论文部分内容阅读
关键词：行政事业单位 国有资产 治理现代化
当前，伴随经济社会转型发展，行政事业单位国有资产总量不断攀升，呈现几何级快速增长。行政事业单位国有资产虽非以盈利为目的，却是促进社会各项事业发展的坚实基础。面对治理能力现代化全新课题，作为现代政府管理的重要一环，加强行政事业单位国有资产管理具有多重意义。近年来，浙江省永嘉县针对行政事业单位国有资产管理进行了一系列探索和努力，积累了不少经验。为此，笔者以永嘉县为例，结合自己在机关财务岗位上的从业经历，就当前永嘉县内行政事业单位国有资产现状及存在的问题进行梳理，并以问题为导向，提出应对策略和参鉴方案。
一、加强行政事业单位国有资产管理的现实意义
当前，加强行政事业单位国有资产管理，对于合理保证单位国有资产的完整、安全以及有效防范舞弊、预防腐败，提高使用效率显得尤为重要。就其现实意义而言，大体上包括了以下几个方面：
（一）有利于合理配置，提升使用效率
长期以来，行政事业单位的国有资产缺乏精细化管理，单位之间的国有资产贫富不均现象普遍，有些部门资产配置随意性较大，甚至一些单位间存在盲目攀比，在一定范围内存在资产损失、闲置无用、奢侈浪费现象，国有资产使用效率低下。
（二）有利于摸清底数，谨防资产流失
由于管理制度滞后、国有资产管理职能交叉，行政事业单位在一定程度上均存在核算混乱、管理粗放、处置随意的现象，资产安全性和完整性无法得到保障。在财政和机关事务管理等部门的多重管理下，往往相互推诿扯皮，国有资产管理的组织、协调、监督职能被削弱，造成管理脱节。
（三）有利于顺畅衔接，掌握运行成本
由于采用收付实现制的政府会计标准体系无法准确、完整地反映行政事业单位运行成本，难以为财政部门提供可靠数据。自2019年始，行政事业单位实行新政府会计制度。为确保其落地实施，各行政事业单位须对自身国有资产进行精准管理，深入分析需折旧摊销资产的起止年限和往来款情况等。
（四）有利于廉政建设，防范次生风险
黨的十八大以来，党和国家高度重视党风廉政建设，而财务监督和管理工作与党风廉政建设关系密切。从当前我国行政事业单位党风廉政建设和案件查处情况看，多数与资产管理、监督的缺失有关。只有全面完整地掌握行政事业国有资产情况，不断落实和完善单位财务监管体系，才能有效预防“微腐败”。
二、永嘉县行政事业单位国有资产管理现状
近年来，该县加大行政事业单位国有资产清查力度和频度，以2016年为例，根据财政部《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》（财资〔2016〕2号）、浙江省财政厅《关于开展全省行政事业单位资产清查工作的通知》（浙财资产〔2016〕10号）规定，按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求和分级实施”的原则，全面规范和加强行政事业单位国有资产管理，进一步推进资产管理与预算管理、财务管理相结合。通过资产清查，也发现不少单位在国有资产管理上存在不同程度的漏洞，一些涉及违法违纪和国有资产流失浪费时有发生。为此，笔者在该县的独立核算行政事业单位中运用分层抽样法抽取了10%的样本进行问卷调查。梳理问题如下：
（一）资产管理粗糙
2018年10月，该县将各单位资产管理业务统一通过“政府资产管理云服务平台”办理，为新政府会计制度实施打下坚实基础。截至2019年12月，该县共有302家行政事业单位，其国有资产已全部纳入“政府资产管理云服务平台”管理;2019年年末该县行政事业单位国有资产达776363万元，其中流动资产136323万元、非流动资产136323万元（其中：固定资产净值243620万元、在建工程386546万元、无形资产净值7293万元、长期投资254万元、其他资产2326万元）。“资产云”的全员资产管理方式大幅提升单位日常资产管理效率，提供及时动态更新的资产分布和构成等信息，更好地为预算编制提供基础数据支撑和决策辅助，促进政府资产的合理配置和高效使用。但也发现不少单位存在领导重视不够，缺乏明确的目标、责任，资产月结不及时，重资金轻资产、重配置轻管理等问题。
（二）制度执行乏力
近年来，该县就国有资产管理先后出台了《永嘉县行政事业单位国有资产管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位办公用房装修、通用办公设备家具和软件配置标准》《永嘉县行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产出租管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》《永嘉县县级机关事业单位办公用房管理暂行办法》，各行政事业单位也根据自身制定了相应的国有资产管理制度。但发现不少单位管理制度仍存在不健全、更新不及时的问题，并没有形成一套完善的约束机制。有些单位虽然制定了国有资产内部控制制度，如国有资产定期清查制度，但在实际执行中不少单位执行不到位、不彻底，将制度当成了摆设，削弱了制度的威力，容易滋生“破窗效应”。
（三）人员素质亟待提升
当前，多数行政事业单位没有专门设置专职部门或人员具体负责国有资产的管理，而是由财务人员兼任，这直接违背了不相容岗位相互分离（实物管理人员与账务处理人员相分离）的原则，容易导致国有资产流失。部分管理人员欠缺国有资产的管理知识，并且思想上也不重视，主动“充电”意愿不足，没有深入学习当前国有资产管理制度体系和具体操作方法;在财政部门组织的国有资产管理具体操作业务培训中发现部分管理人员迟到、早退时有发生，有的甚至缺席。国有资产管理岗位人员专业素质亟待提升。
（四）核算监督缺位
部分单位账目不明、资产不实、资料不全的现象依然存在。一是存在有实无账和有账无实的现象。部分单位产权意识淡薄，对于捐赠的物资或原始证件不齐的资产，没有及时补齐手续登记入账;对调离单位的人员占用的资产，有些单位国有资产管理人员碍于面子一直不予追要;有些单位领导将单位资产视为己有随意转赠处置;这些情况都极易导致资产的损毁和灭失。二是账实价值不符。在房屋建筑构建物的修缮上，一些单位的账面上只增不减，即增加修缮支出，没有扣除其中损坏拆除部分的价值;有些单位领导和资产管理人员缺乏担当，对于毁损的资产没有及时处置、对于长期挂账的资产没有及时清理，导致财务数据无法真实反映国有资产实有价值。三是外部监督流于形式。对于领导离任审计，审计时间滞后，审计部门偏重于对被审计单位财务收支状况的审计，很少兼顾被审计单位国有资产特别是固定资产有针对性的审计。而财政部门、机关事务管理部门、主管部门也很少对行政事业单位国有资产进行专项检查，即使有检查也是走过场，没有真正发挥检查的作用。 三、进一步加强行政事业单位国有资产管理的应对策略
为维护国有资产安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，促进党风廉政建设和节约型机关建设，特做如下建议：
（一）提升管理“精度”，把好责任意识关
在资产管理中领导是关键，制度是基础。行政事业单位一把手要经常在相关工作会议及文件中强调加强行政事业单位国有资产管理工作的重要意义，形成“一盘棋”工作思维。一是明确各单位负责人对本单位国有资产有效管理负总责，本着“谁建设，谁管理”的原则，按照“谁承担管理维护职责由谁入账”的要求，做到账实相符，对建设项目形成或采购的资产负起监督管理的责任，要做到资产权属清晰、收益分配方案明确。二是加强宣传教育，在各单位形成国有资产管理人人有责的良好氛围;坚持问题导向，彻底扭转重资金轻资产、重配置轻管理的不当观念。三是深入理解精细化管理“精、准、细、严”的核心思想，善于从大处着眼、小处着手，将精细化思想和作风贯穿于资产管理每一个环节。财政部门、主管部门和行政事业单位要各司其职，各负其责，进一步落实行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，充分考虑单位资产存量状况，进行严格审查，以存量控制增量，实现对行政事业单位国有资产的有效管理。
（二）提升管理“力度”，把好制度执行关
完善的制度是资产规范管理工作的前提。一是将行政事业单位国有资产管理进行立法，以法律形式规范国有资产管理，保证国有资产不受侵害。二是财政部应规范国有资产管理文件，地方财政应出台本级行政事业单位国有资产管理具体方法，理清财政部门、机关事务管理部门、主管部门等职责权限，避免职能越位、错位和缺位，明确日常管理各环节管理办法，使各行政事業单位有法可依、有章可循。三是各行政事业单位应建立切实有效的国有资产管理内控制度，将内控制度贯穿于单位国有资产工作全过程，如对所占有、使用的国有资产要定期清查，做到家底清楚、账账相符、账卡相符、账实相符，防止资产流失。四是严格按照国有资产管理制度执行。制度的生命力在于执行，执行的关键在于执行力。领导干部应增强制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全体员工自觉执行国有资产管理制度。各单位应实行责任追究制度，对拒不执行制度的行为严惩不贷，真正将问责工作落到实处，真正让制度管用见效。
（三）提升管理“效度”，把好队伍建设关
建设高素质的人才队伍是实现行政事业单位国有资产有效管理的关键。一要切实加强组织领导。财政部门应当建立健全行政事业国有资产管理机构，配备专管员，充实工作队伍;主管部门和行政事业单位应当明确内部国有资产管理机构和人员，建立健全相关管理人员责任问责制度，明确管理人、使用人及相关领导责任，加大对不良资产责任人的追究力度，需要协调解决的问题做到不推诿、不包揽，避免多头管理、相互推诿扯皮现象，为开展行政事业单位国有资产管理工作提供有力的组织保障。二要加强专业教育和培训。财政部门和主管部门应当通过政策宣传、组织培训等多种方式，积极搭建学习和交流平台，提高行政事业单位资产管理干部队伍的素质和能力。三是行政事业单位建立灵活多样的培训机制，进一步加强业务培训，让相关人员掌握资产取得、核算、管理、处理的相关法规规定，把好采购、登记、维护、报损等关口，使相关人员熟练掌握资产管理规定和要求，做到规范管理。
（四）提升管理“密度”，把好资产监管关
建立和完善国有资产监督体系，全面掌握国有资产状况。一是财政部门加强资产预算管理，使预算管理与资产配置挂钩。财政部门结合“政府资产管理云服务平台”的数据，按照“以存量确定增量”的原则，对资产全生命周期实施监督管理。二是主管部门要切实履行好本系统的监管职责。主管部门组织本系统严格执行资产管理规章制度，进一步加强本系统国有资产配置、使用、处置等事项的审核和监督管理;对本系统各单位资产管理情况进行考核评价。三是审计部门要加强对国有资产的专项监督。加强统筹兼顾、合理安排监督内容，摆脱以往只注重财务收支监督而忽视了对国有资产监督的局面。四是纪检监察部门加大监督和惩处力度。对于违法违纪案件要加大责任追究力度，促使各单位规范国有资产管理成为一种习惯和自觉，杜绝“微腐败”。五是各单位要加强日常管理和持续监督。坚持资产管理与账务处理不相容岗位相分离原则。资产管理人员要加强资产由“入口”至“出口”的全痕迹管理。
综上，新形势下，行政事业单位国有资产管理逐渐走向现代化，探析加强行政事业单位国有资产管理的课题具有十分重要的现实意义。因此，现行体制下，行政事业单位要进一步开拓视野，强化措施，以问题为导向，不断增强国有资产管理的“硬核”，更有效地堵塞行政事业单位资产管理漏洞，降低单位运行成本，实现资产管理系统化、程序化、信息化、规范化，为新形势下行政事业单位的可持续、高质量发展提供重要保障。
参考文献：
[1]刘艳亮.行政事业单位国有资产管理改革探讨[J].河南社会科学.2012（04）：57-60.
[2]董晶.行政事业单位国有资产管理实践问题与强化对策[J].行政事业资产与财务，2017（03）：89-89.
[3]中国注册会计师协会.公司战略与风险管理[M].经济科学出版社，2016（2）：309-311.
[4]苏云，葛丹青，顾佳卉.从监督检查案例谈行政事业单位固定资产管理[J].国有资产管理，2020（02）：52-55.
作者单位：中共永嘉县委党校
当前，伴随经济社会转型发展，行政事业单位国有资产总量不断攀升，呈现几何级快速增长。行政事业单位国有资产虽非以盈利为目的，却是促进社会各项事业发展的坚实基础。面对治理能力现代化全新课题，作为现代政府管理的重要一环，加强行政事业单位国有资产管理具有多重意义。近年来，浙江省永嘉县针对行政事业单位国有资产管理进行了一系列探索和努力，积累了不少经验。为此，笔者以永嘉县为例，结合自己在机关财务岗位上的从业经历，就当前永嘉县内行政事业单位国有资产现状及存在的问题进行梳理，并以问题为导向，提出应对策略和参鉴方案。
一、加强行政事业单位国有资产管理的现实意义
当前，加强行政事业单位国有资产管理，对于合理保证单位国有资产的完整、安全以及有效防范舞弊、预防腐败，提高使用效率显得尤为重要。就其现实意义而言，大体上包括了以下几个方面：
（一）有利于合理配置，提升使用效率
长期以来，行政事业单位的国有资产缺乏精细化管理，单位之间的国有资产贫富不均现象普遍，有些部门资产配置随意性较大，甚至一些单位间存在盲目攀比，在一定范围内存在资产损失、闲置无用、奢侈浪费现象，国有资产使用效率低下。
（二）有利于摸清底数，谨防资产流失
由于管理制度滞后、国有资产管理职能交叉，行政事业单位在一定程度上均存在核算混乱、管理粗放、处置随意的现象，资产安全性和完整性无法得到保障。在财政和机关事务管理等部门的多重管理下，往往相互推诿扯皮，国有资产管理的组织、协调、监督职能被削弱，造成管理脱节。
（三）有利于顺畅衔接，掌握运行成本
由于采用收付实现制的政府会计标准体系无法准确、完整地反映行政事业单位运行成本，难以为财政部门提供可靠数据。自2019年始，行政事业单位实行新政府会计制度。为确保其落地实施，各行政事业单位须对自身国有资产进行精准管理，深入分析需折旧摊销资产的起止年限和往来款情况等。
（四）有利于廉政建设，防范次生风险
黨的十八大以来，党和国家高度重视党风廉政建设，而财务监督和管理工作与党风廉政建设关系密切。从当前我国行政事业单位党风廉政建设和案件查处情况看，多数与资产管理、监督的缺失有关。只有全面完整地掌握行政事业国有资产情况，不断落实和完善单位财务监管体系，才能有效预防“微腐败”。
二、永嘉县行政事业单位国有资产管理现状
近年来，该县加大行政事业单位国有资产清查力度和频度，以2016年为例，根据财政部《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》（财资〔2016〕2号）、浙江省财政厅《关于开展全省行政事业单位资产清查工作的通知》（浙财资产〔2016〕10号）规定，按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求和分级实施”的原则，全面规范和加强行政事业单位国有资产管理，进一步推进资产管理与预算管理、财务管理相结合。通过资产清查，也发现不少单位在国有资产管理上存在不同程度的漏洞，一些涉及违法违纪和国有资产流失浪费时有发生。为此，笔者在该县的独立核算行政事业单位中运用分层抽样法抽取了10%的样本进行问卷调查。梳理问题如下：
（一）资产管理粗糙
2018年10月，该县将各单位资产管理业务统一通过“政府资产管理云服务平台”办理，为新政府会计制度实施打下坚实基础。截至2019年12月，该县共有302家行政事业单位，其国有资产已全部纳入“政府资产管理云服务平台”管理;2019年年末该县行政事业单位国有资产达776363万元，其中流动资产136323万元、非流动资产136323万元（其中：固定资产净值243620万元、在建工程386546万元、无形资产净值7293万元、长期投资254万元、其他资产2326万元）。“资产云”的全员资产管理方式大幅提升单位日常资产管理效率，提供及时动态更新的资产分布和构成等信息，更好地为预算编制提供基础数据支撑和决策辅助，促进政府资产的合理配置和高效使用。但也发现不少单位存在领导重视不够，缺乏明确的目标、责任，资产月结不及时，重资金轻资产、重配置轻管理等问题。
（二）制度执行乏力
近年来，该县就国有资产管理先后出台了《永嘉县行政事业单位国有资产管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位办公用房装修、通用办公设备家具和软件配置标准》《永嘉县行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产出租管理暂行办法》《永嘉县行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》《永嘉县县级机关事业单位办公用房管理暂行办法》，各行政事业单位也根据自身制定了相应的国有资产管理制度。但发现不少单位管理制度仍存在不健全、更新不及时的问题，并没有形成一套完善的约束机制。有些单位虽然制定了国有资产内部控制制度，如国有资产定期清查制度，但在实际执行中不少单位执行不到位、不彻底，将制度当成了摆设，削弱了制度的威力，容易滋生“破窗效应”。
（三）人员素质亟待提升
当前，多数行政事业单位没有专门设置专职部门或人员具体负责国有资产的管理，而是由财务人员兼任，这直接违背了不相容岗位相互分离（实物管理人员与账务处理人员相分离）的原则，容易导致国有资产流失。部分管理人员欠缺国有资产的管理知识，并且思想上也不重视，主动“充电”意愿不足，没有深入学习当前国有资产管理制度体系和具体操作方法;在财政部门组织的国有资产管理具体操作业务培训中发现部分管理人员迟到、早退时有发生，有的甚至缺席。国有资产管理岗位人员专业素质亟待提升。
（四）核算监督缺位
部分单位账目不明、资产不实、资料不全的现象依然存在。一是存在有实无账和有账无实的现象。部分单位产权意识淡薄，对于捐赠的物资或原始证件不齐的资产，没有及时补齐手续登记入账;对调离单位的人员占用的资产，有些单位国有资产管理人员碍于面子一直不予追要;有些单位领导将单位资产视为己有随意转赠处置;这些情况都极易导致资产的损毁和灭失。二是账实价值不符。在房屋建筑构建物的修缮上，一些单位的账面上只增不减，即增加修缮支出，没有扣除其中损坏拆除部分的价值;有些单位领导和资产管理人员缺乏担当，对于毁损的资产没有及时处置、对于长期挂账的资产没有及时清理，导致财务数据无法真实反映国有资产实有价值。三是外部监督流于形式。对于领导离任审计，审计时间滞后，审计部门偏重于对被审计单位财务收支状况的审计，很少兼顾被审计单位国有资产特别是固定资产有针对性的审计。而财政部门、机关事务管理部门、主管部门也很少对行政事业单位国有资产进行专项检查，即使有检查也是走过场，没有真正发挥检查的作用。 三、进一步加强行政事业单位国有资产管理的应对策略
为维护国有资产安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，促进党风廉政建设和节约型机关建设，特做如下建议：
（一）提升管理“精度”，把好责任意识关
在资产管理中领导是关键，制度是基础。行政事业单位一把手要经常在相关工作会议及文件中强调加强行政事业单位国有资产管理工作的重要意义，形成“一盘棋”工作思维。一是明确各单位负责人对本单位国有资产有效管理负总责，本着“谁建设，谁管理”的原则，按照“谁承担管理维护职责由谁入账”的要求，做到账实相符，对建设项目形成或采购的资产负起监督管理的责任，要做到资产权属清晰、收益分配方案明确。二是加强宣传教育，在各单位形成国有资产管理人人有责的良好氛围;坚持问题导向，彻底扭转重资金轻资产、重配置轻管理的不当观念。三是深入理解精细化管理“精、准、细、严”的核心思想，善于从大处着眼、小处着手，将精细化思想和作风贯穿于资产管理每一个环节。财政部门、主管部门和行政事业单位要各司其职，各负其责，进一步落实行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，充分考虑单位资产存量状况，进行严格审查，以存量控制增量，实现对行政事业单位国有资产的有效管理。
（二）提升管理“力度”，把好制度执行关
完善的制度是资产规范管理工作的前提。一是将行政事业单位国有资产管理进行立法，以法律形式规范国有资产管理，保证国有资产不受侵害。二是财政部应规范国有资产管理文件，地方财政应出台本级行政事业单位国有资产管理具体方法，理清财政部门、机关事务管理部门、主管部门等职责权限，避免职能越位、错位和缺位，明确日常管理各环节管理办法，使各行政事業单位有法可依、有章可循。三是各行政事业单位应建立切实有效的国有资产管理内控制度，将内控制度贯穿于单位国有资产工作全过程，如对所占有、使用的国有资产要定期清查，做到家底清楚、账账相符、账卡相符、账实相符，防止资产流失。四是严格按照国有资产管理制度执行。制度的生命力在于执行，执行的关键在于执行力。领导干部应增强制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全体员工自觉执行国有资产管理制度。各单位应实行责任追究制度，对拒不执行制度的行为严惩不贷，真正将问责工作落到实处，真正让制度管用见效。
（三）提升管理“效度”，把好队伍建设关
建设高素质的人才队伍是实现行政事业单位国有资产有效管理的关键。一要切实加强组织领导。财政部门应当建立健全行政事业国有资产管理机构，配备专管员，充实工作队伍;主管部门和行政事业单位应当明确内部国有资产管理机构和人员，建立健全相关管理人员责任问责制度，明确管理人、使用人及相关领导责任，加大对不良资产责任人的追究力度，需要协调解决的问题做到不推诿、不包揽，避免多头管理、相互推诿扯皮现象，为开展行政事业单位国有资产管理工作提供有力的组织保障。二要加强专业教育和培训。财政部门和主管部门应当通过政策宣传、组织培训等多种方式，积极搭建学习和交流平台，提高行政事业单位资产管理干部队伍的素质和能力。三是行政事业单位建立灵活多样的培训机制，进一步加强业务培训，让相关人员掌握资产取得、核算、管理、处理的相关法规规定，把好采购、登记、维护、报损等关口，使相关人员熟练掌握资产管理规定和要求，做到规范管理。
（四）提升管理“密度”，把好资产监管关
建立和完善国有资产监督体系，全面掌握国有资产状况。一是财政部门加强资产预算管理，使预算管理与资产配置挂钩。财政部门结合“政府资产管理云服务平台”的数据，按照“以存量确定增量”的原则，对资产全生命周期实施监督管理。二是主管部门要切实履行好本系统的监管职责。主管部门组织本系统严格执行资产管理规章制度，进一步加强本系统国有资产配置、使用、处置等事项的审核和监督管理;对本系统各单位资产管理情况进行考核评价。三是审计部门要加强对国有资产的专项监督。加强统筹兼顾、合理安排监督内容，摆脱以往只注重财务收支监督而忽视了对国有资产监督的局面。四是纪检监察部门加大监督和惩处力度。对于违法违纪案件要加大责任追究力度，促使各单位规范国有资产管理成为一种习惯和自觉，杜绝“微腐败”。五是各单位要加强日常管理和持续监督。坚持资产管理与账务处理不相容岗位相分离原则。资产管理人员要加强资产由“入口”至“出口”的全痕迹管理。
综上，新形势下，行政事业单位国有资产管理逐渐走向现代化，探析加强行政事业单位国有资产管理的课题具有十分重要的现实意义。因此，现行体制下，行政事业单位要进一步开拓视野，强化措施，以问题为导向，不断增强国有资产管理的“硬核”，更有效地堵塞行政事业单位资产管理漏洞，降低单位运行成本，实现资产管理系统化、程序化、信息化、规范化，为新形势下行政事业单位的可持续、高质量发展提供重要保障。
参考文献：
[1]刘艳亮.行政事业单位国有资产管理改革探讨[J].河南社会科学.2012（04）：57-60.
[2]董晶.行政事业单位国有资产管理实践问题与强化对策[J].行政事业资产与财务，2017（03）：89-89.
[3]中国注册会计师协会.公司战略与风险管理[M].经济科学出版社，2016（2）：309-311.
[4]苏云，葛丹青，顾佳卉.从监督检查案例谈行政事业单位固定资产管理[J].国有资产管理，2020（02）：52-55.
作者单位：中共永嘉县委党校