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摘要：通过对国家级贫困县桑植县的农村低保制度进行调查研究，发现了贫困地区农村低保对象低保标准偏低、低保覆盖面窄、低保对象确认难、融低保管理制度不完善等问题。进而提出政府可进一步扩大低保的救助规模、增加低保户收入、鼓励他们就业脱贫、重视低保户及其子女的教育、完善各项相关配套保障措施和加大对低保户精神层面的支持力度等调整政策建议。
关键词：贫困县；农村低保；制度；桑植县
中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）16-0041-04
农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按照最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度。农村低保是解决农村贫困群体基本生活问题的长效机制，也是缩小城乡差距、完善社会救助体系、建设社会主义新农村、实现社会和谐发展的重要制度安排。
一、桑植县农村低保工作现状
桑植县位于湖南省西北边陲，是贺龙元帅的故乡、红二方面军长征出发地。全县总面积3 474平方公里，辖9镇29个乡1个林场，553个村（居）委会，28个民族，全县总人口46.9万人，农业人口40.8万人，占总人口87%。境内沟壑纵横，素有“九山半水半分田”之称，自然条件艰苦，经济文化落后，属典型的“老、少、边、穷”地区，是湖南20个国家扶贫开发工作重点联系县之一[1]。2006年桑植县第十四届人民政府第33次常务会议讨论通过了《桑植县农村居民最低生活保障制度实施办法》，标志着桑植县农村低保工作全面启动。
（一）低保制度体系逐步健全
组织实施“阳光低保”，严格把好“申报关”、“核实关”、公示关”、“监督关”和“年审关”。低保对象由村（居）委会民主评议，采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式，对生活情况进行逐户调查核实后，在村、乡、县分别公示。严格年审，建立纠错机制，防止错保、漏保、人情保问题发生。至2013年，全县共取消农村低保对象3 425人。在低保资金的管理上，采取专户管理、专款专用，并实行了低保金社会化发放，采取按月登记造册、上报审核，低保户凭折到银行领取低保金的方式，确保了低保金不被截留、挤占和挪用。同时建立了社会救助联席会议制度，由县政府牵头，组织各相关部门召开联席会议，就当前存在的问题和困难进协调。
（二）享受低保救助人口逐步增加
到2013年底，全县享受农村低保对象12 765户30 457人，占全县贫困人口的24%，低保覆盖面窄，救助人口占有率较低。如桑植县谷罗山乡是桑植县经济贫困乡镇之一，该乡青湾村自然条件恶劣，辖3个村民小组52户182人，我们通过对青湾村52户村民的住房、生产、生活调查，52户符合农村低保条件，而目前只有39户105人享受低保政策。谷罗山乡农业人口6 625人，贫困人口2 312人，其中享受农村低保人口612人，占贫困人口26%。从调查情况看，像谷罗山乡青湾村一样条件差享受低保政策人数相对少的行政村达450多个，占全县行政村的85%以上。
（三）扩大覆盖面呼声逐渐加强
笔者重点对澧源镇、利福塔等具有代表性的乡镇村进行调查。澧源镇农业人口2.02万人，贫困人口8 085人，符合享受低保条件的1 518人，其中享受农村低保人口884人，应保未保734人，享受低保人口占全镇贫困人口的10.9%，应保未保占全镇贫困人口的9.1%，占全镇农业人口的3.6%。利福塔镇农业人口19 459人，贫困人口8 156人，其中享受农村低保人口638人，应保未保626人，享受低保人口占全镇贫困人口的7.8%，应保未保占全镇贫困人口的7.7%，占全镇农业人口的3.2%。根据统计计算，两乡镇享受低保人口占贫困人口的9.35%，应保未保占贫困人口的6.6 %，应保未保占农业人口的3.4%。利福塔和澧源镇是全县条件较好的乡镇，桑植县大部分乡镇自然条件差，贫困对象更多，应保未保对象占全县农业人口比例更大，综合全县情况，应保未保对象占农业人口比例约4%，按这一比例推算，全县至少还有1.55万人需要纳入低保范围。
二、桑植县农村低保运行中存在的问题
（一）农村低保覆盖率有待扩面
农村最低生活保障制度应对该地区符合条件的贫困居民实现应保尽保。所谓应保尽保就是让该保的人一个不漏，让不该保的一个不保。在地区经济发展不平衡的条件下，不可能有统一的“覆盖率”，更不可能有所谓的“临界点”[2]。2006年，全县农村人口448 529人，其中农业人口数390 011人，农村居民享受低保政策人员8 147人，低保覆盖率仅为2.06%；2013年底全县农村人口469 150人，其中农业人口408 165人，农村居民享受低保政策人员30 457人，覆盖率提高到7.46%。这个水平虽然略高于其他省市平均水平7.25%，但桑植位于西部少数民族聚居区，经济发展落实属于国家级贫困县，不能满足桑植县贫困群众的实际需要，无法做到应保尽保。
（二）农村低保救助水平有待提标
湖南省规定省内各地方制定的农村低保标准不得低于每人月165元，略高于国家贫困线106.7元，随着2008年以来的物价上涨，补助金难以满足农村困难群众的实际需求。目前桑植在加大财政投入的情况下，自2006年来经过了7次提高低保标准，从原来的每人每月20元提高到2012年的每人每月100元，略低于当年全国农村低保人均补助104元的水平[3]，2013年桑植县政府再次提高了补助标准，每人每月补助112元。但对于因灾、因病致贫的农村困难户帮助有限。从目前来说，桑植县财政困难，无法足额配套资金。按照湖南省农村低保资金配套比比例，县级政府应按照农村低保对象每人每月20元的标准安排配套资金，我们财政2013年应配套资金应73万元。由于该县是国家贫困县，财政困难无法按照比例足额配套，低保资金筹措困难，供需矛盾。
（三）农村低保对象认定困难
目前桑植县低保对象审批程序为“一个申请、两个调查、三个公示、一个抽查、一个复查”。虽然制度如此，但是根据实际情况低保对象认定仍有困难。一是农村人均年收入难以如实评定。桑植县位于西部山区，农村常住居民绝大部分为老人和留守儿童，年轻人多进城务工，其收入难以核定。二是农村家庭赡养关系不好确定。“嫁出去的女儿泼出去的水”的旧式观念氛围在西部农村仍然浓厚，其老人的赡养主体绝大部分为儿子，有赡养能力的女儿、外孙这类人员不计算为赡养义务人，把有赡养义务的子女有意分离申请低保，把法律规定的赡养义务推向政府。三是因灾返贫、因病返贫困等现象突出。僅在2011年，桑植县就遭受1.21冷冻雪灾，经受了4.28、6.21、6.26等八次洪涝灾害，给该县人民群众的生产、生活造成严重损失，因灾造成需救助人口达42 100人。
（四）低保制度不健全，缺乏相关配套机制
农村低保制度作为一个制度体系，应该有完善的规章制度，以及与其相协调的配套措施。但目前桑植县低保制度除了对低保对象、低保标准做了一些较为抽象的规定之外，相应的信息、管理、监督、激励机制仍然处于未知状态，使得农村低保制度积极性尚未发挥出来。这些制度问题主要表现在以下几方面：一是低保标准的调整机制不健全。国家在制定农村低保制度时，虽然考虑到低保标准的调整问题，但对于调整依据、时间、幅度等具体实施问题，并没有具体的操作规定，这就造成低保标准很长时间内几乎一成不变，远远不能满足群众需求的后果。二是缺乏相关配套措施、政策。目前，桑植县低保制度只能保障农村居民最基本的生活要求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，与其他社会保障制度缺乏协调，虽然许多部门已经着手对低保户有一些优惠措施，但实际上低保工作还没有真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的氛围。现在尤为突出的问题是养老保险和合作医疗的救助制度还不成熟，而老弱病残占低保救济对象的多数，看病难成了极大多数人头疼的问题。
三、完善贫困农村低保制度的对策建议
（一）多渠道筹措低保资金，实现政府保障与社会救助相结合
一般而言，经济状况落后的地区，贫困人口往往越多，低保经费的任务就越重，经费落实的压力就越大。随着低保不断扩面提档，地方政府面临更大的资金压力，地方资金缺口越来越大，导致一些地方的农村低保工作进展迟缓。关于农村低保资金，国务院规定，农村低保资金的筹集原则上以地方为主，由各级政府责任分担。该模式有利于调动地方积极性，但也存在救助模式单一、资金来源渠道窄等弊端。在张家界全市，社会慈善组织和个人目前的主要资助对象为贫困学子，对农村低保的投入几乎没有，这与政府机构、民间的宣传不到位有关，导致没有发挥出应有的补充作用。应实施优惠的财税政策，辅以宣传、奖励措施激励社会各界捐赠，充分调动起社会力量满足农村低保对象的实际需要。
（二）提高统筹层次，建立自然调整机制
最低生活保障制度能否最大限度发挥其应有的作用，关键在于能否科学合理地制定最低生活标准。在确定农村最低生活保障标准时，地方民政、统计等部门应对当地实情进行调研，对农村居民维持基本生活所需的衣食住行、教育、醫疗等开支做一次比较彻底的调查，尤其是对于以旅游业为经济支柱的城市，本地居民往往面临“收入低、物价高，百姓未富，物价先贵”的窘况，在张家界、三亚等旅游产业强势发展的地区尤为严重，可以说是在挑战农村低收入家庭的生存底线。省、市相关部门应在充分考虑农村居民人均消费水平、农村人均纯收入、地方财政实力的承受能力、物价上涨指数等因素的基础上认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定符合实际的低保标准，从而更真实反映农村居民基本生活的要求。
（三）强化动态监管，健全农村低保配套措施
农村“低保”制度应以农村绝对贫困者为保障对象，在健全其配套措施的同时强化动态监管，及时更新保障对象家庭情况，将符合条件但还没有纳入保障范围的“低保边缘群体”纳入到救助体系中，反之将不符合低保条件的及时清除，避免出现“养懒汉”现象。一是要建立简便有效的农民收入申报制度，提高对农民实物、劳务、赠予和财产等各种收入评估的准确性[5]。民政部门要将申请家庭的财产收入与税务、工商、社保、车管、房产等部门的财产收入信息进行比对，检验申请家庭是否有隐瞒财产收入的现象，加大社会监督和对违法违纪行为的查处力度。二是对已纳入最低生活保障范围的救助对象，要采取定期和不定期跟踪的动态管理机制，政府部门需对符合“低保”条件的对象进行公示、审批、建档，同时开通群众投诉举报平台接受群众监督，对不符合条件者应及时予以清退，做到应保尽保，应退尽退。三是完善低保家庭配套措施。发挥政府主导的低保（社会救助）联席会议功能，联合人社、卫生、房管、教育等部门，制定落实一系列配套的低保优惠扶持政策，如大病医疗救助、新生入学救助、物价补贴、再就业等各项措施，使真正困难的家庭得到国家的帮扶。
（四）加大人才培养，充实基层低保工作力量
农村最低生活保障工作涉及面广、政策性强、工作量大，人力资源的缺失将直接导致基层低保监管职能的真空[6]。各级人民政府在推进农村综合改革，加强农村公共服务能力建设的过程中，要统筹考虑建立农村最低生活保障制度的需要，科学整合管理机构的人力资源，合理安排工作人员、落实工作经费，切实完善必要的工作设施条件，努力提高管理和服务质量，确保农村最低生活保障工作的有效开展。
参考文献：
[1]国家扶贫开发工作重点县名单[EB/OL].国务院扶贫开发领导小组办公室，2012-03-19.
[2]吴云勇.农村最低生活保障问题研究综述[J].党政干部学刊，2007，(12).
[3]2012年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部网站.
[4]崔道忠.国内关于农村最低生活保障制度研究综述[J].时代经贸，2012，(1).
[5]国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[Z].
[6]李春根，李建华.农村低保制度的难题与破解[N].农民日报，2007-12-19.
[责任编辑 吴高君]
关键词：贫困县；农村低保；制度；桑植县
中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）16-0041-04
农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按照最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度。农村低保是解决农村贫困群体基本生活问题的长效机制，也是缩小城乡差距、完善社会救助体系、建设社会主义新农村、实现社会和谐发展的重要制度安排。
一、桑植县农村低保工作现状
桑植县位于湖南省西北边陲，是贺龙元帅的故乡、红二方面军长征出发地。全县总面积3 474平方公里，辖9镇29个乡1个林场，553个村（居）委会，28个民族，全县总人口46.9万人，农业人口40.8万人，占总人口87%。境内沟壑纵横，素有“九山半水半分田”之称，自然条件艰苦，经济文化落后，属典型的“老、少、边、穷”地区，是湖南20个国家扶贫开发工作重点联系县之一[1]。2006年桑植县第十四届人民政府第33次常务会议讨论通过了《桑植县农村居民最低生活保障制度实施办法》，标志着桑植县农村低保工作全面启动。
（一）低保制度体系逐步健全
组织实施“阳光低保”，严格把好“申报关”、“核实关”、公示关”、“监督关”和“年审关”。低保对象由村（居）委会民主评议，采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式，对生活情况进行逐户调查核实后，在村、乡、县分别公示。严格年审，建立纠错机制，防止错保、漏保、人情保问题发生。至2013年，全县共取消农村低保对象3 425人。在低保资金的管理上，采取专户管理、专款专用，并实行了低保金社会化发放，采取按月登记造册、上报审核，低保户凭折到银行领取低保金的方式，确保了低保金不被截留、挤占和挪用。同时建立了社会救助联席会议制度，由县政府牵头，组织各相关部门召开联席会议，就当前存在的问题和困难进协调。
（二）享受低保救助人口逐步增加
到2013年底，全县享受农村低保对象12 765户30 457人，占全县贫困人口的24%，低保覆盖面窄，救助人口占有率较低。如桑植县谷罗山乡是桑植县经济贫困乡镇之一，该乡青湾村自然条件恶劣，辖3个村民小组52户182人，我们通过对青湾村52户村民的住房、生产、生活调查，52户符合农村低保条件，而目前只有39户105人享受低保政策。谷罗山乡农业人口6 625人，贫困人口2 312人，其中享受农村低保人口612人，占贫困人口26%。从调查情况看，像谷罗山乡青湾村一样条件差享受低保政策人数相对少的行政村达450多个，占全县行政村的85%以上。
（三）扩大覆盖面呼声逐渐加强
笔者重点对澧源镇、利福塔等具有代表性的乡镇村进行调查。澧源镇农业人口2.02万人，贫困人口8 085人，符合享受低保条件的1 518人，其中享受农村低保人口884人，应保未保734人，享受低保人口占全镇贫困人口的10.9%，应保未保占全镇贫困人口的9.1%，占全镇农业人口的3.6%。利福塔镇农业人口19 459人，贫困人口8 156人，其中享受农村低保人口638人，应保未保626人，享受低保人口占全镇贫困人口的7.8%，应保未保占全镇贫困人口的7.7%，占全镇农业人口的3.2%。根据统计计算，两乡镇享受低保人口占贫困人口的9.35%，应保未保占贫困人口的6.6 %，应保未保占农业人口的3.4%。利福塔和澧源镇是全县条件较好的乡镇，桑植县大部分乡镇自然条件差，贫困对象更多，应保未保对象占全县农业人口比例更大，综合全县情况，应保未保对象占农业人口比例约4%，按这一比例推算，全县至少还有1.55万人需要纳入低保范围。
二、桑植县农村低保运行中存在的问题
（一）农村低保覆盖率有待扩面
农村最低生活保障制度应对该地区符合条件的贫困居民实现应保尽保。所谓应保尽保就是让该保的人一个不漏，让不该保的一个不保。在地区经济发展不平衡的条件下，不可能有统一的“覆盖率”，更不可能有所谓的“临界点”[2]。2006年，全县农村人口448 529人，其中农业人口数390 011人，农村居民享受低保政策人员8 147人，低保覆盖率仅为2.06%；2013年底全县农村人口469 150人，其中农业人口408 165人，农村居民享受低保政策人员30 457人，覆盖率提高到7.46%。这个水平虽然略高于其他省市平均水平7.25%，但桑植位于西部少数民族聚居区，经济发展落实属于国家级贫困县，不能满足桑植县贫困群众的实际需要，无法做到应保尽保。
（二）农村低保救助水平有待提标
湖南省规定省内各地方制定的农村低保标准不得低于每人月165元，略高于国家贫困线106.7元，随着2008年以来的物价上涨，补助金难以满足农村困难群众的实际需求。目前桑植在加大财政投入的情况下，自2006年来经过了7次提高低保标准，从原来的每人每月20元提高到2012年的每人每月100元，略低于当年全国农村低保人均补助104元的水平[3]，2013年桑植县政府再次提高了补助标准，每人每月补助112元。但对于因灾、因病致贫的农村困难户帮助有限。从目前来说，桑植县财政困难，无法足额配套资金。按照湖南省农村低保资金配套比比例，县级政府应按照农村低保对象每人每月20元的标准安排配套资金，我们财政2013年应配套资金应73万元。由于该县是国家贫困县，财政困难无法按照比例足额配套，低保资金筹措困难，供需矛盾。
（三）农村低保对象认定困难
目前桑植县低保对象审批程序为“一个申请、两个调查、三个公示、一个抽查、一个复查”。虽然制度如此，但是根据实际情况低保对象认定仍有困难。一是农村人均年收入难以如实评定。桑植县位于西部山区，农村常住居民绝大部分为老人和留守儿童，年轻人多进城务工，其收入难以核定。二是农村家庭赡养关系不好确定。“嫁出去的女儿泼出去的水”的旧式观念氛围在西部农村仍然浓厚，其老人的赡养主体绝大部分为儿子，有赡养能力的女儿、外孙这类人员不计算为赡养义务人，把有赡养义务的子女有意分离申请低保，把法律规定的赡养义务推向政府。三是因灾返贫、因病返贫困等现象突出。僅在2011年，桑植县就遭受1.21冷冻雪灾，经受了4.28、6.21、6.26等八次洪涝灾害，给该县人民群众的生产、生活造成严重损失，因灾造成需救助人口达42 100人。
（四）低保制度不健全，缺乏相关配套机制
农村低保制度作为一个制度体系，应该有完善的规章制度，以及与其相协调的配套措施。但目前桑植县低保制度除了对低保对象、低保标准做了一些较为抽象的规定之外，相应的信息、管理、监督、激励机制仍然处于未知状态，使得农村低保制度积极性尚未发挥出来。这些制度问题主要表现在以下几方面：一是低保标准的调整机制不健全。国家在制定农村低保制度时，虽然考虑到低保标准的调整问题，但对于调整依据、时间、幅度等具体实施问题，并没有具体的操作规定，这就造成低保标准很长时间内几乎一成不变，远远不能满足群众需求的后果。二是缺乏相关配套措施、政策。目前，桑植县低保制度只能保障农村居民最基本的生活要求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，与其他社会保障制度缺乏协调，虽然许多部门已经着手对低保户有一些优惠措施，但实际上低保工作还没有真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的氛围。现在尤为突出的问题是养老保险和合作医疗的救助制度还不成熟，而老弱病残占低保救济对象的多数，看病难成了极大多数人头疼的问题。
三、完善贫困农村低保制度的对策建议
（一）多渠道筹措低保资金，实现政府保障与社会救助相结合
一般而言，经济状况落后的地区，贫困人口往往越多，低保经费的任务就越重，经费落实的压力就越大。随着低保不断扩面提档，地方政府面临更大的资金压力，地方资金缺口越来越大，导致一些地方的农村低保工作进展迟缓。关于农村低保资金，国务院规定，农村低保资金的筹集原则上以地方为主，由各级政府责任分担。该模式有利于调动地方积极性，但也存在救助模式单一、资金来源渠道窄等弊端。在张家界全市，社会慈善组织和个人目前的主要资助对象为贫困学子，对农村低保的投入几乎没有，这与政府机构、民间的宣传不到位有关，导致没有发挥出应有的补充作用。应实施优惠的财税政策，辅以宣传、奖励措施激励社会各界捐赠，充分调动起社会力量满足农村低保对象的实际需要。
（二）提高统筹层次，建立自然调整机制
最低生活保障制度能否最大限度发挥其应有的作用，关键在于能否科学合理地制定最低生活标准。在确定农村最低生活保障标准时，地方民政、统计等部门应对当地实情进行调研，对农村居民维持基本生活所需的衣食住行、教育、醫疗等开支做一次比较彻底的调查，尤其是对于以旅游业为经济支柱的城市，本地居民往往面临“收入低、物价高，百姓未富，物价先贵”的窘况，在张家界、三亚等旅游产业强势发展的地区尤为严重，可以说是在挑战农村低收入家庭的生存底线。省、市相关部门应在充分考虑农村居民人均消费水平、农村人均纯收入、地方财政实力的承受能力、物价上涨指数等因素的基础上认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定符合实际的低保标准，从而更真实反映农村居民基本生活的要求。
（三）强化动态监管，健全农村低保配套措施
农村“低保”制度应以农村绝对贫困者为保障对象，在健全其配套措施的同时强化动态监管，及时更新保障对象家庭情况，将符合条件但还没有纳入保障范围的“低保边缘群体”纳入到救助体系中，反之将不符合低保条件的及时清除，避免出现“养懒汉”现象。一是要建立简便有效的农民收入申报制度，提高对农民实物、劳务、赠予和财产等各种收入评估的准确性[5]。民政部门要将申请家庭的财产收入与税务、工商、社保、车管、房产等部门的财产收入信息进行比对，检验申请家庭是否有隐瞒财产收入的现象，加大社会监督和对违法违纪行为的查处力度。二是对已纳入最低生活保障范围的救助对象，要采取定期和不定期跟踪的动态管理机制，政府部门需对符合“低保”条件的对象进行公示、审批、建档，同时开通群众投诉举报平台接受群众监督，对不符合条件者应及时予以清退，做到应保尽保，应退尽退。三是完善低保家庭配套措施。发挥政府主导的低保（社会救助）联席会议功能，联合人社、卫生、房管、教育等部门，制定落实一系列配套的低保优惠扶持政策，如大病医疗救助、新生入学救助、物价补贴、再就业等各项措施，使真正困难的家庭得到国家的帮扶。
（四）加大人才培养，充实基层低保工作力量
农村最低生活保障工作涉及面广、政策性强、工作量大，人力资源的缺失将直接导致基层低保监管职能的真空[6]。各级人民政府在推进农村综合改革，加强农村公共服务能力建设的过程中，要统筹考虑建立农村最低生活保障制度的需要，科学整合管理机构的人力资源，合理安排工作人员、落实工作经费，切实完善必要的工作设施条件，努力提高管理和服务质量，确保农村最低生活保障工作的有效开展。
参考文献：
[1]国家扶贫开发工作重点县名单[EB/OL].国务院扶贫开发领导小组办公室，2012-03-19.
[2]吴云勇.农村最低生活保障问题研究综述[J].党政干部学刊，2007，(12).
[3]2012年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部网站.
[4]崔道忠.国内关于农村最低生活保障制度研究综述[J].时代经贸，2012，(1).
[5]国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[Z].
[6]李春根，李建华.农村低保制度的难题与破解[N].农民日报，2007-12-19.
[责任编辑 吴高君]