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摘 要 我国目前多数税收法律规范都是国务院接受全国人大及其常委会授权立法，仅有四部全国人大及其常委所制定，我们所熟知的增值税和营业税都是国务院制定的暂行条例。税收授权立法建立健全了税收法律规范体系，但也产生一些问题，本文就此从税收授权立法的依据、现状及原因和建议方面进行探讨。
关键词 税收 授权立法 转授权
一、我国税收授权立法的依据
税收授权立法是指立法主体根据宪法或宪法性法律文件的规定，通过授权法或授权决定的形式，将税收立法权授予同级或下级机关行使的法律制度。
在我国有关立法活动有专门的《立法法》规范。根据《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”，从中可以看出，《立法法》第八条法律保留是有例外的，这也就为税收授权立法开了道口子。
在立法实践中，具体是全国人大及其常务涉及税收授权立法的两个文件，第一个是1984年9月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，其中规定：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外商企业”，不过该条款已经失效（十一届全国人大常委会在2009年6月废止）。第二个是1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，其中规定：“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决议的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。” 根据两个个文件，国务院可以就相关税收问题制定暂行条列，前提是法律没有规定及与宪法法律不向违背。
二、我国税收授权立法的问题及分析
就我国目前的税收法律规范体系来说，只有四部是全国人大及其常委立法，分别是《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》，其中一部税收程序法，另外三部分别规范企业所得税、个人所得税和车船税三个税种。其他十几个税种都是人大授权立法，颁布的是暂行条例，可见在我国税收授权立法十分普遍，除此之外还有大量国务院部委制定的相关实施细则。
（一）税收立法授权范围界定不明
不论是《立法法》第九条还是上述两个授权立法文件的规定，都没有严格限定授权立法的范围，也就是说授权立法内容不具体，甚至可以说是模糊不清。
导致了授权立法没有标准和节制。体现在两个方面，一是全国人大及其常委对国务院进行立法授权，没有明确其范围，如上文所述的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，就存在立法上的逻辑漏洞，造成我国税收法律规范体系混乱，纳税者和征税者都无所适从；二是宪法和相关法律没有对征税权的内容做出相应的规定，从而使得国务院有随意开征税种之权，这不符合税收法定原则，也不是现代法治国家原则。
（二）税收立法授权主体转授权现象
根据上述提及的两个文件，国务院可就相关事项制定暂行的规定或者条例。但是现实情况是，国务院的税收立法活动，除简单地以条例、暂行条例形式颁行了除税收法律以外的税收实体法及税收程序法外，还将条例中重要的条款部分转授给国家税务总局或财政部、各省市、自治区人民政府等行政机关，由国家税务总局或财政部再根据国务院授权制定实施细则，各省、自治区、直辖市根据财政部的授权颁行补充规定。《立法法》第十条规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”，国务院的授权行为明显违反上述规定，属于授权立法的转授行为，实属违法。其危害性是显而易见的，可以说是税收法律规范体系混乱问题的根源，税法结构复杂、零乱，造成纳税人无法适从，执法者执法困难的局面。
三、完善我国税收授权立法的建议
（一）税收立宪，明确税收法定原则
我国宪法直接涉及税收条款的仅有第56条所规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。该条只是简单的以国家视角，确立公民的纳税义务。宪法，本应强调限制国家公权力，保障公民基本权利。简简单单规定公民纳税义务，却没有对政府征税权有任何限制规定，实为不妥。权力必须被制衡，征税权也一样，其关系到公民最为基本的财产权，是切身利益所在。完善税收授权立法，最根本的就是规范征税权，明确征税权的主体、征税权的范围、征税权的程序。宪法既然有公民纳税义务条款，更不能对征税权置之不理。
（二）完善税收授权立法监督和控制
目前主要监督程序有两个：一是授权审查程序；二是备案程序。前者监督被授权主体是否严格按照授权的目的和范围行使税收立法权。后者要求被授权主体在法定时限内报授权决定的机关备案。完善税收授权立法监督和控制，从立法过程来看，就是立法前和立法后的监督和控制。因税收立法授权范围很宽泛，所以必须明确确立授权立法的批准和备案制度。而立法后监督主要是两个方面，一是主动的，授权立法机关监督自主开展对税收授权立法的审查监督工作。二是被动的，由纳税相关人启动，也就是从司法角度，将授权税收法律规范纳入行政诉讼受案范围，如若相关税收法律规范有与上位法相抵触、或超越立法权限、或违反法定立法程序，切实保护相关纳税公民的利益。
参考文献：
[1]胡小红.税收立法权研究[M].安徽大学出版社，2009.
[2]王鸿雁.税收的宪政分析[J].厦门大学，2005（1）.
[3]邓世豹.授权立法的法理思考[M].中国人民公安大学出版社，2002.
（作者单位：湘潭大学法学院）
关键词 税收 授权立法 转授权
一、我国税收授权立法的依据
税收授权立法是指立法主体根据宪法或宪法性法律文件的规定，通过授权法或授权决定的形式，将税收立法权授予同级或下级机关行使的法律制度。
在我国有关立法活动有专门的《立法法》规范。根据《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”，从中可以看出，《立法法》第八条法律保留是有例外的，这也就为税收授权立法开了道口子。
在立法实践中，具体是全国人大及其常务涉及税收授权立法的两个文件，第一个是1984年9月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，其中规定：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外商企业”，不过该条款已经失效（十一届全国人大常委会在2009年6月废止）。第二个是1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，其中规定：“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决议的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。” 根据两个个文件，国务院可以就相关税收问题制定暂行条列，前提是法律没有规定及与宪法法律不向违背。
二、我国税收授权立法的问题及分析
就我国目前的税收法律规范体系来说，只有四部是全国人大及其常委立法，分别是《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》，其中一部税收程序法，另外三部分别规范企业所得税、个人所得税和车船税三个税种。其他十几个税种都是人大授权立法，颁布的是暂行条例，可见在我国税收授权立法十分普遍，除此之外还有大量国务院部委制定的相关实施细则。
（一）税收立法授权范围界定不明
不论是《立法法》第九条还是上述两个授权立法文件的规定，都没有严格限定授权立法的范围，也就是说授权立法内容不具体，甚至可以说是模糊不清。
导致了授权立法没有标准和节制。体现在两个方面，一是全国人大及其常委对国务院进行立法授权，没有明确其范围，如上文所述的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，就存在立法上的逻辑漏洞，造成我国税收法律规范体系混乱，纳税者和征税者都无所适从；二是宪法和相关法律没有对征税权的内容做出相应的规定，从而使得国务院有随意开征税种之权，这不符合税收法定原则，也不是现代法治国家原则。
（二）税收立法授权主体转授权现象
根据上述提及的两个文件，国务院可就相关事项制定暂行的规定或者条例。但是现实情况是，国务院的税收立法活动，除简单地以条例、暂行条例形式颁行了除税收法律以外的税收实体法及税收程序法外，还将条例中重要的条款部分转授给国家税务总局或财政部、各省市、自治区人民政府等行政机关，由国家税务总局或财政部再根据国务院授权制定实施细则，各省、自治区、直辖市根据财政部的授权颁行补充规定。《立法法》第十条规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”，国务院的授权行为明显违反上述规定，属于授权立法的转授行为，实属违法。其危害性是显而易见的，可以说是税收法律规范体系混乱问题的根源，税法结构复杂、零乱，造成纳税人无法适从，执法者执法困难的局面。
三、完善我国税收授权立法的建议
（一）税收立宪，明确税收法定原则
我国宪法直接涉及税收条款的仅有第56条所规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。该条只是简单的以国家视角，确立公民的纳税义务。宪法，本应强调限制国家公权力，保障公民基本权利。简简单单规定公民纳税义务，却没有对政府征税权有任何限制规定，实为不妥。权力必须被制衡，征税权也一样，其关系到公民最为基本的财产权，是切身利益所在。完善税收授权立法，最根本的就是规范征税权，明确征税权的主体、征税权的范围、征税权的程序。宪法既然有公民纳税义务条款，更不能对征税权置之不理。
（二）完善税收授权立法监督和控制
目前主要监督程序有两个：一是授权审查程序；二是备案程序。前者监督被授权主体是否严格按照授权的目的和范围行使税收立法权。后者要求被授权主体在法定时限内报授权决定的机关备案。完善税收授权立法监督和控制，从立法过程来看，就是立法前和立法后的监督和控制。因税收立法授权范围很宽泛，所以必须明确确立授权立法的批准和备案制度。而立法后监督主要是两个方面，一是主动的，授权立法机关监督自主开展对税收授权立法的审查监督工作。二是被动的，由纳税相关人启动，也就是从司法角度，将授权税收法律规范纳入行政诉讼受案范围，如若相关税收法律规范有与上位法相抵触、或超越立法权限、或违反法定立法程序，切实保护相关纳税公民的利益。
参考文献：
[1]胡小红.税收立法权研究[M].安徽大学出版社，2009.
[2]王鸿雁.税收的宪政分析[J].厦门大学，2005（1）.
[3]邓世豹.授权立法的法理思考[M].中国人民公安大学出版社，2002.
（作者单位：湘潭大学法学院）