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摘要：改革开放以来，我国进行了多次“小金库”治理工作。由于“小金库”的表现形式和存放形式多种多样，给治理工作带来了很大难度。财政各项制度的不健全，财政的不透明，监督上的漏洞，惩治力度的偏软都是“小金库”形成的重要原因。关于“小金库”的防治，学者们大多从法律、审计等层面进行研究，笔者试图从财政手段出发防治“小金库”。
关键词：财政手段防治；小金库
“小金库”的专项治理工作对我们来说并不陌生。据统计，自改革开放以来，我国已开展过多达十二次该项工作，其中包含三次大规模的集中治理，相关的违法违纪人员也受到了相应处罚，效果比较显著。但是，“小金库”问题却像野草一样，春风吹又生。关于“小金库”的防治，学者们大多从法律、审计等层面进行研究，本文试图探讨如何运用财政手段防治“小金库”。
一、 我国“小金库”的表现形式
一是用单位取得的合法收入设置“小金库”。有些行政事业单位没有将行政事业性收费收入、销售账外财产收入、服务、咨询、培训收入、收取的房屋租赁收入以及处理报废固定资产收入等入账，形成“小金库”。
二是用非法途径取得的收入设置“小金库”。有些行政事业单位没有将违规集资、回扣、赞助、收费等收入入账，形成“小金库”。
三是将资金放在账外管理形成“小金库”。有些行政事业单位通过挤占其所管理的资金，形成“小金库”，主要手段包括将该资金放在账外管理或者设置账外账，在大部分资金专款专用的同时，从中支付一些不合理支出。
四是直接在关联单位报销费用形成“小金库”。有些单位通过不收取其管理对象、服务对象的费用，将费用报销单据直接合在关联单位的单据中报销，形成“小金库”。
五是虚列支出设置“小金库”。有些单位为了将资金转到账外，用于其他方面的支出，利用假发票在账内报销费用，形成“小金库”。
六是把收入挂“暂存款”账户形成“小金库”。有些单位将收入挂在“暂存款”账户，用来列支一些不合理、不合规支出，形成“小金库”。
二、“小金库”产生的原因
一是财政管理体制不够健全。具体体现在税收制度中没有对税收征收和稽查工作进行很好监督和制约，没能严格追究执法过错责任；预算制度则表现为关键信息得不到公开，透明度不高，对预算的编制不够详细；分税制度中各级政府不规范的经费来源和职责履行，导致转移支付存在问题较多；公共支出制度以及国债制度仍然需要不断完善。
二是财政监督存在漏洞。主要表现为对预算执行以及政府采购的监督质量不高，对税收和非税收入征缴的监督力度不够，单位内部控制制度不健全，监督体系还不够完善。有些铤而走险的单位就会利用这些漏洞设立“小金库”，获取不正当的利益。
三是财政不透明。委托代理关系中信息的不对称会催生代理人的道德风险和逆向选择等问题，而财政不透明是导致信息不对称的直接原因。目前，我国还没有对重要的财政信息充分披露，监督的有效性大打折扣，而且已披露的数据也不能保证绝对真实。因此，在提高财政透明度上我们还需要做大量工作。
四是处罚处理力度总体偏软。我国既没有阐明违法行为的具体情形，也没有制定相关标准对具体违法行为进行处罚，对“小金库”问题的惩处原则是重经济处罚轻人事处分，一般只要上缴违法所得和罚款就会对相关责任人从轻处罚甚至不追究责任。由于违法风险成本小，有些单位就会肆无忌惮的设立自己的“小金库”。
三、 财政手段防治“小金库”的建议
（一）完善财政各项制度
第一，完善分税制财政管理体制。从法律上划清各级政府的权利和责任，规范经费来源渠道，实行财政部门统一筹集和供给政府部门经费；第二，完善预算制度。财政部门统一管理公共部门经费，对于经营性收费依法征税，非经营性收费按规定纳入税收体系或“收支两条线”管理；第三，完善税收制度。推行税收执法责任制以实现依法治税，推进税制改革以实现公平税负，完善税收征管制度以实现制约和监督；第四，完善公共支出制度。深化国库集中支付制度改革以提高支付效率，完善公务消费制度以规范公务消费的标准和浮动幅度；第五，完善国债制度。健全与国债投资相关的法律法规以防止截流、转移、套取国债资金，建立国债投资项目的质量保证体系以确保国债项目质量。
（二）加强财政监督
委托代理关系中存在的信息不对称问题，会使代理人产生道德风险和逆向选择，从而催生“小金库“，加强财政监督是解决这一问题的一个重要措施。首先，财政部门要加强内部监督，建立健全内控制度，强化内部约束和制约，包括明确各部门的职责，重点监督财政资金分配过程中的审批程序、分配程序及拨付渠道，将财政资金运动在财政部门内部的部分都纳入监督范围。其次，财政部门要加强外部监督，包括加强对政府采购的监督，加强税收和非税收入征缴质量的日常监督，加强对重点支出的监督，加强对部门预算执行情况的监督。第三，在财政监督的基础上建立一个包括社会监督、财政监督、行政监督、审计监督、和法律监督在内的多层次的监督体系，明确各层次监督之间职责分工。
（三）提高财政透明度
提高财政透明度是解决由信息不对称所引发的道德风险和逆向选择问题的另一个重要措施。首先，编制科学完整的政府资产负债表向公众提供全面的财政信息，增强政府的资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况的透明度，充分披露或有事项、税收优惠和准财政等活动。其次，适当公开预算编制和执行的过程，并将预算报告及时向公众披露。第三，通过国家审计机关的独立审计，以及外部专家的评估等方式来核实财政数据的质量，保证财政数据的真实性。第四，制定相关法律将公布财政信息，实现财政透明作为政府的一项义务，政府应当严格执行相关的法律条款以保证财政信息提供的时间、频率以及公开方式等。
（四）加大“小金库”的惩治力度
“小金库”存在的一个重要原因是成本远小于收益，只有大幅提高“小金库”的设立成本，才能迫使有些单位不再铤而走险。首先，必须制订《财政违法行为处罚处分条例》的实施细则，明确违法行为的具体情形以及惩罚的具体标准。其次，加大财政处罚力度和“小金库”资金的追缴力度。第三，清理、减少和规范行政审批事项，简化审批程序。第四，公共财政惩罚措施要保持动态调整，随着社会发展新情况的出现和新政策的出台及时更新惩罚的标准、范围、力度、方式等。第五，在财政监督的基础上，实行重要岗位定期轮岗制度，可以大大降低各级领导私设“小金库”的欲望。（作者单位：青岛大学）
参考文献：
[1]徐小英. “小金库”社会危害及其防治长效机制建设的研究[J].商， 2014（1）：150-151.
[2]国向阳.基于国有及国有控股企业内部经济责任审计中“小金库”审计方法的研究[J].商业会计， 2014（22）：82-83.
[3]李扬.携手“四步”带你捕捉“小金库”[J].审计与理财， 2014（1）：15-16.
[4]叶飞.浅析财务管理中私设“小金库”的现状 危害及治理对策[J].经济师， 2009（10）：185-186.
[5]刘建阳.浅析行政事业单位“小金库”的形成与治理[J].财会月刊， 2011（3）：84-85.
[6]朱萍.以治理“小金库”为契机完善内部控制[J].会计之友， 2010（3）：10-11.
关键词：财政手段防治；小金库
“小金库”的专项治理工作对我们来说并不陌生。据统计，自改革开放以来，我国已开展过多达十二次该项工作，其中包含三次大规模的集中治理，相关的违法违纪人员也受到了相应处罚，效果比较显著。但是，“小金库”问题却像野草一样，春风吹又生。关于“小金库”的防治，学者们大多从法律、审计等层面进行研究，本文试图探讨如何运用财政手段防治“小金库”。
一、 我国“小金库”的表现形式
一是用单位取得的合法收入设置“小金库”。有些行政事业单位没有将行政事业性收费收入、销售账外财产收入、服务、咨询、培训收入、收取的房屋租赁收入以及处理报废固定资产收入等入账，形成“小金库”。
二是用非法途径取得的收入设置“小金库”。有些行政事业单位没有将违规集资、回扣、赞助、收费等收入入账，形成“小金库”。
三是将资金放在账外管理形成“小金库”。有些行政事业单位通过挤占其所管理的资金，形成“小金库”，主要手段包括将该资金放在账外管理或者设置账外账，在大部分资金专款专用的同时，从中支付一些不合理支出。
四是直接在关联单位报销费用形成“小金库”。有些单位通过不收取其管理对象、服务对象的费用，将费用报销单据直接合在关联单位的单据中报销，形成“小金库”。
五是虚列支出设置“小金库”。有些单位为了将资金转到账外，用于其他方面的支出，利用假发票在账内报销费用，形成“小金库”。
六是把收入挂“暂存款”账户形成“小金库”。有些单位将收入挂在“暂存款”账户，用来列支一些不合理、不合规支出，形成“小金库”。
二、“小金库”产生的原因
一是财政管理体制不够健全。具体体现在税收制度中没有对税收征收和稽查工作进行很好监督和制约，没能严格追究执法过错责任；预算制度则表现为关键信息得不到公开，透明度不高，对预算的编制不够详细；分税制度中各级政府不规范的经费来源和职责履行，导致转移支付存在问题较多；公共支出制度以及国债制度仍然需要不断完善。
二是财政监督存在漏洞。主要表现为对预算执行以及政府采购的监督质量不高，对税收和非税收入征缴的监督力度不够，单位内部控制制度不健全，监督体系还不够完善。有些铤而走险的单位就会利用这些漏洞设立“小金库”，获取不正当的利益。
三是财政不透明。委托代理关系中信息的不对称会催生代理人的道德风险和逆向选择等问题，而财政不透明是导致信息不对称的直接原因。目前，我国还没有对重要的财政信息充分披露，监督的有效性大打折扣，而且已披露的数据也不能保证绝对真实。因此，在提高财政透明度上我们还需要做大量工作。
四是处罚处理力度总体偏软。我国既没有阐明违法行为的具体情形，也没有制定相关标准对具体违法行为进行处罚，对“小金库”问题的惩处原则是重经济处罚轻人事处分，一般只要上缴违法所得和罚款就会对相关责任人从轻处罚甚至不追究责任。由于违法风险成本小，有些单位就会肆无忌惮的设立自己的“小金库”。
三、 财政手段防治“小金库”的建议
（一）完善财政各项制度
第一，完善分税制财政管理体制。从法律上划清各级政府的权利和责任，规范经费来源渠道，实行财政部门统一筹集和供给政府部门经费；第二，完善预算制度。财政部门统一管理公共部门经费，对于经营性收费依法征税，非经营性收费按规定纳入税收体系或“收支两条线”管理；第三，完善税收制度。推行税收执法责任制以实现依法治税，推进税制改革以实现公平税负，完善税收征管制度以实现制约和监督；第四，完善公共支出制度。深化国库集中支付制度改革以提高支付效率，完善公务消费制度以规范公务消费的标准和浮动幅度；第五，完善国债制度。健全与国债投资相关的法律法规以防止截流、转移、套取国债资金，建立国债投资项目的质量保证体系以确保国债项目质量。
（二）加强财政监督
委托代理关系中存在的信息不对称问题，会使代理人产生道德风险和逆向选择，从而催生“小金库“，加强财政监督是解决这一问题的一个重要措施。首先，财政部门要加强内部监督，建立健全内控制度，强化内部约束和制约，包括明确各部门的职责，重点监督财政资金分配过程中的审批程序、分配程序及拨付渠道，将财政资金运动在财政部门内部的部分都纳入监督范围。其次，财政部门要加强外部监督，包括加强对政府采购的监督，加强税收和非税收入征缴质量的日常监督，加强对重点支出的监督，加强对部门预算执行情况的监督。第三，在财政监督的基础上建立一个包括社会监督、财政监督、行政监督、审计监督、和法律监督在内的多层次的监督体系，明确各层次监督之间职责分工。
（三）提高财政透明度
提高财政透明度是解决由信息不对称所引发的道德风险和逆向选择问题的另一个重要措施。首先，编制科学完整的政府资产负债表向公众提供全面的财政信息，增强政府的资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况的透明度，充分披露或有事项、税收优惠和准财政等活动。其次，适当公开预算编制和执行的过程，并将预算报告及时向公众披露。第三，通过国家审计机关的独立审计，以及外部专家的评估等方式来核实财政数据的质量，保证财政数据的真实性。第四，制定相关法律将公布财政信息，实现财政透明作为政府的一项义务，政府应当严格执行相关的法律条款以保证财政信息提供的时间、频率以及公开方式等。
（四）加大“小金库”的惩治力度
“小金库”存在的一个重要原因是成本远小于收益，只有大幅提高“小金库”的设立成本，才能迫使有些单位不再铤而走险。首先，必须制订《财政违法行为处罚处分条例》的实施细则，明确违法行为的具体情形以及惩罚的具体标准。其次，加大财政处罚力度和“小金库”资金的追缴力度。第三，清理、减少和规范行政审批事项，简化审批程序。第四，公共财政惩罚措施要保持动态调整，随着社会发展新情况的出现和新政策的出台及时更新惩罚的标准、范围、力度、方式等。第五，在财政监督的基础上，实行重要岗位定期轮岗制度，可以大大降低各级领导私设“小金库”的欲望。（作者单位：青岛大学）
参考文献：
[1]徐小英. “小金库”社会危害及其防治长效机制建设的研究[J].商， 2014（1）：150-151.
[2]国向阳.基于国有及国有控股企业内部经济责任审计中“小金库”审计方法的研究[J].商业会计， 2014（22）：82-83.
[3]李扬.携手“四步”带你捕捉“小金库”[J].审计与理财， 2014（1）：15-16.
[4]叶飞.浅析财务管理中私设“小金库”的现状 危害及治理对策[J].经济师， 2009（10）：185-186.
[5]刘建阳.浅析行政事业单位“小金库”的形成与治理[J].财会月刊， 2011（3）：84-85.
[6]朱萍.以治理“小金库”为契机完善内部控制[J].会计之友， 2010（3）：10-11.