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一、招商引资合同的性质
（一）基本属性
招商引资是政府吸引外地投资者的活动。政府招商引资时与投资者达成的协议就是招商引资合同。对招商合同的性质有着不同的观点。有的认为招商合同是行政合同，因为招商合同的双方当事人不是平等主体，所以是行政合同；有的认为合同的签订中双方进行了平等协商，招商合同符合民事合同的基本特征；还有的认为招商合同既不是典型的行政合同，也不是典型的民事合同，应属于兼具行政行为、民事行为的诺成性混合型合同。①
笔者认为，将政府一刀切地认定为不平等的民事主体是错误的。对招商合同的性质进行确定需要从政府具体行为出发，由于在招商合同签订过程中，合同的双方可以讨价还价，只有在意思一致的情况下才会签订合同。有学者主张招商合同是行政合同，但实质上招商合同与行政合同有很大的区别。行政合同属于行政行为，政府虽然改变了“命令式”的行政行为方式，但是实质上政府仍然是履行行政权的行为，行政合同双方并不是平等主体，因此招商引资合同不是行政合同。且在实践中，招商合同均由民事审判庭审理，这从另一个角度表面招商合同决不同于行政合同。
（二）特殊性
招商合同不是典型的民事合同，它的特殊性表现在行政行为向民事行为的扩散。政府为了达到引资的目的必然会作出行政承诺及行政奖励。在行政法理论中，行政承诺及行政奖励属于行政行为，当民事合同中混有行政行为且是作为一方当事人合同义务时，招商合同就必然不同于民事合同。当政府一旦不履行约定的行政承诺或行政奖励时，就产生了本文要论述的问题。本文将分析行政承诺相关问题。
二、行政承诺性质与救济
（一）性质
学界对行政承诺的定义不尽相同，大体表述为行政主体为实现行政管理的目的，以一定的方式，针对一定的相对人所做出的，为或不为某行为的行政行为②。学界也公认行政承诺是行政行为；是一种非强制性行为；是一种授益行为。
（二）划分
根据行政行为瑕疵程度，行政承诺被划分为适法、违法和无效三种。
1、适法的行政承诺即行政承诺的标准状态，其符合合法行政行为的一切实体要件与程序要件。2、违法的行政承诺主要源于《行政诉讼法》第54条第2款的规定，具体行政行为有下列情形之一的，可以认定为行政行为违法并予以撤销：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。瑕疵的行政承诺只存在超越职权和滥用职权两类。③其中越权的瑕疵行政承诺指的是政府的承诺超越了法律、法规的授权范围。而滥用职权的瑕疵行政承诺则是政府的行为虽然在法律、法規的授权范围内，但是有悖于法律法规的目的和宗旨。主要有“主观动机不良，明知违法却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的行政承诺”④。3、无效的行政承诺指的是该行政承诺具有重大且明显的瑕疵，主要是无权承诺、违反程序正当原则等情形。无效的行政承诺自始至终不具行政承诺的效力。
（三）法律责任及救济
1、行政承诺一旦作出就会产生相应的法律责任，包括行政主体对相对人的法律责任，政府公务人员的行政责任等等，本文只将行政承诺的法律责任探讨范围限定于不履行承诺时行政主体对相对人的法律责任。
行政主体不履行行政承诺的法律责任需根据行政承诺效力情况相应地加以区分：
（1）不履行适法的行政承诺的，除因情势变更而使原有行政承诺的履行成为事实不能或者履行将有悖比例原则，否则相对人可以请求行政主体继续履行或要求赔偿。
（2）不履行违法行政承诺的，基于信赖保护原则，即使行政行为存在越权或者滥用职权的情形，由于承诺已生效，出于维护政府公信力及相对人期待利益的目的，相对人也有权要求行政主体继续履行，除非履行这一承诺违反比例原则，不利于公共利益的保护。
若政府拒不履行或不能履行的，则相对人有权要求赔偿 。
（3）不履行无效行政承诺。虽然由于瑕疵导致承诺无效，但是出于信赖保护原则，只要不损及他人或者公共利益，政府应继续履行该行政承诺。当然如不符信赖保护原则的情形下，行政相对人享有请求国家赔偿的权利。
2、救济
行政承诺属于行政行为，当政府不履行时，相对人就有权采取相应的救济措施。
（1）复议。由于行政承诺属于行政行为，政府拒不履行的，相对人当然可以向作出机关及其上级机关提起复议。
（2）诉讼。行政承诺属于具体行政行为，具有相对性和可诉性，符合行政诉讼的法定条件。
（3）国家赔偿。《国家赔偿法》并没有违法行政允诺的赔偿规定，但信赖保护原则要求政府对自己的行为或允诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。⑤另《行政许可法》第 8 条明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，政府不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，政府可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，政府应当依法给予补偿。故当政府不履行行政承诺的，相对人有权要求政府予以补偿。
三、政府违约行为的区分与责任
（一）不履约行为的区分
招商引资既不是典型的民事行为也不是典型的行政行为，那么当政府不履行招商合同中的义务时就不能笼统处置，而要根据政府不履行之义务的性质对政府的违约行为加以区分。
1、 民事违约行为。由于招商合同从本质上来说是民事合同，所以政府在合同中必定承担有大量的民事义务。当政府不履行民事义务时，政府的违约行为当然属于民事违约行为，应承担相应的违约责任。
2、 行政性“违约”行为。招商合同中，政府的义务还包含了行政承诺等行政法义务，此时合同相对人已经演变成行政相对人。这种情形下，若政府不履行行政承诺，则其属于行政法规制的范围，由此产生的“违约”行为已经不属于民法违约行为，而应产生行政法责任。
（二）政府违约行为的责任承担
1、民事违约责任的承担
当政府发生民事违约行为，则按照《合同法》关于违约责任的规定来处理即可。
2、 行政“违约责任”的承担
由于行政 “违约”行为产生了行政法上的法律责任，所以当政府不履行行政承诺时，如果不违反比例原则，出于信赖保护的考虑，政府应当继续履行合同中所承诺的行为，否则相对人有权采取复议或诉讼的形式要求作出机关继续履行义务；如果出于比例原则的考虑，对承诺加以撤销时，政府应依法撤销，但是政府对相当人负有赔偿的责任。
四、小结
由于招商引资具有很强的灵活性，对优化配置资金资源有重要作用，这一手段也为经济建设作出了突出的贡献。但由于招商引资的灵活性及法律失位，再加上行政权力缺乏制衡，招商引资中，政府毁约行为屡见不鲜，这实质上不但不利于保护投资者而且也是对市场资源的一种潜在浪费，我们需要对招商合同中涉及的违约行为加以区分，从而切实保护投资者的权益，使招商引资更加合法化、有序化。（作者单位：四川大学法学院）
注解
①陈玉萍《招商引资合同法律问题之初探》源于http：//www.gslawyer.com/W/HdContentDisp-20-2459-201189-515183.htm
②杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
③杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
④杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
⑤杨卿《行政允诺制度研究》中国政法大学硕士学位论文 2007年3月
（一）基本属性
招商引资是政府吸引外地投资者的活动。政府招商引资时与投资者达成的协议就是招商引资合同。对招商合同的性质有着不同的观点。有的认为招商合同是行政合同，因为招商合同的双方当事人不是平等主体，所以是行政合同；有的认为合同的签订中双方进行了平等协商，招商合同符合民事合同的基本特征；还有的认为招商合同既不是典型的行政合同，也不是典型的民事合同，应属于兼具行政行为、民事行为的诺成性混合型合同。①
笔者认为，将政府一刀切地认定为不平等的民事主体是错误的。对招商合同的性质进行确定需要从政府具体行为出发，由于在招商合同签订过程中，合同的双方可以讨价还价，只有在意思一致的情况下才会签订合同。有学者主张招商合同是行政合同，但实质上招商合同与行政合同有很大的区别。行政合同属于行政行为，政府虽然改变了“命令式”的行政行为方式，但是实质上政府仍然是履行行政权的行为，行政合同双方并不是平等主体，因此招商引资合同不是行政合同。且在实践中，招商合同均由民事审判庭审理，这从另一个角度表面招商合同决不同于行政合同。
（二）特殊性
招商合同不是典型的民事合同，它的特殊性表现在行政行为向民事行为的扩散。政府为了达到引资的目的必然会作出行政承诺及行政奖励。在行政法理论中，行政承诺及行政奖励属于行政行为，当民事合同中混有行政行为且是作为一方当事人合同义务时，招商合同就必然不同于民事合同。当政府一旦不履行约定的行政承诺或行政奖励时，就产生了本文要论述的问题。本文将分析行政承诺相关问题。
二、行政承诺性质与救济
（一）性质
学界对行政承诺的定义不尽相同，大体表述为行政主体为实现行政管理的目的，以一定的方式，针对一定的相对人所做出的，为或不为某行为的行政行为②。学界也公认行政承诺是行政行为；是一种非强制性行为；是一种授益行为。
（二）划分
根据行政行为瑕疵程度，行政承诺被划分为适法、违法和无效三种。
1、适法的行政承诺即行政承诺的标准状态，其符合合法行政行为的一切实体要件与程序要件。2、违法的行政承诺主要源于《行政诉讼法》第54条第2款的规定，具体行政行为有下列情形之一的，可以认定为行政行为违法并予以撤销：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。瑕疵的行政承诺只存在超越职权和滥用职权两类。③其中越权的瑕疵行政承诺指的是政府的承诺超越了法律、法规的授权范围。而滥用职权的瑕疵行政承诺则是政府的行为虽然在法律、法規的授权范围内，但是有悖于法律法规的目的和宗旨。主要有“主观动机不良，明知违法却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的行政承诺”④。3、无效的行政承诺指的是该行政承诺具有重大且明显的瑕疵，主要是无权承诺、违反程序正当原则等情形。无效的行政承诺自始至终不具行政承诺的效力。
（三）法律责任及救济
1、行政承诺一旦作出就会产生相应的法律责任，包括行政主体对相对人的法律责任，政府公务人员的行政责任等等，本文只将行政承诺的法律责任探讨范围限定于不履行承诺时行政主体对相对人的法律责任。
行政主体不履行行政承诺的法律责任需根据行政承诺效力情况相应地加以区分：
（1）不履行适法的行政承诺的，除因情势变更而使原有行政承诺的履行成为事实不能或者履行将有悖比例原则，否则相对人可以请求行政主体继续履行或要求赔偿。
（2）不履行违法行政承诺的，基于信赖保护原则，即使行政行为存在越权或者滥用职权的情形，由于承诺已生效，出于维护政府公信力及相对人期待利益的目的，相对人也有权要求行政主体继续履行，除非履行这一承诺违反比例原则，不利于公共利益的保护。
若政府拒不履行或不能履行的，则相对人有权要求赔偿 。
（3）不履行无效行政承诺。虽然由于瑕疵导致承诺无效，但是出于信赖保护原则，只要不损及他人或者公共利益，政府应继续履行该行政承诺。当然如不符信赖保护原则的情形下，行政相对人享有请求国家赔偿的权利。
2、救济
行政承诺属于行政行为，当政府不履行时，相对人就有权采取相应的救济措施。
（1）复议。由于行政承诺属于行政行为，政府拒不履行的，相对人当然可以向作出机关及其上级机关提起复议。
（2）诉讼。行政承诺属于具体行政行为，具有相对性和可诉性，符合行政诉讼的法定条件。
（3）国家赔偿。《国家赔偿法》并没有违法行政允诺的赔偿规定，但信赖保护原则要求政府对自己的行为或允诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。⑤另《行政许可法》第 8 条明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，政府不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，政府可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，政府应当依法给予补偿。故当政府不履行行政承诺的，相对人有权要求政府予以补偿。
三、政府违约行为的区分与责任
（一）不履约行为的区分
招商引资既不是典型的民事行为也不是典型的行政行为，那么当政府不履行招商合同中的义务时就不能笼统处置，而要根据政府不履行之义务的性质对政府的违约行为加以区分。
1、 民事违约行为。由于招商合同从本质上来说是民事合同，所以政府在合同中必定承担有大量的民事义务。当政府不履行民事义务时，政府的违约行为当然属于民事违约行为，应承担相应的违约责任。
2、 行政性“违约”行为。招商合同中，政府的义务还包含了行政承诺等行政法义务，此时合同相对人已经演变成行政相对人。这种情形下，若政府不履行行政承诺，则其属于行政法规制的范围，由此产生的“违约”行为已经不属于民法违约行为，而应产生行政法责任。
（二）政府违约行为的责任承担
1、民事违约责任的承担
当政府发生民事违约行为，则按照《合同法》关于违约责任的规定来处理即可。
2、 行政“违约责任”的承担
由于行政 “违约”行为产生了行政法上的法律责任，所以当政府不履行行政承诺时，如果不违反比例原则，出于信赖保护的考虑，政府应当继续履行合同中所承诺的行为，否则相对人有权采取复议或诉讼的形式要求作出机关继续履行义务；如果出于比例原则的考虑，对承诺加以撤销时，政府应依法撤销，但是政府对相当人负有赔偿的责任。
四、小结
由于招商引资具有很强的灵活性，对优化配置资金资源有重要作用，这一手段也为经济建设作出了突出的贡献。但由于招商引资的灵活性及法律失位，再加上行政权力缺乏制衡，招商引资中，政府毁约行为屡见不鲜，这实质上不但不利于保护投资者而且也是对市场资源的一种潜在浪费，我们需要对招商合同中涉及的违约行为加以区分，从而切实保护投资者的权益，使招商引资更加合法化、有序化。（作者单位：四川大学法学院）
注解
①陈玉萍《招商引资合同法律问题之初探》源于http：//www.gslawyer.com/W/HdContentDisp-20-2459-201189-515183.htm
②杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
③杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
④杜仪方 《行政承诺不履行的法律责任》，《法学论坛》，2011年7月第4期
⑤杨卿《行政允诺制度研究》中国政法大学硕士学位论文 2007年3月