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党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是继党的十一届三中全会作出的实行家庭联产承包责任制，全面取消农业税之后对农村改革和发展作出的又一重大战略部署，是指导当前和今后一个时期内“三农”工作的纲领性文件。近年来，吉林市在“依法、自愿、有偿”的前提下，积极稳妥地推进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营，是稳定和完善农村土地承包关系的重要环节，是推进农业产业结构调整，积极发展现代农业的有效手段。以土地流转为突破口，推进农业向规模化、区域化、专业化、标准化、社会化发展的新一轮农村改革，对于加快吉林现代农业发展进程，具有深远的历史意义和重大的现实意义。
1.吉林市土地流转的基本状况
截止2009年底，吉林市有1384个村都发生了土地流转，流转农户38506户，占总户数的7.0%；流转面积3.6万公顷，占耕地总面积的6.7%。目前，吉林市农村土地流转的主要形式有转包、转让和出租。其中以转包（原承包方将部分或全部土地的承包经营权转移给其他农户，承包方与发包方原承包关系不变）形式流转的面积为30062公顷，占总流转面积的83.5%；转让（原承包户有了比较稳固的非农经营项目或稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他农户经营）面积为2237公顷，占6.2%；出租（农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人）面积为3059公顷，占8.5%。三种流转形式占总流转面积的98.2%。
1.1土地流转的主要特点
1.1.1流转规模日趋扩大 近年来，随着农村劳务经济的不断发展，农村劳务输出规模的不断壮大，越来越多的农民，特别是青壮年农民开始离开土地，走出家门寻找致富门路。劳动力外出是流转土地的主要原因，特别是吉林市有些少数民族村，几乎户户有人外出打工，有的是全户外出打工，加速了农村土地的流转，农村土地流转规模呈逐年扩大之势。
1.1.2流转参与主体日趋多元化 参与农村土地流转的除一般农户外，还有农村专业大户、农民专业合作组织、农业企业也参与到土地流转农业规模经营中。大户经营比较好的如舒兰市平安镇金星村的高太日通过转包形式，经营土地40多公顷，种植水稻取得了很好的经济效益。农业产业化龙头企业带动，如吉林东福米业公司、吉林德润生有机农业公司通过租赁、返租倒包等形式，将土地集中起来，发展有机水稻，实现规模经营。
1.1.3土地流转呈现一定规律性 流转规模与各地的劳务输出、劳动力转移的工作和人员数量，与畜牧业和农业发展呈正比关系。如舒兰市的33个朝鲜族村，3.7万人依托国外亲属关系及民族特点，到日本、韩国及国内各地打工，这些地方的土地流转规模较大。如舒兰市小城镇四合村在俄罗斯打工人数逐年增加，有力地推动了当地劳动力转移和土地流转。
1.1.4发生土地流转的范围较广 全市农村土地流转涉及面较广，流转面积不断扩大。全市1384个村均不同程度的发生了流转。永吉县口前镇的红光（朝鲜族）村总人口671人，在外边打工的有400人，土地大部流转他人耕种。丰满区前二道乡金丰村总人口1180人，317户，土地面积179公顷，流转150公顷，占83.7%，全村劳动力总数的90%已经转移出去。而其他一些经济封闭型的村，有的只有几户流转，土地流转规模较小，且零星分散。土地流转好的地域以靠近城区、少数民族地区居多，而受让方多是祖祖辈辈靠种田为生的农民和种田大户等。
1.1.5政府和合作经济组织的主导作用逐渐增强 土地流转伊始主要是靠农户自身及农村经济人的带动，市场经济组织和现代农业的发展，从多方面促进了土地流转。为适应现代农业发展的需要，吉林市在狠抓小城镇建设，大力发展二、三产业的同时，积极实施“阳光工程”培训，提高农民素质，发展劳务经济，促进农村劳动力转移。
1.2土地流转存在的主要问题
尽管农村土地流转促进了农村经济发展，解放了农村劳动力，促进了农业增效和农民增收，稳定了承包关系，得到了农民的欢迎和大力支持，但是，也存在着一些不容忽视的问题急待解决。
1.2.1土地流转程序不规范，流转过程中纠纷较多 由于取消农业税和国家各项惠农政策的落实，农民承包土地的热情高涨，原来外出劳务人员纷纷回村要地，一些人要求解除已签订的土地流转合同。由于多数流转为自发的，流转程序不规范，转让、转包、出租等流转过程中有部分没有签订合同，只有口头协定，致使承包关系不清晰，存在在大量的纠纷隐患。
1.2.2土地流转合同期短，土地流转规模小 调查表明，土地流转一般在3~5年，不利于集体经营和土地的投入养护，造成地力下降，影响土地产出率。从流转规模看，土地承包时，很多是采取地块好坏搭配承包，致使不少农户有多处小块田地，制约了土地的规模化经营。
1.2.3农民流转土地的意愿不强烈 一是不想“流”。农民存在恋土情结，具有“土地就是命根子”的观念，小农意识比较严重，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营现状，认为“家中有地，心里不慌”；二是不敢“流”。许多农民因农业税的取消以及政府惠农政策的实施而觉得种地有利可图，再加上金融危机使农民工返乡，坚定了农民持有土地的决心；三是不能“流”。经营土地不仅是一种生产方式，而且是一种生活方式，农民的各项权利与拥有的土地有关，失去土地也就失去了获得诸多权利的机会。
1.2.4流转的市场机制尚未形成 目前，吉林市农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制。缺乏对市场化的土地流转机制探索，还没有形成土地流转中介组织。土地流转对象与范围选择空间小，流转形式比较单一，流转对象更多的是在本村和亲邻之间，难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。
2.推进土地经营权流转，促进农业发展
通过农村土地流转，优化土地等资源配置，积极引导广大农民由一家一户小生产向社会化大生产方式转变，是建设现代农业、统筹城乡发展的重要途径。
2.1优化了劳动力结构，促进了农村城市化进程 通过土地流转，打破了一家一户封闭式的经营格局，提高了土地集约化程度，解放了大批农业劳动力，使许多农民可以离开土地，转向二、三产业，优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率，农民收入显著增加。
2.2实现区域化经营，节省了管理费用 吉林市是由平原向山区、半山区过渡地带，农村承包地绝大多数在山地当中，位置偏僻、地块零散、路途较远，有的农户的承包地多达十几块，在经营时费时费力效率很低。应当在尊重农民意愿的前提下，鼓励农民的承包土地向主导产业和规模基地集中发展。通过产业化的龙头企业或其他合作经济组织租赁农户的土地使用权，用于连片规模开发优质、高效的名优特产品，形成农产品加工龙头企业的原料基地。允许农户以土地使用权入股，与龙头企业组成股份合作制农业企业，使企业与农民实现双赢。
2.3拓宽了致富之门，增加了农民收入 土地流转增加了农民收入，出让土地的农民得到的土地补偿，普遍高于自己经营所能获得的收益，因为承包地的转出户多是土地面积小或者具有其他特长及就业途径的农户，经营土地效益不高，对其不具吸引力，在承包地转出后，可以充分发挥其特长，专心从事喜爱的职业，效益显著。
2.4土地向能手集中，提高了产出效益 通过土地流转，土地逐渐向种田能手集中，培植了一批土地经营大户，他们既有资金技术，又有经营头脑，大大提高了土地的产出率，可以获得良好的经济效益。如桦甸市红石镇隆兴村王成君，承包耕地面积45公顷，拥有农业机械6台，积极发展订单农业，年销售优质甜粘玉米约200万棒，年粮食产量达到80万斤，年纯粮食收入20余万元。
3.转变农业经营方式，加快现代农业发展步伐
转变农业经营方式，要以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展的要求，坚持走有中国特色的农业现代化道路。在坚持农村基本经营制度长期不变的前提下，建立起经营主体明确、产权制度清晰、资源配置高效的农村经济运行机制、组织结构和管理体制，加快农业的产业化、社会化和现代化进程，为现代农业的发展提供坚实支撑。
3.1健全土地流转机制，提高耕地资源利用效率 针对农村实际情况，健全土地流转制度，实现耕地资源的优化配置。坚持农地农用，按照依法自愿有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场机制，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营。通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。
3.2完善农村社会保障制度，保障农民主体地位 在家庭承包经营基础上，完善农村土地制度，探索实施土地承包长期化的可能性。随着农村社会保障制度的逐步建立，研究如何使农民真正享有占有、使用、收益和处分等比较充分的土地承包权益。进一步推进农产品流通体制改革，继续实行重点粮食品种最低收购价政策，逐步将价格支持政策扩大到主要农产品，探索建立以市场价格为基础的农产品价格支持体系。
3.3发展农民专业化合作组织，提高农业组织化程度 贯彻落实《农民专业合作社法》，出台相关配套法规和财政扶持、税收优惠、信贷保险等政策措施，促进合作社规范发展。培育多元化农业组织，扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。建立农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决农户分散经营与大市场的对接问题。
3.4统筹城乡劳动就业，稳定转移农村劳动力 将农村劳动力转移就业纳入社会发展规划，努力提高农村富余劳动力转移就业比重，取消对农村劳动力就业的不合理限制，使村镇居民享受同等待遇，创造条件让有稳定工作和收入的部分劳动力真正稳定下来。随着农村劳动力稳定转移比例的提高和城乡社会保障制度的健全，逐步将农村经营体制中“公平优先”的政策取向调整为“公平与效率兼顾”，鼓励稳定转移的农村人口彻底离土离农，为农业集约经营创造条件。
3.5发展生产性服务体系，满足社会化服务需求 加快构建包括农村集体经济组织、涉农服务部门、农民专业合作社、涉农企业和农民自身在内的新型多元化农业社会化服务体系，统一解决一家一户的农民办不了、办不好的事情。拓展社会化服务领域，大力开展农资配送、疫病防控、技术指导、农机作业、产品营销等方面的全程服务。调动多元主体从事农业生产性服务的积极性，尤其是要引导专业合作社、涉农企业和中介组织等进入农业生产服务领域，满足农民群众多方面的服务需求。
1.吉林市土地流转的基本状况
截止2009年底，吉林市有1384个村都发生了土地流转，流转农户38506户，占总户数的7.0%；流转面积3.6万公顷，占耕地总面积的6.7%。目前，吉林市农村土地流转的主要形式有转包、转让和出租。其中以转包（原承包方将部分或全部土地的承包经营权转移给其他农户，承包方与发包方原承包关系不变）形式流转的面积为30062公顷，占总流转面积的83.5%；转让（原承包户有了比较稳固的非农经营项目或稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他农户经营）面积为2237公顷，占6.2%；出租（农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人）面积为3059公顷，占8.5%。三种流转形式占总流转面积的98.2%。
1.1土地流转的主要特点
1.1.1流转规模日趋扩大 近年来，随着农村劳务经济的不断发展，农村劳务输出规模的不断壮大，越来越多的农民，特别是青壮年农民开始离开土地，走出家门寻找致富门路。劳动力外出是流转土地的主要原因，特别是吉林市有些少数民族村，几乎户户有人外出打工，有的是全户外出打工，加速了农村土地的流转，农村土地流转规模呈逐年扩大之势。
1.1.2流转参与主体日趋多元化 参与农村土地流转的除一般农户外，还有农村专业大户、农民专业合作组织、农业企业也参与到土地流转农业规模经营中。大户经营比较好的如舒兰市平安镇金星村的高太日通过转包形式，经营土地40多公顷，种植水稻取得了很好的经济效益。农业产业化龙头企业带动，如吉林东福米业公司、吉林德润生有机农业公司通过租赁、返租倒包等形式，将土地集中起来，发展有机水稻，实现规模经营。
1.1.3土地流转呈现一定规律性 流转规模与各地的劳务输出、劳动力转移的工作和人员数量，与畜牧业和农业发展呈正比关系。如舒兰市的33个朝鲜族村，3.7万人依托国外亲属关系及民族特点，到日本、韩国及国内各地打工，这些地方的土地流转规模较大。如舒兰市小城镇四合村在俄罗斯打工人数逐年增加，有力地推动了当地劳动力转移和土地流转。
1.1.4发生土地流转的范围较广 全市农村土地流转涉及面较广，流转面积不断扩大。全市1384个村均不同程度的发生了流转。永吉县口前镇的红光（朝鲜族）村总人口671人，在外边打工的有400人，土地大部流转他人耕种。丰满区前二道乡金丰村总人口1180人，317户，土地面积179公顷，流转150公顷，占83.7%，全村劳动力总数的90%已经转移出去。而其他一些经济封闭型的村，有的只有几户流转，土地流转规模较小，且零星分散。土地流转好的地域以靠近城区、少数民族地区居多，而受让方多是祖祖辈辈靠种田为生的农民和种田大户等。
1.1.5政府和合作经济组织的主导作用逐渐增强 土地流转伊始主要是靠农户自身及农村经济人的带动，市场经济组织和现代农业的发展，从多方面促进了土地流转。为适应现代农业发展的需要，吉林市在狠抓小城镇建设，大力发展二、三产业的同时，积极实施“阳光工程”培训，提高农民素质，发展劳务经济，促进农村劳动力转移。
1.2土地流转存在的主要问题
尽管农村土地流转促进了农村经济发展，解放了农村劳动力，促进了农业增效和农民增收，稳定了承包关系，得到了农民的欢迎和大力支持，但是，也存在着一些不容忽视的问题急待解决。
1.2.1土地流转程序不规范，流转过程中纠纷较多 由于取消农业税和国家各项惠农政策的落实，农民承包土地的热情高涨，原来外出劳务人员纷纷回村要地，一些人要求解除已签订的土地流转合同。由于多数流转为自发的，流转程序不规范，转让、转包、出租等流转过程中有部分没有签订合同，只有口头协定，致使承包关系不清晰，存在在大量的纠纷隐患。
1.2.2土地流转合同期短，土地流转规模小 调查表明，土地流转一般在3~5年，不利于集体经营和土地的投入养护，造成地力下降，影响土地产出率。从流转规模看，土地承包时，很多是采取地块好坏搭配承包，致使不少农户有多处小块田地，制约了土地的规模化经营。
1.2.3农民流转土地的意愿不强烈 一是不想“流”。农民存在恋土情结，具有“土地就是命根子”的观念，小农意识比较严重，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营现状，认为“家中有地，心里不慌”；二是不敢“流”。许多农民因农业税的取消以及政府惠农政策的实施而觉得种地有利可图，再加上金融危机使农民工返乡，坚定了农民持有土地的决心；三是不能“流”。经营土地不仅是一种生产方式，而且是一种生活方式，农民的各项权利与拥有的土地有关，失去土地也就失去了获得诸多权利的机会。
1.2.4流转的市场机制尚未形成 目前，吉林市农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制。缺乏对市场化的土地流转机制探索，还没有形成土地流转中介组织。土地流转对象与范围选择空间小，流转形式比较单一，流转对象更多的是在本村和亲邻之间，难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。
2.推进土地经营权流转，促进农业发展
通过农村土地流转，优化土地等资源配置，积极引导广大农民由一家一户小生产向社会化大生产方式转变，是建设现代农业、统筹城乡发展的重要途径。
2.1优化了劳动力结构，促进了农村城市化进程 通过土地流转，打破了一家一户封闭式的经营格局，提高了土地集约化程度，解放了大批农业劳动力，使许多农民可以离开土地，转向二、三产业，优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率，农民收入显著增加。
2.2实现区域化经营，节省了管理费用 吉林市是由平原向山区、半山区过渡地带，农村承包地绝大多数在山地当中，位置偏僻、地块零散、路途较远，有的农户的承包地多达十几块，在经营时费时费力效率很低。应当在尊重农民意愿的前提下，鼓励农民的承包土地向主导产业和规模基地集中发展。通过产业化的龙头企业或其他合作经济组织租赁农户的土地使用权，用于连片规模开发优质、高效的名优特产品，形成农产品加工龙头企业的原料基地。允许农户以土地使用权入股，与龙头企业组成股份合作制农业企业，使企业与农民实现双赢。
2.3拓宽了致富之门，增加了农民收入 土地流转增加了农民收入，出让土地的农民得到的土地补偿，普遍高于自己经营所能获得的收益，因为承包地的转出户多是土地面积小或者具有其他特长及就业途径的农户，经营土地效益不高，对其不具吸引力，在承包地转出后，可以充分发挥其特长，专心从事喜爱的职业，效益显著。
2.4土地向能手集中，提高了产出效益 通过土地流转，土地逐渐向种田能手集中，培植了一批土地经营大户，他们既有资金技术，又有经营头脑，大大提高了土地的产出率，可以获得良好的经济效益。如桦甸市红石镇隆兴村王成君，承包耕地面积45公顷，拥有农业机械6台，积极发展订单农业，年销售优质甜粘玉米约200万棒，年粮食产量达到80万斤，年纯粮食收入20余万元。
3.转变农业经营方式，加快现代农业发展步伐
转变农业经营方式，要以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展的要求，坚持走有中国特色的农业现代化道路。在坚持农村基本经营制度长期不变的前提下，建立起经营主体明确、产权制度清晰、资源配置高效的农村经济运行机制、组织结构和管理体制，加快农业的产业化、社会化和现代化进程，为现代农业的发展提供坚实支撑。
3.1健全土地流转机制，提高耕地资源利用效率 针对农村实际情况，健全土地流转制度，实现耕地资源的优化配置。坚持农地农用，按照依法自愿有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场机制，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营。通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。
3.2完善农村社会保障制度，保障农民主体地位 在家庭承包经营基础上，完善农村土地制度，探索实施土地承包长期化的可能性。随着农村社会保障制度的逐步建立，研究如何使农民真正享有占有、使用、收益和处分等比较充分的土地承包权益。进一步推进农产品流通体制改革，继续实行重点粮食品种最低收购价政策，逐步将价格支持政策扩大到主要农产品，探索建立以市场价格为基础的农产品价格支持体系。
3.3发展农民专业化合作组织，提高农业组织化程度 贯彻落实《农民专业合作社法》，出台相关配套法规和财政扶持、税收优惠、信贷保险等政策措施，促进合作社规范发展。培育多元化农业组织，扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。建立农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决农户分散经营与大市场的对接问题。
3.4统筹城乡劳动就业，稳定转移农村劳动力 将农村劳动力转移就业纳入社会发展规划，努力提高农村富余劳动力转移就业比重，取消对农村劳动力就业的不合理限制，使村镇居民享受同等待遇，创造条件让有稳定工作和收入的部分劳动力真正稳定下来。随着农村劳动力稳定转移比例的提高和城乡社会保障制度的健全，逐步将农村经营体制中“公平优先”的政策取向调整为“公平与效率兼顾”，鼓励稳定转移的农村人口彻底离土离农，为农业集约经营创造条件。
3.5发展生产性服务体系，满足社会化服务需求 加快构建包括农村集体经济组织、涉农服务部门、农民专业合作社、涉农企业和农民自身在内的新型多元化农业社会化服务体系，统一解决一家一户的农民办不了、办不好的事情。拓展社会化服务领域，大力开展农资配送、疫病防控、技术指导、农机作业、产品营销等方面的全程服务。调动多元主体从事农业生产性服务的积极性，尤其是要引导专业合作社、涉农企业和中介组织等进入农业生产服务领域，满足农民群众多方面的服务需求。