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［摘 要］与传统的分散模式相比,会计集中核算在发挥财政监督职能,提高财政资金使用效益、规范会计核算工作、精简人员、节约行政成本等诸多方面,都有着不可替代的优势。但作为一种新型的财务管理模式,会计集中核算并非完美无缺,其不足之处已日益显现,本文对此问题提出了相关性对策及建议。
［关键词］行政事业单位；集中核算；现状；对策
［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）40-0067-02
会计集中核算是指政府成立会计中心,在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消同级机关事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位,以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督,是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。实行会计集中核算是为了加强财政资金收支的管理和监督,规范财务管理和会计行为,提高财政资金使用效益,为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础,建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。因此,全面开展会计集中核算工作势在必行。
1 会计集中核算的现状剖析
1.1 会计服务职能的削弱
就核算单位来说,撤销会计机构后,财务管理的主动性、积极性受到影响；就会计核算中心而言,难以对集中核算单位实施全过程的监管,只能在支出合理性、发票真实性、报账手续健全等方面进行控制。可以说,在当前的行政事业单位会计集中核算管理模式下,各核算单位在一定程度上失去很多“自由”,完全丧失了财务自主权,始终处于被会计核算中心监管状态,甚至是审批状态；一些大的业务活动事先都要与核算中心沟通,否则将难以实施,困难重重。当然,这也是基于双方立场不同,基层单位一切从实际业务需要出发,而会计核算中心则从财务制度要求出发,双方出发点不同,想法自然也不会融合到一起。因此,现在许多行政事业单位领导都在抱怨,说会计核算中心的成立,相当于单位又多了一个“婆婆”。这在一定程度上使财务工作渐渐脱离服务职能而向监督控制方向发展,势必影响基层单位的工作积极性,同时也限制了核算单位事业的全面发展。
1.2 职能定位不清,权利与责任不统一
(1)当审计部门对核算单位进行审计检查时,发现问题双方互相推诿,本应双方共同承担,而核算单位报账员迫于核算中心的压力,被要求对审计检查相关事项签字认同。报账员只是一名普通的办事人员,既不能代表核算单位承担责任,更不能代表会计核算中心承担责任。在这种权利、责任不明的情况下,就为二者在日后工作中在责任面前互相推诿提供了理由和借口。
(2)由于职能划分不清,个别会计核算中心把一些根本不属于报账员工作范畴的内容强加给报账员,如编制会计报表、做年度财务决算、各类对外报表填制等。报账员从隶属关系方面讲应属于基层单位,从业务指导方面讲则应属于会计核算中心,这种关系时常令报账员同志处于一种两难境地,即两边都惹不起干受夹板气,工作效率大打折扣,报账员的工作积极性自然得不到充分发挥。
(3)注重资金管理,弱化资产管理。会计核算进入中心管理后,核算单位固定资产管理工作无人重视。会计核算中心只管固定资产账不管实物,而核算单位只管实物不管固定资产账,固定资产的盘盈、盘亏处理不及时,致使资产账面数字不实,资产管理流于形式,容易造成国有资产流失,成为新的腐败之源。
1.3 管理模式上的缺陷
会计集中核算后,大厅式的工作方式无形中将财务管理与会计核算职能相分离,会计核算中心成了“只监管支出不监管收入”的部门,核算单位应有哪些收入及收费项目并不完全清楚,甚至是不合理的收费项目收入都“照单全收”。由于工作条件所限,会计人员深入实践的机会受限,对基层单位的实际情况缺乏足够了解,资金账务处理与生产业务活动很难达到完整和谐的统一。在不了解单位生产业务活动的前提下,会计核算中心所进行的会计监督也只能是对原始凭证形式上的审核,而对原始凭证有关内容方面的实质性审核几乎是不可能的,不难看出,这种脱离单位实际情况单纯进行的封闭式的会计核算,必然会造成会计核算过程中的主观盲目性,影响会计核算的准确性,使会计监督职能难以真正实现。
2 对策与建议
2.1 建立集中与分散相结合的会计监督新体制
在建立核算中心、实行会计集中核算的基础上,将预算单位的报账员纳入财政部门统一管理,履行报账会计职责。这一做法可以作为行政事业单位会计委派制的一种形式,在部分重点行政事业单位进行试点。报账会计负责预算单位财务资料的收集、传递和报销,同时负责预算单位资金收入和财产物资台账的登记管理。报账会计应持证上岗,并赋予其据实登记会计台账、定期与会计核算中心核对会计信息、向会计中心报账并说明预算单位经济业务和票据的真实情况,以及对预算单位会计事项的合法性、真实性进行领导审批前的审核等相关职责。
2.2 明确责任主体,完善监督制约机制
应当明确,实行会计集中核算后,虽然预算单位内部的会计核算和会计监督等职能已经转移,但是预算单位内部的理财机制、资金支配和财务管理职能没有变,单位依然享有财务收支执行权、财产物资管理权、收入和支出审批权,依然是财务收支及有关经济活动的主体；会计核算中心只是会计管理体制改革的一种产物,所有会计原始资料均来源于各预算单位,会计核算中心负责预算单位的资金收付和结算、会计核算、会计监督、会计报表编制、会计档案管理等工作,不干预预算单位的经济活动。因此,预算单位负责人仍然是单位会计行为的责任主体,这完全符合《会计法》的规定。然而,由于会计核算集中后,会计资料的记录、加工、整理及会计报表的生成、会计信息的提供、会计档案的保存管理等,都由会计核算中心来完成,因此,会计核算中心应对会计资料的真实性、完整性负责。此外,“会计中心监督各预算单位,又由谁来监督会计中心？”主管部门应委派懂财务的纪检监察员,负责对会计核算中心内部的纪律监督和业务监督,同时负责受理各预算单位对会计核算中心的违纪投诉,形成相互监督、相互制约的良性运行机制,使一些潜在的经济问题在事前得以有效防范。
2.3 完善预算管理,建立一套科学的支出预算管理体系
部门预算是一个涵盖部门所有公共资金的完整预算,其预算编制以部门为单位,将各类不同性质的财政资金统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式,统筹考虑部门和单位的各项资金,将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理。因此,要进一步推行预算管理改革,制定符合实际的定员定额标准,改进和完善预算支出科目体系,早编细编预算。通过提前编制预算,延长预算编制时间,使预算细化到各个部门及各个项目,提高预算的科学性、合理性。
综上所述,推行会计集中核算是我国财政收支改革的重点,财政部门作为财务管理主管单位,应结合实际工作中出现的问题,及时健全各项制度,明确会计核算中心会计人员的职责定位以及会计核算中心与各核算单位之间的义务定位,做到制度完善、管理规范、运作有序、职责清晰,从而更好地发挥会计集中核算作用。
［关键词］行政事业单位；集中核算；现状；对策
［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）40-0067-02
会计集中核算是指政府成立会计中心,在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消同级机关事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位,以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督,是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。实行会计集中核算是为了加强财政资金收支的管理和监督,规范财务管理和会计行为,提高财政资金使用效益,为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础,建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。因此,全面开展会计集中核算工作势在必行。
1 会计集中核算的现状剖析
1.1 会计服务职能的削弱
就核算单位来说,撤销会计机构后,财务管理的主动性、积极性受到影响；就会计核算中心而言,难以对集中核算单位实施全过程的监管,只能在支出合理性、发票真实性、报账手续健全等方面进行控制。可以说,在当前的行政事业单位会计集中核算管理模式下,各核算单位在一定程度上失去很多“自由”,完全丧失了财务自主权,始终处于被会计核算中心监管状态,甚至是审批状态；一些大的业务活动事先都要与核算中心沟通,否则将难以实施,困难重重。当然,这也是基于双方立场不同,基层单位一切从实际业务需要出发,而会计核算中心则从财务制度要求出发,双方出发点不同,想法自然也不会融合到一起。因此,现在许多行政事业单位领导都在抱怨,说会计核算中心的成立,相当于单位又多了一个“婆婆”。这在一定程度上使财务工作渐渐脱离服务职能而向监督控制方向发展,势必影响基层单位的工作积极性,同时也限制了核算单位事业的全面发展。
1.2 职能定位不清,权利与责任不统一
(1)当审计部门对核算单位进行审计检查时,发现问题双方互相推诿,本应双方共同承担,而核算单位报账员迫于核算中心的压力,被要求对审计检查相关事项签字认同。报账员只是一名普通的办事人员,既不能代表核算单位承担责任,更不能代表会计核算中心承担责任。在这种权利、责任不明的情况下,就为二者在日后工作中在责任面前互相推诿提供了理由和借口。
(2)由于职能划分不清,个别会计核算中心把一些根本不属于报账员工作范畴的内容强加给报账员,如编制会计报表、做年度财务决算、各类对外报表填制等。报账员从隶属关系方面讲应属于基层单位,从业务指导方面讲则应属于会计核算中心,这种关系时常令报账员同志处于一种两难境地,即两边都惹不起干受夹板气,工作效率大打折扣,报账员的工作积极性自然得不到充分发挥。
(3)注重资金管理,弱化资产管理。会计核算进入中心管理后,核算单位固定资产管理工作无人重视。会计核算中心只管固定资产账不管实物,而核算单位只管实物不管固定资产账,固定资产的盘盈、盘亏处理不及时,致使资产账面数字不实,资产管理流于形式,容易造成国有资产流失,成为新的腐败之源。
1.3 管理模式上的缺陷
会计集中核算后,大厅式的工作方式无形中将财务管理与会计核算职能相分离,会计核算中心成了“只监管支出不监管收入”的部门,核算单位应有哪些收入及收费项目并不完全清楚,甚至是不合理的收费项目收入都“照单全收”。由于工作条件所限,会计人员深入实践的机会受限,对基层单位的实际情况缺乏足够了解,资金账务处理与生产业务活动很难达到完整和谐的统一。在不了解单位生产业务活动的前提下,会计核算中心所进行的会计监督也只能是对原始凭证形式上的审核,而对原始凭证有关内容方面的实质性审核几乎是不可能的,不难看出,这种脱离单位实际情况单纯进行的封闭式的会计核算,必然会造成会计核算过程中的主观盲目性,影响会计核算的准确性,使会计监督职能难以真正实现。
2 对策与建议
2.1 建立集中与分散相结合的会计监督新体制
在建立核算中心、实行会计集中核算的基础上,将预算单位的报账员纳入财政部门统一管理,履行报账会计职责。这一做法可以作为行政事业单位会计委派制的一种形式,在部分重点行政事业单位进行试点。报账会计负责预算单位财务资料的收集、传递和报销,同时负责预算单位资金收入和财产物资台账的登记管理。报账会计应持证上岗,并赋予其据实登记会计台账、定期与会计核算中心核对会计信息、向会计中心报账并说明预算单位经济业务和票据的真实情况,以及对预算单位会计事项的合法性、真实性进行领导审批前的审核等相关职责。
2.2 明确责任主体,完善监督制约机制
应当明确,实行会计集中核算后,虽然预算单位内部的会计核算和会计监督等职能已经转移,但是预算单位内部的理财机制、资金支配和财务管理职能没有变,单位依然享有财务收支执行权、财产物资管理权、收入和支出审批权,依然是财务收支及有关经济活动的主体；会计核算中心只是会计管理体制改革的一种产物,所有会计原始资料均来源于各预算单位,会计核算中心负责预算单位的资金收付和结算、会计核算、会计监督、会计报表编制、会计档案管理等工作,不干预预算单位的经济活动。因此,预算单位负责人仍然是单位会计行为的责任主体,这完全符合《会计法》的规定。然而,由于会计核算集中后,会计资料的记录、加工、整理及会计报表的生成、会计信息的提供、会计档案的保存管理等,都由会计核算中心来完成,因此,会计核算中心应对会计资料的真实性、完整性负责。此外,“会计中心监督各预算单位,又由谁来监督会计中心？”主管部门应委派懂财务的纪检监察员,负责对会计核算中心内部的纪律监督和业务监督,同时负责受理各预算单位对会计核算中心的违纪投诉,形成相互监督、相互制约的良性运行机制,使一些潜在的经济问题在事前得以有效防范。
2.3 完善预算管理,建立一套科学的支出预算管理体系
部门预算是一个涵盖部门所有公共资金的完整预算,其预算编制以部门为单位,将各类不同性质的财政资金统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式,统筹考虑部门和单位的各项资金,将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理。因此,要进一步推行预算管理改革,制定符合实际的定员定额标准,改进和完善预算支出科目体系,早编细编预算。通过提前编制预算,延长预算编制时间,使预算细化到各个部门及各个项目,提高预算的科学性、合理性。
综上所述,推行会计集中核算是我国财政收支改革的重点,财政部门作为财务管理主管单位,应结合实际工作中出现的问题,及时健全各项制度,明确会计核算中心会计人员的职责定位以及会计核算中心与各核算单位之间的义务定位,做到制度完善、管理规范、运作有序、职责清晰,从而更好地发挥会计集中核算作用。