏远农村地区的基本金融需求得到较好的满足，有力地促进了当地经济社会的发展。同时，由于受经济金融环境、经营理念等主、客观因素影响，金融服务空白乡镇新设机构在业务运行中也存在诸多亟待解决的困难和问题。具体表现在以下几个方面：
第一，业务发展不平衡。一是机构之间差距大。发展较好的凤庆县雪山、腰街两个金融服务网点，6月末存、贷款余额分别达到4149万元、1932万元，分别是全市其余11个新设金融服务网点存、贷款总量的3.9倍、3.2倍；二是存、贷款业务发展不平衡。全市13个新设金融服务网点已开办贷款业务的仅有4个，仅占新设网点的30.8%。从各网点平均48.8%的存贷款比率看，资金从偏远农村地区流向城市的格局尚出现根本改善，农村信贷资金供给与欠发达地区“三农”金融需求还存在很大差距。
第二，亏损现象普遍。据调查，全市除邮政储蓄在沧源县设立的3个网点略有盈余外，农村信用社新设的10个网点全部出现不同程度的财务亏损，至2011年6月末累计亏损达184.4万元。
第三，安全保卫风险大，案防成本过高。临沧市13个金融服务空白乡镇或地处崇山峻岭，地势偏僻；或与缅甸东北部地区接壤，情况复杂，各服务网点距县城平均距离73公里，较远的网点往返约需耗时4个小时左右，山高路远，交通闭塞。加之乡镇的青、壮年人多常年在外打工，留守多为老少病弱人员，公安派出所值勤人员一般也只有一到二人，金融机构晚上值班或者是运钞安全风险较大，网点员工人身安全和国家财产安全难以得到有效保障。
二、当前制约金融服务空白乡镇新设机构业务发展的主要因素分析
当前，制约金融服务空白乡镇新设机构业务发展的障碍性因素较多，从临沧的具体情况看，主要有五个方面的问题必须重视并加以解决。
一是配套政策不落实，严重挫伤金融机构拓展业务的积极性。消除金融机构空白乡镇关乎民生福祉，关乎农村社会发展与稳定。为推动相关工作，云南省以及临沧市相继出台了《云南省财政厅 云南省人民政府金融办公室关于解决省农村金融办公室关于解决省农村金融服务缺失问题省级财政补助资金管理事项的通知》（云财金〔2010〕204号），《中共临沧市委办公室临沧市人民政府办公室关于切实解决临沧市农村金融缺失问题的实施意见》（临办发〔2010〕77号）等文件，明确规定对金融服务空白乡镇新设机构省、市财政给予资金补助，但至调查期止，全市13个新设网点省、市财政补助资金均未得到落实。
二是认识不统一，短期内难以形成有效合力。在认识上，中央与各级地方政府尚处于磨合阶段。中央政府决心大、目标明确，但地方政府特别是市、县两级政府热情不高、动力不足，致使中央宏观政策大打折扣，难以落实到位。此外，地方各级政府与人民银行、银行监管部门以及银行业金融机构缺乏沟通机制，是“上热下冷”的主因。特别是在偏远乡镇是否设立金融机构、是否给予适当政策支持等方面，地方政府怕增加财政压力，存在“等中央、看中央”等消极行为。
三是成本控制难，机构财务自我平衡能力较差。据测算，在空白乡镇新设一个固定金融服务网点，前期投入约需要资金150万元以上，新设流动服务网点也需投入资金120万元左右。从13个新设服务网点营运费用的支出情况看，至6月末，累计营业支出达346万元，其中工资性支出100万元，而同期营业收入仅为162万元。可见，以赢利为目的的商业银行对此兴趣不大。农信社原本势单力薄，并承担服务“三农”的巨大压力，对新设网点亏损难免心有余悸。
四是观念难改变，机构拓展业务的信心不足。在对临沧辖区金融机构的问卷调查中，涉农金融机构如农村信用社、农业银行、农业发展银行对农村金融市场的发展前景均表现出不同程度的担忧。此外，严格的信贷追究制度，致使农村中小金融机构信贷人员承担尽职风险加大，加之本身信贷人员短缺，对农村情况了解不足，致使“贷款难”和“怕贷款”矛盾更加突出，严重抑制了推进空白乡镇金融建设。
五是发展空间狭小，实现业务可持续发展的基础不牢靠。金融空白乡镇各项社会经济基础，金融有效需求严重不足。调查显示，13个金融机构空白乡镇，多为少数民族集聚区，社会发育程度低，金融意识淡薄，且语言沟通存在障碍，开展工作难度较大。同时，这些乡镇经济总量少，人均收入在2667元左右，乡镇人口少且分散，农业生产基础薄弱，抵御自然灾难能力差，缺乏收入稳定的支柱产业支撑，有效信贷需求严重不足。
三、对进一步推进改善农村金融服务的思考
消除农村金融机构空白乡镇，是一项庞大的社会系统工作，仅靠金融机构特别是人民银行一厢情愿，很难奏效，需要各级政府及其职能部门共同努力。
（一）完善政策配套，及时解决金融机构的后顾之忧
理顺社会综合阻力，化解中央政府与地方政府矛盾，中央政府与地方政府对在金融空白乡镇设立金融机构所需要财政补偿，按一定比例共同分担，从而缓解各级地方政府的财政压力;化解地方政府与银行机构矛盾，各级政府与各级银行部门在财政补贴、风险补偿、税费等方面全力支持银行，解决银行部门在金融空白乡镇投入上的后顾之忧;化解社会需求与金融供给矛盾，各级政府和各级银行部门增加金融空白乡镇基础金融服务有效供给，实现金融机构有效覆盖，满足农村居民对金融服务的合理需求;化解社会效益与金融效益矛盾，出台相关扶持政策，政府与银行共同承担投入大、运行成本高、发展后劲不足等经营风险，实现社会效益与银行效益最大化。
（二）加强组织领导，形成多部门齐抓共管的良好工作格局
充分发挥工作领导小组的组织协调作用，抽调各职能部门及银行人员组成专家队伍，研究制订持续推进消除农村金融机构空白乡镇工作的详细方案和实施细则；设立目标责任制，将消除金融空白乡镇新设网点的发展与各级地方政府任期目标挂钩，督促各级政府领导重视，形成强大的政府推力；建立部门沟通机制，集思广益，共同研究解决工作中存在的问题与困难，解决各种矛盾；协调各部门行动，各级政府职能部门步调一致，公安、工商、国土、电信、移动、税务等部门多管齐下，戮力同心，为真正消除金融空白乡镇创造良好的外部条件。
（三）切实采取有效措施，为金融机构业务拓展创造条件
1.增强经济实力，优化经济环境。一是优化整体经济环境。一个良好的经济环境，是农业发展壮大的基础，也是金融市场繁荣的保障。地方政府应从当地实际出发，切实采取多种优惠措施，坚决贯彻党中央“一号”文件精神，把提高农民收入当作头等大事来抓，支持“三农”发展。二是积极推进经济产业结构调整。由政府牵头，银行等部门配合，建立信贷投入项目库和制订产业结构调整指导意见，积极引导农民调整农业生产结构，加大有效信贷投入促进农业产业结构调整。三是强化政府服务指导的职能。简化办事环节，提高服务效率；规范职能部门的收费权限，切实减轻农民负担；大力整治社会信用环境，加大执法力度，有效解决当前银行依法维权执行难的问题，确保维护金融债权。
2.增强农民自身素质，优化金融生态环境。一是贫困地区农民要通过调整产业结构，提高农产品的技术含量，在与银行的合作方面，要以诚为本，恪守信用。二是要着力打造诚信文化，培植良好的金融生态环境，可以通过开展“信用村、组创建”活动将诚信理念灌输给广大农户，以加强其信用观念。三是要广泛开展金融知识宣传，减少贫困地区金融知识盲区，通过金融知识的普及，在贫困地区创造良好的金融生态环境。
3.建立健全农村金融风险分散机制，增强金融支农后劲。要加快建立和完善农业保险组织体系，把农业保险从商业保险中分离出来，不断增加农业保险产品险种，扩大农业保险险种覆盖面，向农民提供基本的农业保险服务。在建立农村担保体系方面，培育多种类型的担保机构，构建以商业性担保为主，以村为单位成立互助性担保组织，设立农业担保基金，为农户、中小企业提供融资信用担保，让更多的农民获得担保机会，解决农村担保难问题。
一、临沧市金融服务空白乡镇新设机构业务发展基本情况
近年来，在人民银行临沧市中心支行和银监部门的大力推动下，辖区金融机构积极转变工作思路，创新服务模式，采取在经济基础较好的地区逐步恢复设立农村信用社网点，在条件尚未成熟地区开展临时性流动金融服务，并在村镇中心地区安装POS、ATM机等便民设施解决金融服务短缺问题。截至2010年11月末，全市先后设立固定金融服务网点1个，流动金融服务网点12个，提前两年完成消除基础金融服务空白乡镇的目标任务。
目前，全市13个新设金融服务机构各项业务总体呈现快速健康发展的良好势头，截至2011年6月，新设金融服务网点累计办理存款业务51117笔，金额51890万元，存款余额5194万元；累计办理贷款业务2611笔，金额4359万元，贷款余额2535万元；累计实现营业收入171万元。伴随着新设金融服务机构各项业务的拓展，金融配置资源的功能逐渐显现，金融支持“三农”的力度明显增强，偏远农村地区的基本金融需求得到较好的满足，有力地促进了当地经济社会的发展。同时，由于受经济金融环境、经营理念等主、客观因素影响，金融服务空白乡镇新设机构在业务运行中也存在诸多亟待解决的困难和问题。具体表现在以下几个方面：
第一，业务发展不平衡。一是机构之间差距大。发展较好的凤庆县雪山、腰街两个金融服务网点，6月末存、贷款余额分别达到4149万元、1932万元，分别是全市其余11个新设金融服务网点存、贷款总量的3.9倍、3.2倍；二是存、贷款业务发展不平衡。全市13个新设金融服务网点已开办贷款业务的仅有4个，仅占新设网点的30.8%。从各网点平均48.8%的存贷款比率看，资金从偏远农村地区流向城市的格局尚出现根本改善，农村信贷资金供给与欠发达地区“三农”金融需求还存在很大差距。
第二，亏损现象普遍。据调查，全市除邮政储蓄在沧源县设立的3个网点略有盈余外，农村信用社新设的10个网点全部出现不同程度的财务亏损，至2011年6月末累计亏损达184.4万元。
第三，安全保卫风险大，案防成本过高。临沧市13个金融服务空白乡镇或地处崇山峻岭，地势偏僻；或与缅甸东北部地区接壤，情况复杂，各服务网点距县城平均距离73公里，较远的网点往返约需耗时4个小时左右，山高路远，交通闭塞。加之乡镇的青、壮年人多常年在外打工，留守多为老少病弱人员，公安派出所值勤人员一般也只有一到二人，金融机构晚上值班或者是运钞安全风险较大，网点员工人身安全和国家财产安全难以得到有效保障。
二、当前制约金融服务空白乡镇新设机构业务发展的主要因素分析
当前，制约金融服务空白乡镇新设机构业务发展的障碍性因素较多，从临沧的具体情况看，主要有五个方面的问题必须重视并加以解决。
一是配套政策不落实，严重挫伤金融机构拓展业务的积极性。消除金融机构空白乡镇关乎民生福祉，关乎农村社会发展与稳定。为推动相关工作，云南省以及临沧市相继出台了《云南省财政厅 云南省人民政府金融办公室关于解决省农村金融办公室关于解决省农村金融服务缺失问题省级财政补助资金管理事项的通知》（云财金〔2010〕204号），《中共临沧市委办公室临沧市人民政府办公室关于切实解决临沧市农村金融缺失问题的实施意见》（临办发〔2010〕77号）等文件，明确规定对金融服务空白乡镇新设机构省、市财政给予资金补助，但至调查期止，全市13个新设网点省、市财政补助资金均未得到落实。
二是认识不统一，短期内难以形成有效合力。在认识上，中央与各级地方政府尚处于磨合阶段。中央政府决心大、目标明确，但地方政府特别是市、县两级政府热情不高、动力不足，致使中央宏观政策大打折扣，难以落实到位。此外，地方各级政府与人民银行、银行监管部门以及银行业金融机构缺乏沟通机制，是“上热下冷”的主因。特别是在偏远乡镇是否设立金融机构、是否给予适当政策支持等方面，地方政府怕增加财政压力，存在“等中央、看中央”等消极行为。
三是成本控制难，机构财务自我平衡能力较差。据测算，在空白乡镇新设一个固定金融服务网点，前期投入约需要资金150万元以上，新设流动服务网点也需投入资金120万元左右。从13个新设服务网点营运费用的支出情况看，至6月末，累计营业支出达346万元，其中工资性支出100万元，而同期营业收入仅为162万元。可见，以赢利为目的的商业银行对此兴趣不大。农信社原本势单力薄，并承担服务“三农”的巨大压力，对新设网点亏损难免心有余悸。
四是观念难改变，机构拓展业务的信心不足。在对临沧辖区金融机构的问卷调查中，涉农金融机构如农村信用社、农业银行、农业发展银行对农村金融市场的发展前景均表现出不同程度的担忧。此外，严格的信贷追究制度，致使农村中小金融机构信贷人员承担尽职风险加大，加之本身信贷人员短缺，对农村情况了解不足，致使“贷款难”和“怕贷款”矛盾更加突出，严重抑制了推进空白乡镇金融建设。
五是发展空间狭小，实现业务可持续发展的基础不牢靠。金融空白乡镇各项社会经济基础，金融有效需求严重不足。调查显示，13个金融机构空白乡镇，多为少数民族集聚区，社会发育程度低，金融意识淡薄，且语言沟通存在障碍，开展工作难度较大。同时，这些乡镇经济总量少，人均收入在2667元左右，乡镇人口少且分散，农业生产基础薄弱，抵御自然灾难能力差，缺乏收入稳定的支柱产业支撑，有效信贷需求严重不足。
三、对进一步推进改善农村金融服务的思考
消除农村金融机构空白乡镇，是一项庞大的社会系统工作，仅靠金融机构特别是人民银行一厢情愿，很难奏效，需要各级政府及其职能部门共同努力。
（一）完善政策配套，及时解决金融机构的后顾之忧
理顺社会综合阻力，化解中央政府与地方政府矛盾，中央政府与地方政府对在金融空白乡镇设立金融机构所需要财政补偿，按一定比例共同分担，从而缓解各级地方政府的财政压力;化解地方政府与银行机构矛盾，各级政府与各级银行部门在财政补贴、风险补偿、税费等方面全力支持银行，解决银行部门在金融空白乡镇投入上的后顾之忧;化解社会需求与金融供给矛盾，各级政府和各级银行部门增加金融空白乡镇基础金融服务有效供给，实现金融机构有效覆盖，满足农村居民对金融服务的合理需求;化解社会效益与金融效益矛盾，出台相关扶持政策，政府与银行共同承担投入大、运行成本高、发展后劲不足等经营风险，实现社会效益与银行效益最大化。
（二）加强组织领导，形成多部门齐抓共管的良好工作格局
充分发挥工作领导小组的组织协调作用，抽调各职能部门及银行人员组成专家队伍，研究制订持续推进消除农村金融机构空白乡镇工作的详细方案和实施细则；设立目标责任制，将消除金融空白乡镇新设网点的发展与各级地方政府任期目标挂钩，督促各级政府领导重视，形成强大的政府推力；建立部门沟通机制，集思广益，共同研究解决工作中存在的问题与困难，解决各种矛盾；协调各部门行动，各级政府职能部门步调一致，公安、工商、国土、电信、移动、税务等部门多管齐下，戮力同心，为真正消除金融空白乡镇创造良好的外部条件。
（三）切实采取有效措施，为金融机构业务拓展创造条件
1.增强经济实力，优化经济环境。一是优化整体经济环境。一个良好的经济环境，是农业发展壮大的基础，也是金融市场繁荣的保障。地方政府应从当地实际出发，切实采取多种优惠措施，坚决贯彻党中央“一号”文件精神，把提高农民收入当作头等大事来抓，支持“三农”发展。二是积极推进经济产业结构调整。由政府牵头，银行等部门配合，建立信贷投入项目库和制订产业结构调整指导意见，积极引导农民调整农业生产结构，加大有效信贷投入促进农业产业结构调整。三是强化政府服务指导的职能。简化办事环节，提高服务效率；规范职能部门的收费权限，切实减轻农民负担；大力整治社会信用环境，加大执法力度，有效解决当前银行依法维权执行难的问题，确保维护金融债权。
2.增强农民自身素质，优化金融生态环境。一是贫困地区农民要通过调整产业结构，提高农产品的技术含量，在与银行的合作方面，要以诚为本，恪守信用。二是要着力打造诚信文化，培植良好的金融生态环境，可以通过开展“信用村、组创建”活动将诚信理念灌输给广大农户，以加强其信用观念。三是要广泛开展金融知识宣传，减少贫困地区金融知识盲区，通过金融知识的普及，在贫困地区创造良好的金融生态环境。
3.建立健全农村金融风险分散机制，增强金融支农后劲。要加快建立和完善农业保险组织体系，把农业保险从商业保险中分离出来，不断增加农业保险产品险种，扩大农业保险险种覆盖面，向农民提供基本的农业保险服务。在建立农村担保体系方面，培育多种类型的担保机构，构建以商业性担保为主，以村为单位成立互助性担保组织，设立农业担保基金，为农户、中小企业提供融资信用担保，让更多的农民获得担保机会，解决农村担保难问题。