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增加农民收入连续10年是“一号文件”的核心目标，但年年讲年年落不到实处。农村仍然普遍存在行路难、饮水难、看病难和上学难。应通过新型城镇化这个主轴和总纲，作出从上而下、以难带易的制度安排，系统应对农民、农业和农村的根本问题。这是一个治国新思维，牵一发动全身，具有纲举目张的战略统揽作用。
新型城镇化需要在盘活农民土地上破题
2004年以来，中央发了10个“一号文件”，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但由于文件与三农实际存在偏差，结果是南辕北辙，粮食增产不增收，全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些所谓的百强县，没有一个是因为种粮而强的。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。笔者看到这种情况后心情很沉重，中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，不设法解开这个结，产粮大县就会认为一号文件是让老实人吃亏。
全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模已经很小。这些数据，不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按户均7亩地、夏秋两季都收粮计算，每年种粮净利润不到2600元（185.2元×7亩×2季）。这就是农民种粮收入的家底。青壮年外出打工，有的干脆撂荒，有的租给別人，种地的是留守妇女、儿童和老人，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。
这种情况，实际上给中央出了一道题，增加农民收入连续10年是一号文件的核心目标，但年年讲年年落不到实处。用农民的话说：“听中央讲话满怀希望，看自己生活还是老样。”农民为什么穷？穷就穷在没有合法、稳定的财产收入。要改变这种状况，就应该做到哪说到哪，一步一步地改革农村产权制度。农村产权这层窗户纸不捅破，增加农民收入就只能是头痛医头，脚痛医脚，找不到发病的症结所在。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。在很多农民家庭中，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要知道，现在很多行业的前景都取决于农村的购买能力。农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。
要让农民增加收入，就必须通过新型城镇化挖穷根，敢于碰土地所有权这个敏感问题，否则树根不动，树梢白摇。估计一些人会担心，这样做有违现行的经济制度。研究表明，党在根据地、解放区和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》（1928年）、《兴国土地法》（1929年）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《中国土地法大纲》（1947年）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年），都是实行耕者有其田的土地私有制。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。
有学者提出，把土地所有权归还农民，有可能造成土地买卖失控。个别学者还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就进城，不需要时就回乡下种地。这些人看问题的角度有偏颇。农民心里有杆秤，他们更清楚土地才是命根子。就像城市居民千辛万苦挣一套自住的产权房，会靠卖房谋生吗？我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其它地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的三农难题不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。
把土地所有权归还农民，属于“不对的赶快改”一类问题。土地集体所有制实行的56年，争论一直没停止过，小岗村农民就按手印搞了包产到户。后来中央接受这个事实，在全国推广家庭联产承包责任制。现在，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地，城市带给农民的只有泪水、恐惧和灾难。这是和平时期一种公然的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向对立面。针对这种情况，中央2009年提出要明确农村承包关系的政策含义和实施办法，要研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见。但时至今日，只听楼梯响，仍未见落地。这样步步往后退，总不是个办法。平心而论，房地产开发商在农民土地上盖起的房子，一转手就有了“合法的”产权证，这种道理是讲不过去的。
新型城镇化需要在引领农业经营上破题
在2007年的“一号文件”中，中央强调了发展现代农业这个主题，有了一些很系统的提法，这是十分难得的。读不懂农民就读不懂中国，农民增收完全不可能通过2.5亿农户土里刨食解决。以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重，十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够实打实地兑现。十六届四中全会提出工业反哺农业、城市支持农村，但7年多过去了，真正用心体会和理解的人不多。有的人不了解农村现状，大讲所谓“我们鼓励工商资本下乡，鼓励他们对农业产前、产中、产后进行服务，但不鼓励工商资本长时间、大规模的直接参与农业经营。”这种模糊的态度确实让人莫名其妙，企业家对自己的投资行为负长期责任有什么错呢？对工商资本下乡总拿不定主意，只会造成弱势的农业走不出困境。 在这个问题上应当导向明确，措施过硬，行动坚决。下乡的工商资本90%以上都是民营企业，他们之所以选择下乡，是因为垄断性国有企业挤压了他们的生存和发展空间。因此，对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上就是伤害农民。新型城镇化就是要纠正“先工业、后农业，先城市、后农村，先市民、后农民”的习惯性做法。以沂蒙山老区为例，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团自然也就吃不饱，设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障中国食用油50%的自给目标。后来，回良玉副总理在笔者的材料上作了批示（2009年11月26日），2010年的一号文件也写进了这个内容。可以看到，类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，是发展现代农业的根本出路所在。
新型城镇化需要在改变农村落后上破题
在2005年、2006年的“一号文件”中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处在于，尽管文件提出了指导性的20字方针，却没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系，也没有把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务。就实际情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上站起来的。2010年9月，山东莱阳濯村，这里经过15年的努力，走出了一条农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态田园化的发展之路。要解决农民问题，就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题，就要坚决改变农地零散化、细碎化耕作方式，大力发展现代农业；积极培育壮大现代农业；要解决农村问题，就要从土地产权制度改革着手，切实促进小城镇建设。
县城和重点镇是连接城乡和工农的纽带，直接体现小康社会的总体水平。新型城镇化要坚持从实际出发，分清轻重缓急，从当前办得到的事情做起，量力而行，尽力而为。小城镇矛盾多，存在各种基层微观事件，基础不牢地动山摇。所有的宏观经济政策，最终都要落地，都要落到一个特定的空间。应当推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村，不仅可以退还耕地1.5-3亿亩，而且能有效推进农业区域化布局、规模化种养和标准化生产，建成特色鮮明的现代农业示范区，实现种植业、加工业和服务业的同步发展。从掌握的情况看，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在一些地方甚至强化了农村的贫穷现状，应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。
现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重从超过30%降到12%，并且继续下降。农民增收不可能通过传统农业本身解决。早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，对小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的10个一号文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。但客观地看，对于中国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，反对意见一直居上风。很多人对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等方面全部偏向了地级以上城市，形成不了有效合力。国际上通行的“城镇化”概念，在中国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂20%水份的城市化率。
这么多年来，没看到哪个地级以上城市真正为农民放宽进城落户条件的，倒是看到了这些城市把权力所能控制的资源，大量投入到要地不要人的加速扩张中。城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，中国经济就很难大步推进。严重性还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。如果对新型城镇化宽泛表述，客观上会刺激这些城市的扩张冲动，农民因此更加贫困，农业因此更加困难，农村因此更加危险。有鉴于此，建议正本清源，趋利避害，把新型城镇化的目标明确指向县城和重点镇，防止政策和资金继续偏向地级以上城市。
国土部批准的24个城乡建设用地增减挂钩试点省份，用地指标大多被地级以上城市拿走，很少在县域范围内使用，也没有用于改善小城镇的生产生活条件，提高小城镇的综合承载能力。令人担忧的是，目前的土地兼并超过了历史上任何一个朝代，尽管不是小城镇建设惹的祸，却有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城镇建设刚露头就被咔嚓一刀，新型城镇化很有可能夭折，我们向往的“农村—小城镇—城市”之路很有可能中断。任何有良知的人都应该看到，2.5亿外出农民工以及他们身后的8700万留守老人、儿童和妇女，只有小城镇才能真正托付他们的未来。换句话说，透支未来总是有限度的。没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。
县城和重点镇是所有城市的母体，这是经过反复对比、认真调研所得出的结论。单纯提新农村建设是有害的，只有新型城镇化是解决农民、农业与农村问题的必然选择。从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的20%左右，农业就业大约只占就业总量的15%左右。但中国国情不同，农民占总人口的65%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民下降到30%，就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到20%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种基本国情的框架内，地级以上城市的低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位，解决自身的问题已十分困难。相比之下，只有县城和重点镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。比如，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，就一举解决了40多万农民就地就业难题。
在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，笔者发现农民愿意进城的很多，但其中76%的人更愿意进县城和重点镇。在浙江省安吉县的15个乡镇，有12个是全国优美乡镇，当地农民过着“人人都有好工作、个个都有好身体、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情”的生活，在推进新型城镇化方面堪称典范。当落后的农村与发达的城市并存时，农民在政策硬约束下又不能进入地级以上城市，那就会选择县城和重点镇建设自己的家园。因此，以县城和重点镇统筹新型城镇化的顶层设计，是继家庭联产承包责任制、市场经济体制改革之后第三次伟大的农村制度革命，应上升为可持续发展的国家战略，成为全面建成小康社会的永恒主题。
新型城镇化的核心内容，就是要把农民、农业和农村与小城镇建设结合起来，在这件事上来不得半点含糊，千万不能半途而废，一任问题日积月累而不警觉。从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和重点镇人口，为他们提供平等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。从行政管理制度创新看，对人口超过30万人的县城和超过10万人的重点镇，应该进行县辖市性质的强镇扩权试点，赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，根据实际需要设置机构和配备人员编制。这会有利于缩小城乡差距，国家的经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这也是中国所拥有的一个长远优势，寄托着九亿农民追求幸福生活的世代梦想。
内需型经济的最大潜力在县城和重点镇，实现可持续发展的最终落脚点也在县城和重点镇。中央提出积极稳妥推进城镇化，实际上是抓住了稳增长、转方式和调结构的关键，困难之多、压力之重和挑战之大前所未有，靠某一个单项的措施很难见效。应当统筹谋划，协同推进，增强新型城镇化的系统性、整体性和协同性，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定更为严峻。中国新型城镇化的集约、智能、绿色和低碳发展之路，对消化过剩产能、培育增长空间具有迫在眉睫的现实意义。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。
（作者为北京大学中国地方政府研究院院长）
新型城镇化需要在盘活农民土地上破题
2004年以来，中央发了10个“一号文件”，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但由于文件与三农实际存在偏差，结果是南辕北辙，粮食增产不增收，全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些所谓的百强县，没有一个是因为种粮而强的。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。笔者看到这种情况后心情很沉重，中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，不设法解开这个结，产粮大县就会认为一号文件是让老实人吃亏。
全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模已经很小。这些数据，不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按户均7亩地、夏秋两季都收粮计算，每年种粮净利润不到2600元（185.2元×7亩×2季）。这就是农民种粮收入的家底。青壮年外出打工，有的干脆撂荒，有的租给別人，种地的是留守妇女、儿童和老人，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。
这种情况，实际上给中央出了一道题，增加农民收入连续10年是一号文件的核心目标，但年年讲年年落不到实处。用农民的话说：“听中央讲话满怀希望，看自己生活还是老样。”农民为什么穷？穷就穷在没有合法、稳定的财产收入。要改变这种状况，就应该做到哪说到哪，一步一步地改革农村产权制度。农村产权这层窗户纸不捅破，增加农民收入就只能是头痛医头，脚痛医脚，找不到发病的症结所在。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。在很多农民家庭中，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要知道，现在很多行业的前景都取决于农村的购买能力。农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。
要让农民增加收入，就必须通过新型城镇化挖穷根，敢于碰土地所有权这个敏感问题，否则树根不动，树梢白摇。估计一些人会担心，这样做有违现行的经济制度。研究表明，党在根据地、解放区和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》（1928年）、《兴国土地法》（1929年）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《中国土地法大纲》（1947年）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年），都是实行耕者有其田的土地私有制。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。
有学者提出，把土地所有权归还农民，有可能造成土地买卖失控。个别学者还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就进城，不需要时就回乡下种地。这些人看问题的角度有偏颇。农民心里有杆秤，他们更清楚土地才是命根子。就像城市居民千辛万苦挣一套自住的产权房，会靠卖房谋生吗？我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其它地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的三农难题不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。
把土地所有权归还农民，属于“不对的赶快改”一类问题。土地集体所有制实行的56年，争论一直没停止过，小岗村农民就按手印搞了包产到户。后来中央接受这个事实，在全国推广家庭联产承包责任制。现在，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地，城市带给农民的只有泪水、恐惧和灾难。这是和平时期一种公然的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向对立面。针对这种情况，中央2009年提出要明确农村承包关系的政策含义和实施办法，要研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见。但时至今日，只听楼梯响，仍未见落地。这样步步往后退，总不是个办法。平心而论，房地产开发商在农民土地上盖起的房子，一转手就有了“合法的”产权证，这种道理是讲不过去的。
新型城镇化需要在引领农业经营上破题
在2007年的“一号文件”中，中央强调了发展现代农业这个主题，有了一些很系统的提法，这是十分难得的。读不懂农民就读不懂中国，农民增收完全不可能通过2.5亿农户土里刨食解决。以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重，十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够实打实地兑现。十六届四中全会提出工业反哺农业、城市支持农村，但7年多过去了，真正用心体会和理解的人不多。有的人不了解农村现状，大讲所谓“我们鼓励工商资本下乡，鼓励他们对农业产前、产中、产后进行服务，但不鼓励工商资本长时间、大规模的直接参与农业经营。”这种模糊的态度确实让人莫名其妙，企业家对自己的投资行为负长期责任有什么错呢？对工商资本下乡总拿不定主意，只会造成弱势的农业走不出困境。 在这个问题上应当导向明确，措施过硬，行动坚决。下乡的工商资本90%以上都是民营企业，他们之所以选择下乡，是因为垄断性国有企业挤压了他们的生存和发展空间。因此，对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上就是伤害农民。新型城镇化就是要纠正“先工业、后农业，先城市、后农村，先市民、后农民”的习惯性做法。以沂蒙山老区为例，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团自然也就吃不饱，设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障中国食用油50%的自给目标。后来，回良玉副总理在笔者的材料上作了批示（2009年11月26日），2010年的一号文件也写进了这个内容。可以看到，类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，是发展现代农业的根本出路所在。
新型城镇化需要在改变农村落后上破题
在2005年、2006年的“一号文件”中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处在于，尽管文件提出了指导性的20字方针，却没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系，也没有把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务。就实际情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上站起来的。2010年9月，山东莱阳濯村，这里经过15年的努力，走出了一条农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态田园化的发展之路。要解决农民问题，就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题，就要坚决改变农地零散化、细碎化耕作方式，大力发展现代农业；积极培育壮大现代农业；要解决农村问题，就要从土地产权制度改革着手，切实促进小城镇建设。
县城和重点镇是连接城乡和工农的纽带，直接体现小康社会的总体水平。新型城镇化要坚持从实际出发，分清轻重缓急，从当前办得到的事情做起，量力而行，尽力而为。小城镇矛盾多，存在各种基层微观事件，基础不牢地动山摇。所有的宏观经济政策，最终都要落地，都要落到一个特定的空间。应当推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村，不仅可以退还耕地1.5-3亿亩，而且能有效推进农业区域化布局、规模化种养和标准化生产，建成特色鮮明的现代农业示范区，实现种植业、加工业和服务业的同步发展。从掌握的情况看，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在一些地方甚至强化了农村的贫穷现状，应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。
现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重从超过30%降到12%，并且继续下降。农民增收不可能通过传统农业本身解决。早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，对小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的10个一号文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。但客观地看，对于中国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，反对意见一直居上风。很多人对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等方面全部偏向了地级以上城市，形成不了有效合力。国际上通行的“城镇化”概念，在中国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂20%水份的城市化率。
这么多年来，没看到哪个地级以上城市真正为农民放宽进城落户条件的，倒是看到了这些城市把权力所能控制的资源，大量投入到要地不要人的加速扩张中。城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，中国经济就很难大步推进。严重性还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。如果对新型城镇化宽泛表述，客观上会刺激这些城市的扩张冲动，农民因此更加贫困，农业因此更加困难，农村因此更加危险。有鉴于此，建议正本清源，趋利避害，把新型城镇化的目标明确指向县城和重点镇，防止政策和资金继续偏向地级以上城市。
国土部批准的24个城乡建设用地增减挂钩试点省份，用地指标大多被地级以上城市拿走，很少在县域范围内使用，也没有用于改善小城镇的生产生活条件，提高小城镇的综合承载能力。令人担忧的是，目前的土地兼并超过了历史上任何一个朝代，尽管不是小城镇建设惹的祸，却有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城镇建设刚露头就被咔嚓一刀，新型城镇化很有可能夭折，我们向往的“农村—小城镇—城市”之路很有可能中断。任何有良知的人都应该看到，2.5亿外出农民工以及他们身后的8700万留守老人、儿童和妇女，只有小城镇才能真正托付他们的未来。换句话说，透支未来总是有限度的。没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。
县城和重点镇是所有城市的母体，这是经过反复对比、认真调研所得出的结论。单纯提新农村建设是有害的，只有新型城镇化是解决农民、农业与农村问题的必然选择。从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的20%左右，农业就业大约只占就业总量的15%左右。但中国国情不同，农民占总人口的65%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民下降到30%，就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到20%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种基本国情的框架内，地级以上城市的低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位，解决自身的问题已十分困难。相比之下，只有县城和重点镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。比如，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，就一举解决了40多万农民就地就业难题。
在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，笔者发现农民愿意进城的很多，但其中76%的人更愿意进县城和重点镇。在浙江省安吉县的15个乡镇，有12个是全国优美乡镇，当地农民过着“人人都有好工作、个个都有好身体、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情”的生活，在推进新型城镇化方面堪称典范。当落后的农村与发达的城市并存时，农民在政策硬约束下又不能进入地级以上城市，那就会选择县城和重点镇建设自己的家园。因此，以县城和重点镇统筹新型城镇化的顶层设计，是继家庭联产承包责任制、市场经济体制改革之后第三次伟大的农村制度革命，应上升为可持续发展的国家战略，成为全面建成小康社会的永恒主题。
新型城镇化的核心内容，就是要把农民、农业和农村与小城镇建设结合起来，在这件事上来不得半点含糊，千万不能半途而废，一任问题日积月累而不警觉。从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和重点镇人口，为他们提供平等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。从行政管理制度创新看，对人口超过30万人的县城和超过10万人的重点镇，应该进行县辖市性质的强镇扩权试点，赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，根据实际需要设置机构和配备人员编制。这会有利于缩小城乡差距，国家的经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这也是中国所拥有的一个长远优势，寄托着九亿农民追求幸福生活的世代梦想。
内需型经济的最大潜力在县城和重点镇，实现可持续发展的最终落脚点也在县城和重点镇。中央提出积极稳妥推进城镇化，实际上是抓住了稳增长、转方式和调结构的关键，困难之多、压力之重和挑战之大前所未有，靠某一个单项的措施很难见效。应当统筹谋划，协同推进，增强新型城镇化的系统性、整体性和协同性，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定更为严峻。中国新型城镇化的集约、智能、绿色和低碳发展之路，对消化过剩产能、培育增长空间具有迫在眉睫的现实意义。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。
（作者为北京大学中国地方政府研究院院长）