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以1994年财税体制改革和当年通过的《预算法》为起点，中国开始了建立现代预算制度的探索。随着中国社会的发展和市场经济制度的逐步完善，现行预算制度的弊端也逐渐暴露。
由于《预算法》是预算制度的基石和保障，也是人大行使预算权的重要依据，因此只有尽快修改《预算法》，预算制度才能得到完善。
在几经波折之后，全国人大常委会终于在2011年12月下旬对《预算法修正案（草案）》进行了初次审议。不过，对审议结果，全国人大常委会却一反常态采取了保密态度。
今年全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员、全国人大财经委预算审查委员会成员尹中卿接受《财经》记者专访，介绍了《预算法修正案（草案）》立法的进展情况，并谈了其对预算改革的一些见解。
尹中卿表示，《预算法修正案（草案）》二审预计将在今年4月或6月进行，之后还可能向社会公众征求意见和建议。二审的重点有可能是讨论是否收紧地方债条款。尹中卿还就加强预算民主、严格预算调整、提高预算的绩效管理等方面，提出了具体的制度建议。
做实预算审查
《财经》：政府财政资金来源于全民，人大如何才能替人民看好钱袋子？
尹中卿：《宪法》和法律规定，人民代表大会最主要的职权就是审查批准预算。但现在形式审查比较多，实质性审查比较少。
很多代表反映，政府工作报告决定一些大政方针，实际中这些方针能不能落实，还是要通过预算安排来体现。因此，应该恢复预算报告的口头报告，也就是应该在人大全体会上把预算报告读一遍。这是第一点。
第二是人大财经委和预算工作委员会应提前介入预算的编制工作。预算审批在人大，但编制在政府。很多地方的预算真是在“编”预算，这不是真正的预算。
四川省人大建立的预算联络员制度是很好的办法，把人大代表中一些熟悉财政预算工作的，或虽然不熟悉、但热心关注预算的人员作为联络员，政府在编制预算过程中要跟人大预算联络员沟通，这样就督促财政部门在编预算时能反映代表意见，也增加代表对预算的了解，便于代表审议预算。
第三是政府在编制预算的过程中，要跟人大代表、人大常务委员会预先吹风，介绍情况，预先听取意见。
第四是全国人民代表大会要安排专门的时间来审议预算，财政部和有关部门应到会听取意见，并根据代表的审议意见进行修改。
第五是应该建立预算的修正案制度。预算的审批也应该像法案一样，由多少个代表团或者代表联名提出对预算案的哪点做出修改。而现在人大审议预算，结果只是在预算报告里加点“更加注意、更加重视”之类的措辞，预算的数据、比例就基本上没有动过，这使预算审查失去了应有的威信。
第六是调整预算的会计年度。有了预算才能开始工作，但我们的预算年度从1月1日就开始了，3月5日才开人大会，3月15日才批准预算。1月1日到3月15日，两个半月时间里没有预算，这在法理上是说不通的，没有一个国家像我们这样。
所以，要么改会计年度，要么改人大会期。可以将预算年度改为4月1日到次年3月31日。如果不改会计年度，依旧是1月1日到12月31日的自然年度，人大审批预算的时间就应改在12月。
严格预算调整
《财经》：现在预算执行并不规范，政府随意更改预算款项用途的情况比较常见，《预算法修正案（草案）》能解决这个问题吗？
尹中卿：要增强预算执行的规范性。预算执行是政府部门的责任，但《预算法》对预算执行得规定并不严格。这导致了很多预算执行得都不规范，最大的问题是不经法定程序审议变更预算，使预算成为软约束。现实中随便哪个领导一批，甚至财政部门的一个处长都可以调整预算。各个部门也是这样，年初预算报个数，然后就随便花。
没有项目就不能定预算，没有预算就不能有开支，这应该是未来修改《预算法》中最基础的内容。没有具体项目，怎么能列出来预算呢？预算人大还没批准，政府怎么就能去执行呢？
所以，《预算法》要规定各级政府作的决定，包括领导人的批条，制定的行政措施，凡是涉及到增加、减少财政收入的，都应在人大每年审议的预算草案中提出。在预算执行过程中，政府不能增加或减少财政收入和支出。
再有就是要采取国库的统一支付制度，清理财政专户。财政收入都是直接给国库统一支付，但又多渠道花钱、乱花钱。全国人大《预算法》修法调研时，曾要求整理政府部门的国库账目，发现好多地方的财政资金列了很多个账户，每家银行都有财政账户，少的有几亿元，多的几十亿元，甚至上百亿元、几百亿元的财政资金，有些部门竟然开了十几个财政账户。
招标投标和政府采购是更大的问题。这实际是财政资金精细化管理的问题。如果不健全制度，什么节支、节约，禁止腐败、禁止浪费，都做不到，很多灰色行为就是在这里面做的。所以，政府的支出管理很需要规范。
财政资金现在已经有十几万亿元了，是最大的一块肥肉。因此在“类、款、项、目”这四个从大到小的预算科目中，原则上不能跨“项、目”调整。预算是买油的钱不能买酱油，买酱油的钱不能买醋，但现在买酱的钱都可以去买房子了。
《财经》：但情况发生变化时，有时的确需要调整预算？
尹中卿：不是说政府不能调整预算，情况变化了，允许政府调整，但调整必须报送人大批准，我们应该增强预算调整的严肃性。《宪法》规定由人大批准预算调整，但现行《预算法》只把发生赤字或增加赤字作为预算调整，这造成了预算调整很不严肃。往往人大3月刚通过预算，4月就开个什么工作会议，然后就发通知调整预算。
因此，在《预算法修正案（草案）》应该规定，所有的预算变动都应该报人大批准，并且报的时候就必须要有具体的调整方案。人大在加强监督的同时，为了增强各级政府应急的调节能力，可以提高预备费的设置，可以從3%，提高到5%，甚至6%。
对法定支出也需要研究。例如教育经费今年要达到4%。还有科技进步、农业的投入，都要高于财政性经常收入的增长，这些在《科技进步法》和《农业法》中都作了规定。应该对预算的法定支出适时进行研究调整。
《财经》：转移支付和项目资金下达迟缓是预算执行的一个老问题，对此应作出哪些规范？
尹中卿：对于转移支付资金下达的时间，有一些3月就批准了，到10月、11月、12月才下达，这个钱给你也不管用了。有些是因为部门的一点利益，有些是跟部门没协调好，或者把财政资金放在银行吃利息。总之，能晚下达的，就晚下达。所以，要在《预算法修正案（草案）》中对转移支付下达的时间作出硬性规定。
提高绩效管理
《财经》：在增强预算执行，以及预算决算监督的权威性、有效性方面需要做出哪些改进？
尹中卿：关键是要加强决算和预算的绩效管理。现在没人考察财政资金的使用效果，最多就是严肃财政纪律，看看资金是否到位，被挪用了没有。例如大家很关心的教育、科研基金的使用，就出现了一些虚报科研项目，拿了钱却没去做科研，更没有出成果的丑闻。
预算资金实际是人民的血汗钱，但是缺乏监督约束，没有效益，因此既要有合规审查，也要有绩效审计。并且要把新一年的预算跟绩效审计结合起来，就是说你有绩效了才继续投入，没绩效了就不给你投了。但我们现在没有这种规定，绩效管理很粗放，所以绩效管理、绩效审计，是现在决算的一个很大的问题。
《财经》：现行《预算法》对预算违法缺乏有效制裁，应该如何加强对预算违法的惩处？
尹中卿：现实中，预算违法大多都没有得到应有的查处，也没有追究当事人的责任。很多官员都认为只要钱不装到自己腰包里，不贪污，不管多么严重的错误决策、造成多少浪费，都没问题。应该通过修改《预算法》，规范预算的法律责任、行政责任和政治责任。所谓政治责任就是要追究当地政府和主管部门的责任。
为什么前些年大家对审计寄予很多期望，就是因为有很多预算违法的问题没有被处理，通过审计诉诸于公开、诉诸于舆论，使在预算执行过程中各种违法的行为，暴露在光天化日之下，也督促有些人、有些部门承担责任。
但这几年审计机关也都不大点名了，这也是一个问题。
《财经》：实践证明，预算公开是监督政府预算执行的有效手段，在这方面需要做出哪些改进？
尹中卿：预算公开是很必要的。政府如果连预算都不敢公开，那还敢公开什么呢？预算公开有利于监督，不能只是人大监督，还要拿到外面让老百姓评判。公开需要进一步完善，至少要有统一的标准，不仅有主动公示，还要答复公民主动申请的公开。现在因为预算里面有很多虚假的东西，所以不愿让老百姓知道。
因此，加强对预算和决算的监督，当务之急就是加强审计，并要着重于绩效。不仅要审议合规，还要审计合法，要审计有没有绩效。还要动用社会的监督机构，包括会计师事务所。然后要公开预算，政府的财政收支线要跟人大联网，并尽量向社会公布。这样预算制度就会一步步健全起来，从预算的体系，到编制、审批、执行、监督。只要预算管住了，中国的好多事情就都解决了。
收紧地方债
《财经》：是否赋予地方政府举债权是《预算法》修法争论的焦点之一，也是导致《预算法修正案（草案）》初次审议后，没有向公众公开的主要原因。全国人大对地方债持何种态度？
尹中卿：在去年12月初次审议《预算法修正案（草案）》时，人大常委们对草案最大的争议是草案第29条关于地方债的规定，国务院提交的草案中为地方政府发债开了口子，同时规定了地方债总量由国务院控制。
但在审议时，相当一部分人大常委认为，在地方政府没有发债权，地方债实际上是违法的情况下，地方政府就已经大规模举债超过10万亿元，如果在预算法中给地方债开了口子，那么地方债的规模很可能会爆发式增长，以至于无法控制，这会给国民经济带来巨大风险。
虽然在国务院提交的预算法修正草案中规定了地方债总量由国务院控制审批，但人大常委们认为，国务院并没有说明这个总量是根据什么计算出来的，国务院现在都没有控制住地方政府的发债热情，以后又拿什么控制？这些在草案中都没有明确的说法。
地方政府官员都是任期制，不需要对下一任负责，一些地方官员往往会在任期内大举发债，并把债务留给下任。这也不利于控制地方债的规模。
因此，基于现实情况，相当一部分人大常委建议，人大常委会应慎重考虑是否允许地方政府发债，并建议进一步限制和细化草案中的有关规定。
人大常委们建议，地方发债的形式应为地方建设债券和城投债券，并应本着自愿和风险自负的原则发行和购买，还应将地方债纳入预算管理，发行地方债必须经过本级人大的审批。
我要特别强调的是，如果允许地方发债，就应该严格禁止地方政府对债务进行担保。
完善預算体系
《财经》：除了地方债问题，你对《预算法修正案（草案）》和预算制度改革还有什么原则性的建议？
尹中卿：一是要增强预算体系的科学性。这次《预算法修正案（草案）》明确了各级政府预算应包括：公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险资金预算。
在此基础上，中央与地方之间要建立完善财力与事权相匹配的财税体制。大家现在不讲财权了，因为财权说不清楚。要完善财政转移支付制度。在中央和地方的分享税中，应逐渐减少中央分享比例，做大地方财力。地方要有自己固定的税收渠道，应扩大房产税改革试点；还要通过结构性减税改善支出结构。一些人大代表反映，公共安全支出已经大于公共卫生支出，社会管理和维稳的成本很大，支出结构在惠及民生方面还有很多空间。
二是要增强预算编制的完整性。现在一些政府性收支仍游离于预算之外，这样的预算就不能叫真正的预算。预算必须全口径，才能准确反映财政资金的情况，才能够使预算逐渐完善。《预算法修正案（草案）》将对这方面作出硬性的规定。
政府预算由部门预算组成，没有部门预算就不能叫预算。现在大部分预算只列到“类、款”，个别列到“项、目”，今后中央和地方各部门的预算“类、款、项、目”都应编列清楚，并且都应编列到“目”。
对超收收入，要健全稳定调节基金，不要让人感到预算像是做出来的，没有哪个大国花钱像我们这么严丝合缝，一分钱不多、一分钱不少。
由于《预算法》是预算制度的基石和保障，也是人大行使预算权的重要依据，因此只有尽快修改《预算法》，预算制度才能得到完善。
在几经波折之后，全国人大常委会终于在2011年12月下旬对《预算法修正案（草案）》进行了初次审议。不过，对审议结果，全国人大常委会却一反常态采取了保密态度。
今年全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员、全国人大财经委预算审查委员会成员尹中卿接受《财经》记者专访，介绍了《预算法修正案（草案）》立法的进展情况，并谈了其对预算改革的一些见解。
尹中卿表示，《预算法修正案（草案）》二审预计将在今年4月或6月进行，之后还可能向社会公众征求意见和建议。二审的重点有可能是讨论是否收紧地方债条款。尹中卿还就加强预算民主、严格预算调整、提高预算的绩效管理等方面，提出了具体的制度建议。
做实预算审查
《财经》：政府财政资金来源于全民，人大如何才能替人民看好钱袋子？
尹中卿：《宪法》和法律规定，人民代表大会最主要的职权就是审查批准预算。但现在形式审查比较多，实质性审查比较少。
很多代表反映，政府工作报告决定一些大政方针，实际中这些方针能不能落实，还是要通过预算安排来体现。因此，应该恢复预算报告的口头报告，也就是应该在人大全体会上把预算报告读一遍。这是第一点。
第二是人大财经委和预算工作委员会应提前介入预算的编制工作。预算审批在人大，但编制在政府。很多地方的预算真是在“编”预算，这不是真正的预算。
四川省人大建立的预算联络员制度是很好的办法，把人大代表中一些熟悉财政预算工作的，或虽然不熟悉、但热心关注预算的人员作为联络员，政府在编制预算过程中要跟人大预算联络员沟通，这样就督促财政部门在编预算时能反映代表意见，也增加代表对预算的了解，便于代表审议预算。
第三是政府在编制预算的过程中，要跟人大代表、人大常务委员会预先吹风，介绍情况，预先听取意见。
第四是全国人民代表大会要安排专门的时间来审议预算，财政部和有关部门应到会听取意见，并根据代表的审议意见进行修改。
第五是应该建立预算的修正案制度。预算的审批也应该像法案一样，由多少个代表团或者代表联名提出对预算案的哪点做出修改。而现在人大审议预算，结果只是在预算报告里加点“更加注意、更加重视”之类的措辞，预算的数据、比例就基本上没有动过，这使预算审查失去了应有的威信。
第六是调整预算的会计年度。有了预算才能开始工作，但我们的预算年度从1月1日就开始了，3月5日才开人大会，3月15日才批准预算。1月1日到3月15日，两个半月时间里没有预算，这在法理上是说不通的，没有一个国家像我们这样。
所以，要么改会计年度，要么改人大会期。可以将预算年度改为4月1日到次年3月31日。如果不改会计年度，依旧是1月1日到12月31日的自然年度，人大审批预算的时间就应改在12月。
严格预算调整
《财经》：现在预算执行并不规范，政府随意更改预算款项用途的情况比较常见，《预算法修正案（草案）》能解决这个问题吗？
尹中卿：要增强预算执行的规范性。预算执行是政府部门的责任，但《预算法》对预算执行得规定并不严格。这导致了很多预算执行得都不规范，最大的问题是不经法定程序审议变更预算，使预算成为软约束。现实中随便哪个领导一批，甚至财政部门的一个处长都可以调整预算。各个部门也是这样，年初预算报个数，然后就随便花。
没有项目就不能定预算，没有预算就不能有开支，这应该是未来修改《预算法》中最基础的内容。没有具体项目，怎么能列出来预算呢？预算人大还没批准，政府怎么就能去执行呢？
所以，《预算法》要规定各级政府作的决定，包括领导人的批条，制定的行政措施，凡是涉及到增加、减少财政收入的，都应在人大每年审议的预算草案中提出。在预算执行过程中，政府不能增加或减少财政收入和支出。
再有就是要采取国库的统一支付制度，清理财政专户。财政收入都是直接给国库统一支付，但又多渠道花钱、乱花钱。全国人大《预算法》修法调研时，曾要求整理政府部门的国库账目，发现好多地方的财政资金列了很多个账户，每家银行都有财政账户，少的有几亿元，多的几十亿元，甚至上百亿元、几百亿元的财政资金，有些部门竟然开了十几个财政账户。
招标投标和政府采购是更大的问题。这实际是财政资金精细化管理的问题。如果不健全制度，什么节支、节约，禁止腐败、禁止浪费，都做不到，很多灰色行为就是在这里面做的。所以，政府的支出管理很需要规范。
财政资金现在已经有十几万亿元了，是最大的一块肥肉。因此在“类、款、项、目”这四个从大到小的预算科目中，原则上不能跨“项、目”调整。预算是买油的钱不能买酱油，买酱油的钱不能买醋，但现在买酱的钱都可以去买房子了。
《财经》：但情况发生变化时，有时的确需要调整预算？
尹中卿：不是说政府不能调整预算，情况变化了，允许政府调整，但调整必须报送人大批准，我们应该增强预算调整的严肃性。《宪法》规定由人大批准预算调整，但现行《预算法》只把发生赤字或增加赤字作为预算调整，这造成了预算调整很不严肃。往往人大3月刚通过预算，4月就开个什么工作会议，然后就发通知调整预算。
因此，在《预算法修正案（草案）》应该规定，所有的预算变动都应该报人大批准，并且报的时候就必须要有具体的调整方案。人大在加强监督的同时，为了增强各级政府应急的调节能力，可以提高预备费的设置，可以從3%，提高到5%，甚至6%。
对法定支出也需要研究。例如教育经费今年要达到4%。还有科技进步、农业的投入，都要高于财政性经常收入的增长，这些在《科技进步法》和《农业法》中都作了规定。应该对预算的法定支出适时进行研究调整。
《财经》：转移支付和项目资金下达迟缓是预算执行的一个老问题，对此应作出哪些规范？
尹中卿：对于转移支付资金下达的时间，有一些3月就批准了，到10月、11月、12月才下达，这个钱给你也不管用了。有些是因为部门的一点利益，有些是跟部门没协调好，或者把财政资金放在银行吃利息。总之，能晚下达的，就晚下达。所以，要在《预算法修正案（草案）》中对转移支付下达的时间作出硬性规定。
提高绩效管理
《财经》：在增强预算执行，以及预算决算监督的权威性、有效性方面需要做出哪些改进？
尹中卿：关键是要加强决算和预算的绩效管理。现在没人考察财政资金的使用效果，最多就是严肃财政纪律，看看资金是否到位，被挪用了没有。例如大家很关心的教育、科研基金的使用，就出现了一些虚报科研项目，拿了钱却没去做科研，更没有出成果的丑闻。
预算资金实际是人民的血汗钱，但是缺乏监督约束，没有效益，因此既要有合规审查，也要有绩效审计。并且要把新一年的预算跟绩效审计结合起来，就是说你有绩效了才继续投入，没绩效了就不给你投了。但我们现在没有这种规定，绩效管理很粗放，所以绩效管理、绩效审计，是现在决算的一个很大的问题。
《财经》：现行《预算法》对预算违法缺乏有效制裁，应该如何加强对预算违法的惩处？
尹中卿：现实中，预算违法大多都没有得到应有的查处，也没有追究当事人的责任。很多官员都认为只要钱不装到自己腰包里，不贪污，不管多么严重的错误决策、造成多少浪费，都没问题。应该通过修改《预算法》，规范预算的法律责任、行政责任和政治责任。所谓政治责任就是要追究当地政府和主管部门的责任。
为什么前些年大家对审计寄予很多期望，就是因为有很多预算违法的问题没有被处理，通过审计诉诸于公开、诉诸于舆论，使在预算执行过程中各种违法的行为，暴露在光天化日之下，也督促有些人、有些部门承担责任。
但这几年审计机关也都不大点名了，这也是一个问题。
《财经》：实践证明，预算公开是监督政府预算执行的有效手段，在这方面需要做出哪些改进？
尹中卿：预算公开是很必要的。政府如果连预算都不敢公开，那还敢公开什么呢？预算公开有利于监督，不能只是人大监督，还要拿到外面让老百姓评判。公开需要进一步完善，至少要有统一的标准，不仅有主动公示，还要答复公民主动申请的公开。现在因为预算里面有很多虚假的东西，所以不愿让老百姓知道。
因此，加强对预算和决算的监督，当务之急就是加强审计，并要着重于绩效。不仅要审议合规，还要审计合法，要审计有没有绩效。还要动用社会的监督机构，包括会计师事务所。然后要公开预算，政府的财政收支线要跟人大联网，并尽量向社会公布。这样预算制度就会一步步健全起来，从预算的体系，到编制、审批、执行、监督。只要预算管住了，中国的好多事情就都解决了。
收紧地方债
《财经》：是否赋予地方政府举债权是《预算法》修法争论的焦点之一，也是导致《预算法修正案（草案）》初次审议后，没有向公众公开的主要原因。全国人大对地方债持何种态度？
尹中卿：在去年12月初次审议《预算法修正案（草案）》时，人大常委们对草案最大的争议是草案第29条关于地方债的规定，国务院提交的草案中为地方政府发债开了口子，同时规定了地方债总量由国务院控制。
但在审议时，相当一部分人大常委认为，在地方政府没有发债权，地方债实际上是违法的情况下，地方政府就已经大规模举债超过10万亿元，如果在预算法中给地方债开了口子，那么地方债的规模很可能会爆发式增长，以至于无法控制，这会给国民经济带来巨大风险。
虽然在国务院提交的预算法修正草案中规定了地方债总量由国务院控制审批，但人大常委们认为，国务院并没有说明这个总量是根据什么计算出来的，国务院现在都没有控制住地方政府的发债热情，以后又拿什么控制？这些在草案中都没有明确的说法。
地方政府官员都是任期制，不需要对下一任负责，一些地方官员往往会在任期内大举发债，并把债务留给下任。这也不利于控制地方债的规模。
因此，基于现实情况，相当一部分人大常委建议，人大常委会应慎重考虑是否允许地方政府发债，并建议进一步限制和细化草案中的有关规定。
人大常委们建议，地方发债的形式应为地方建设债券和城投债券，并应本着自愿和风险自负的原则发行和购买，还应将地方债纳入预算管理，发行地方债必须经过本级人大的审批。
我要特别强调的是，如果允许地方发债，就应该严格禁止地方政府对债务进行担保。
完善預算体系
《财经》：除了地方债问题，你对《预算法修正案（草案）》和预算制度改革还有什么原则性的建议？
尹中卿：一是要增强预算体系的科学性。这次《预算法修正案（草案）》明确了各级政府预算应包括：公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险资金预算。
在此基础上，中央与地方之间要建立完善财力与事权相匹配的财税体制。大家现在不讲财权了，因为财权说不清楚。要完善财政转移支付制度。在中央和地方的分享税中，应逐渐减少中央分享比例，做大地方财力。地方要有自己固定的税收渠道，应扩大房产税改革试点；还要通过结构性减税改善支出结构。一些人大代表反映，公共安全支出已经大于公共卫生支出，社会管理和维稳的成本很大，支出结构在惠及民生方面还有很多空间。
二是要增强预算编制的完整性。现在一些政府性收支仍游离于预算之外，这样的预算就不能叫真正的预算。预算必须全口径，才能准确反映财政资金的情况，才能够使预算逐渐完善。《预算法修正案（草案）》将对这方面作出硬性的规定。
政府预算由部门预算组成，没有部门预算就不能叫预算。现在大部分预算只列到“类、款”，个别列到“项、目”，今后中央和地方各部门的预算“类、款、项、目”都应编列清楚，并且都应编列到“目”。
对超收收入，要健全稳定调节基金，不要让人感到预算像是做出来的，没有哪个大国花钱像我们这么严丝合缝，一分钱不多、一分钱不少。