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导读: 本文从全面揭示城市灾害的新情况、新特点出发,研究了城市化进程中日益凸显的巨灾问题,不仅分析了中外城市化进程的差异性,还研究了中国城乡综合减灾的基本问题。特别针对当代城市巨灾的复合性、多样性、区域性、连锁衍生性及突发性,从城市综合减灾应急策略上,给出了综合管理要点。尤其围绕北京等直辖市欲建世界城市、国际化大都市的目标,探讨了《城市安全设计大纲》的编制思路。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.007
一、高速发展中的中国城市安全状态堪忧
(一)全球巨灾的客观性与难预见性
城市巨灾是大城市发展必须关注的。巨灾是一类大概念,迄今国际上尚未给出严格定义。如2008年初春席卷全国近20个省市的冰雪灾害就是一次巨灾,其特点有如下表现:(1)发生较为罕见;(2)持续时间长;(3)事发突然,演化快;(4)覆盖地域广,受灾人口多;(5)直接损失巨大;(6)多种因素呈灾变链式反应;(7)关键基础设施不能正常运营;(8)时间压力大,抢险救灾很快进入极限期;(9)防灾减灾明显具有跨部门、跨行业、跨地域的特征;(10)地方或部门应对能力有限,只有中央政府投入才可扭转灾情,等等。无疑,2008年“5?12”四川汶川大地震是一次威胁大、损失严重、迟滞时间长的巨灾。据此试给出巨灾的定义:死亡5000人以上,直接经济损失100亿元(以1990年价格标准),只要符合一条,即成巨灾。
中国巨灾发展的特点是:(1)1900年至2004年,中国巨灾发生55次,平均1.9年发生1次。其中1900年至1949年发生36次,平均1.4年发生1次;1950年至2004年发生19次,平均2.9年发生1次。(2)1950年至2004年期间,以1976年为明显标志,1950年至1976年,死亡人数巨大;1977年至2004年,直接经济损失巨大。这说明,中国通过几十年的减灾工作,自然灾害已从以死亡人数为标志,转入以直接经济损失为标志。
虽迄今综合的城市巨灾管理体系仍在研讨,但其共性,是要对风险有识别、认知能力,它涉及专业知识和技术准备的方方面面。华盛顿大学应急管理专家戴克?斯塔拉说:“减损”的关键是准备,而准备的质量决定了救援的质量。美国的应急管理系统可借鉴之处是,它不是以“反应”为导向,而是以“筹备”为导向的。城市中的建筑、交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量,直接表现了该城市对灾难的应对能力及最终效果。
(二)中国城市高速发展欠安全的“乱象”
城市化建设的乱象不仅有来自管理者的盲目发展,更有规划师、建筑师对灾难的无知而设计的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间。如北京“7?21”暴雨之灾,虽有自然灾害的属性,但如果我们的城市不存在先天劣势,我们的城市具有防洪排涝的空间设计,灾害后果肯定不会如此惨痛。
不仅北京,任何城市均处于一定质量下的生态环境中,其发展不仅应满足经济规律,也要符合自然规律;其进步不能脱离环境容量与安全容量的限制,城市自然地理(如气候、水温、大气等)与城市社会发展经济地理、城市人文地理等要素相互交叉组合,从而构成了城市空间发展的背景,一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途,一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径,城市怎能不进入无序发展的怪圈呢?中国诸多大城市正是由于扩张速度快、强度大,最终导致空间表现不均衡,致使在突发事件下安全格局失去了保障点,无反馈调整的振荡事件常有发生。
城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的,问题是并非首都也要同其他直辖市一样狠抓工业化与金融化。一定要使首都背离“政治中心、文化中心”的定位,而成为全驾“马车”,到头来必定为全面出击而无法喘气,无法真正发展。因此,我们有责任要问:城市是谁的城市?北京建设世界城市的目标如果已定,就要真正敲响已呈“乱象”的警钟,就该真正告诫城市管理者、建设者(规划师、建筑师、工程师)认真对待城市安全发展的每个项目,减少脆弱性,不可让灾难再发生在规划设计者手中。
(三)北京“7·21”暴雨之灾的迷思
2012年7月21日,在16个小时中,暴雨横扫北京1.68万平方公里,受灾人口达200万人,生命线系统全面瘫痪。最让人无法接受的是,截止8月初已有79名蒙难者,创下新中国城市洪涝灾害城市死亡人数之最。痛定思痛,我们发现在整个“7·21”事件的全过程中,不仅该昭示城市文明及生命本真的价值,更该反思北京“7·21”暴雨致灾后的诸多深层含义。
北京“7·21”暴雨之灾有“61年一遇”的说法,它试图告知社会这是一场自然灾难,但这有难解的迷思。现代的高速摊大饼式的城市规划建设在给城市带来繁荣的同时,更为城市安全保障留下了难以跨越的危机。因此,更有说服力的说法应该是,北京的不堪一击缘于自然之灾,而其脆弱的应对能力与突发事件的无序化是综合减灾应急管理缺失造成的。
二、中国城市安全减灾管理面临的现实问题
(一)面向弱势群体的防灾设计
防灾减灾的弱势群体,一般指残障人、老人、妇幼人群,还包括外国人。中国建设世界城市遭遇人口老龄化问题,如上海老年人口比例18.48%,位居全国第一,北京老龄化人口占13.66%,居全国第四。世界城市必须是可持续的、具有效率的、安全健康的、具有人性的,因此要科学布局城市老年人安居问题,创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案,但对校园建筑环境而言,2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》是重要的可遵循的依据。
(二)应急避险场所安全设计
如果说,大城市的灾害应对中要以最大、“最坏”的场景出现作为制定预案前提,那么加快城市应急避险场所建设,是体现对人的生命尊重和生命至上理念的。2002年北京规划委员会与北京地质局共同编制《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所(室外)规划纲要》,成为我国第一个有关城市防灾减灾应急避难方面的规划纲要。 避难场所是保障城市安全的一项重要公共服务设施,因此其可达性与公平性十分必要。可达性指从城市空间中任一点到达目的地的难易程度,反映人们到达目的地过程所克服的空间阻力大小;公共服务公平性的本质是资源空间配置的合理性及带有补偿性质的分布公平性。据我国《城市抗震防灾规划标准》的规定,避难场所的服务半径宜为2-3km,这是可达性与公平性配置时的遵循要素。调研发现,应急避难场所布局除存在服务重叠率高、设计容量过剩的情况外,还存在少量布点的“盲区”,避难人群缺少必要的“保障”分析,即年龄、性别、步行速度等,因此系统化安全规划城市避难场所任重道远。
(三)城市应急预案须与防灾规划相结合
由于现代城市灾害的不确定性,找出其规律,采取周密的管理措施,变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则,更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性,重点把握最关键的要素(如指挥中心),加强最薄弱环节(如棚户区防范、人员密集场所防灾),防范最危险的风险(如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源等),将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。
常态化应急管理重在使城市防灾规划与应急预案集成化。虽然我国不少大中城市已制定了防灾规划和应急预案,但由于管理部门的自行其事,应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序方面,大多与常态化城市防灾规划不符,导致受灾时,由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一,从而致使防救灾延误、效率不高的事件每每发生。
常态化应急管理集成化原则下的应急管理涵盖灾害背景及各种自然和社会的致灾因子,包括从政策法规的设计到规划的实施,从资源配置到居民疏散组织,从社会力量动员再到外部救援等一系列要素,不能缺少城市减灾规划的作用。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划,旨在从根源上分析灾害发生机理,用规划措施强化预防和主动性,用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾中响应过程中的城市防灾抗灾设防,任何只注重防救灾硬件建设而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。
三、“安全北京论”与《城市安全设计大纲》的编研思路
20世纪末在中国科协组织的“2020年中国城市发展与建设科学和技术研究”报告中,笔者担当“城市防灾减灾”专项研究,曾提交了四个方面的分析,即中国城市减灾科技与管理问题现状、中外大城市综合减灾战略对比分析、城市灾害学及其研究领域、2020年中国城市减灾科技发展战略。结合北京世界城市建设的安全布局,笔者还在领衔的“十二五”北京应急规划中强调:北京市综合应急管理建设的总体思路是,要把世界城市建设同综合减灾工作一起抓,努力推进北京市作为世界城市的综合应急各项能力建设;健全和完善现代化城市综合防灾减灾体系,全面提高城市整体防灾抗毁和救援保障能力,特别是巨灾应对能力;建设“安全北京”,为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供安全保障;在北京综合防灾减灾能力和世界城市建设发展同上一个新台阶的基础上,按步骤分阶段强化世界城市目标下的安全应急建设。面对事故灾难不断增长,自然灾害防范能力不足,公共卫生事件频繁出现,社会危机事件不少的客观性,北京全球化视野的“世界城市”安全标准应充分考虑城市民生的安全利益、安全权利及安全制度的实际。
(一)“安全北京论”的基本涵义
首先,安全北京应是一个全面且本质安全的城市,其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。
其次,安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市,要有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力,在这方面要有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊的“属地管理”的职能。
第三,安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力,决策力、具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。
第四,安全北京要求自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系,不仅保障系统安全可靠还应快速自修复,还要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。
第五,安全北京要求市民的国际化水准,不仅市民要具备安全文化养成化教育的素质与技能,同时要求至少城市人口有60%以上接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准的必要数量。
第六,安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力,面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全有能力参加自救互救,使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态。
第七,安全北京要使政府及公务员成为安全应急监管的“先行者”,即北京公共安全建设无论在理论与实践上,文化与演练上,工程与非工程策略上都要成为全国的榜样。
最后,安全北京更要具备世界城市之观念,要具备跨国减灾的能力,要具备融入国际社会并确立新的灾害区划及“警戒线”的保障能力等。
(二)《城市安全设计大纲》的编研思路与建议
2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》,国家安监总局也发布了《安全生产科技“十二五”规划》,住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》,同时全国四大直辖市也都发布了“十二五”期间城市综合应急管理规划。如果从固本培元层面讲,这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。但从城市规划设计的可操作层面讲,不仅设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准,也难真正落实安全责任,面对城市大建设的局面,想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面,切实防止安全设计的走过场,在城市防灾规范、控制尚不齐全的现实下,编制《城市安全设计大纲》极有必要。
城市设计师关注城市规划布局、面貌、功能、空间的学科,相对于城市规划的抽象性,它更具体及图形化。而《城市安全设计大纲》的核心是强化城市的本质安全设计,它追求安全设计与城市设计的交叉与再组合。以“9?11”事件后的反恐安全设计为例,美国就特别强化了从供水厂到电厂的重要生命线系统的安全度。2002年5月《Pittsburgh Tribure—Review》杂志的分析显示,美国陆军军医总署的研究估计,在针对某一化工厂的恐怖袭击中将有240万人死于它的风险之中,从城市整体安全出发,美国特别提出针对城市政府恐怖活动的应对规划设计策略,即“恐怖防御生态学”的理念,其内容是如何组织成功的安全设计应对预期的恐怖袭击,这种安全规划与传统安全设计不同,它更强调设施特征分析、威胁评价、脆弱性分析、防范对策的空间设计评价等。 通过对城市安全设计的多维审视,我们不能不说,现有的城市项目设计,尤其是城市综合体及巨型工程,仅仅是城市经济发展的产物与符号,是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性,因此它十分脆弱,不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。所以,靠《城市安全设计大纲》不仅可以冷静思考大项目的盲目及冲动,更可以提供城市项目安全设计的标准化模式,使城市建设的宏图落到实处。
《城市安全设计大纲》是一个有高度层面而务实的规划师、建筑师都应遵循的设计准则,是城市总体规划减灾篇之下的细则或称某些新层面上再整合的标准化条文,所以要求它的规范化与可操作性,应是一种防灾设计规划“法规”,这里还仅仅是个建议,提供一种编制思路及要点:
1.大纲应立足城市总体防灾减灾规划的体系化,强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局,最大限度地隔离城市的安全隐患。
2.大纲要立足于城市的全灾种,并强调综合减灾的大安全观,强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究。
3.大纲要在城市功能化安全设计的同时,加强避难应急场所设计与规划,调动拓展、防洪、消防、民防及地质灾害防护,安全生产诸领域的专业规划及招标,提出有所综合的规划原则、标准及措施。
4.大纲要在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破,即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与关键建筑相联合,如何使大城市总体上不蚀化、建筑物可耐震化、建筑物及其机电系统的可修复化等。
5.大纲要全面安排城市防灾绿化系统,建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设不同功能的防灾公园以及其它防灾公共设施,使之与城市各主体建筑、构筑物(含全方位交通)相互连接、补充,同时要提供更多的没有限定功能要求的城市可发展的柔性空间。
6.大纲要全面布局建筑安全的防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物(尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等)进行多灾种防御的“补强设计”与再评估;另一方面要加大到新建建筑,尤其是超高地下空间、超大建筑的综合安全设计评估,克服仅消防建审、抗震设计的局限性。
7.大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接,另一方面要调动市民的参与,因为城市空间的营造不仅仅是为了城市,更为了广大公众,要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会。
8.大纲不仅仅是规划设计的安全措施,更是一个安全设计标准化指南和工具;它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统,更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此,大纲不仅要有多学科重点危险源的判断,还要有连锁式灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计。从城市安全空间设计的分层分级看,城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。最基本的划分是:城市安全的划分应以城市性质与特征,以城市重大风险源(巨灾、重灾等)的分布、危险行为依据;城市安全的划分首先要满足居民安全生活与城市安全生产的基本要求,尤其关注其潜在风险;城市安全区划要以城市不同区域所承担的不同安全服务为准绳,力求满足安全第一的功能定位;城市安全区划强调宏观与微观的结合,宜粗宜细,防止安全的“死角”及细节关注不够的缺陷,提升安全规划设计的可操作性;城市安全区划要有可行性,要使为安全应急管理员建设的内容与《城市总体规划》中的防灾篇相结合,反对相互不通气的重复建设等。
参考文献:
[1]金磊,刘晓钟.我国城市规划、设计、决策的可靠性及风险评价[J].建筑师,1988(7).
[2]金磊.城市灾害学原理[M].北京:气象出版社,1997.
[3]金磊.安全奥运论[M].北京:清华大学出版社,2003.
[4]金磊.灾后重建论[M].北京:中国建筑工业出版社,2008.
[5]金磊.“9·11”事件与国外性能化放在设计方法[J].建筑创作,2003(9)
[6]金磊.建筑遗产安全学研究方向探析——写在美国“9·11”事件十周年的联想[J].中国建筑文化遗产,2011(2).
责任编辑:王 缙
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.007
一、高速发展中的中国城市安全状态堪忧
(一)全球巨灾的客观性与难预见性
城市巨灾是大城市发展必须关注的。巨灾是一类大概念,迄今国际上尚未给出严格定义。如2008年初春席卷全国近20个省市的冰雪灾害就是一次巨灾,其特点有如下表现:(1)发生较为罕见;(2)持续时间长;(3)事发突然,演化快;(4)覆盖地域广,受灾人口多;(5)直接损失巨大;(6)多种因素呈灾变链式反应;(7)关键基础设施不能正常运营;(8)时间压力大,抢险救灾很快进入极限期;(9)防灾减灾明显具有跨部门、跨行业、跨地域的特征;(10)地方或部门应对能力有限,只有中央政府投入才可扭转灾情,等等。无疑,2008年“5?12”四川汶川大地震是一次威胁大、损失严重、迟滞时间长的巨灾。据此试给出巨灾的定义:死亡5000人以上,直接经济损失100亿元(以1990年价格标准),只要符合一条,即成巨灾。
中国巨灾发展的特点是:(1)1900年至2004年,中国巨灾发生55次,平均1.9年发生1次。其中1900年至1949年发生36次,平均1.4年发生1次;1950年至2004年发生19次,平均2.9年发生1次。(2)1950年至2004年期间,以1976年为明显标志,1950年至1976年,死亡人数巨大;1977年至2004年,直接经济损失巨大。这说明,中国通过几十年的减灾工作,自然灾害已从以死亡人数为标志,转入以直接经济损失为标志。
虽迄今综合的城市巨灾管理体系仍在研讨,但其共性,是要对风险有识别、认知能力,它涉及专业知识和技术准备的方方面面。华盛顿大学应急管理专家戴克?斯塔拉说:“减损”的关键是准备,而准备的质量决定了救援的质量。美国的应急管理系统可借鉴之处是,它不是以“反应”为导向,而是以“筹备”为导向的。城市中的建筑、交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量,直接表现了该城市对灾难的应对能力及最终效果。
(二)中国城市高速发展欠安全的“乱象”
城市化建设的乱象不仅有来自管理者的盲目发展,更有规划师、建筑师对灾难的无知而设计的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间。如北京“7?21”暴雨之灾,虽有自然灾害的属性,但如果我们的城市不存在先天劣势,我们的城市具有防洪排涝的空间设计,灾害后果肯定不会如此惨痛。
不仅北京,任何城市均处于一定质量下的生态环境中,其发展不仅应满足经济规律,也要符合自然规律;其进步不能脱离环境容量与安全容量的限制,城市自然地理(如气候、水温、大气等)与城市社会发展经济地理、城市人文地理等要素相互交叉组合,从而构成了城市空间发展的背景,一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途,一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径,城市怎能不进入无序发展的怪圈呢?中国诸多大城市正是由于扩张速度快、强度大,最终导致空间表现不均衡,致使在突发事件下安全格局失去了保障点,无反馈调整的振荡事件常有发生。
城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的,问题是并非首都也要同其他直辖市一样狠抓工业化与金融化。一定要使首都背离“政治中心、文化中心”的定位,而成为全驾“马车”,到头来必定为全面出击而无法喘气,无法真正发展。因此,我们有责任要问:城市是谁的城市?北京建设世界城市的目标如果已定,就要真正敲响已呈“乱象”的警钟,就该真正告诫城市管理者、建设者(规划师、建筑师、工程师)认真对待城市安全发展的每个项目,减少脆弱性,不可让灾难再发生在规划设计者手中。
(三)北京“7·21”暴雨之灾的迷思
2012年7月21日,在16个小时中,暴雨横扫北京1.68万平方公里,受灾人口达200万人,生命线系统全面瘫痪。最让人无法接受的是,截止8月初已有79名蒙难者,创下新中国城市洪涝灾害城市死亡人数之最。痛定思痛,我们发现在整个“7·21”事件的全过程中,不仅该昭示城市文明及生命本真的价值,更该反思北京“7·21”暴雨致灾后的诸多深层含义。
北京“7·21”暴雨之灾有“61年一遇”的说法,它试图告知社会这是一场自然灾难,但这有难解的迷思。现代的高速摊大饼式的城市规划建设在给城市带来繁荣的同时,更为城市安全保障留下了难以跨越的危机。因此,更有说服力的说法应该是,北京的不堪一击缘于自然之灾,而其脆弱的应对能力与突发事件的无序化是综合减灾应急管理缺失造成的。
二、中国城市安全减灾管理面临的现实问题
(一)面向弱势群体的防灾设计
防灾减灾的弱势群体,一般指残障人、老人、妇幼人群,还包括外国人。中国建设世界城市遭遇人口老龄化问题,如上海老年人口比例18.48%,位居全国第一,北京老龄化人口占13.66%,居全国第四。世界城市必须是可持续的、具有效率的、安全健康的、具有人性的,因此要科学布局城市老年人安居问题,创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案,但对校园建筑环境而言,2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》是重要的可遵循的依据。
(二)应急避险场所安全设计
如果说,大城市的灾害应对中要以最大、“最坏”的场景出现作为制定预案前提,那么加快城市应急避险场所建设,是体现对人的生命尊重和生命至上理念的。2002年北京规划委员会与北京地质局共同编制《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所(室外)规划纲要》,成为我国第一个有关城市防灾减灾应急避难方面的规划纲要。 避难场所是保障城市安全的一项重要公共服务设施,因此其可达性与公平性十分必要。可达性指从城市空间中任一点到达目的地的难易程度,反映人们到达目的地过程所克服的空间阻力大小;公共服务公平性的本质是资源空间配置的合理性及带有补偿性质的分布公平性。据我国《城市抗震防灾规划标准》的规定,避难场所的服务半径宜为2-3km,这是可达性与公平性配置时的遵循要素。调研发现,应急避难场所布局除存在服务重叠率高、设计容量过剩的情况外,还存在少量布点的“盲区”,避难人群缺少必要的“保障”分析,即年龄、性别、步行速度等,因此系统化安全规划城市避难场所任重道远。
(三)城市应急预案须与防灾规划相结合
由于现代城市灾害的不确定性,找出其规律,采取周密的管理措施,变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则,更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性,重点把握最关键的要素(如指挥中心),加强最薄弱环节(如棚户区防范、人员密集场所防灾),防范最危险的风险(如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源等),将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。
常态化应急管理重在使城市防灾规划与应急预案集成化。虽然我国不少大中城市已制定了防灾规划和应急预案,但由于管理部门的自行其事,应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序方面,大多与常态化城市防灾规划不符,导致受灾时,由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一,从而致使防救灾延误、效率不高的事件每每发生。
常态化应急管理集成化原则下的应急管理涵盖灾害背景及各种自然和社会的致灾因子,包括从政策法规的设计到规划的实施,从资源配置到居民疏散组织,从社会力量动员再到外部救援等一系列要素,不能缺少城市减灾规划的作用。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划,旨在从根源上分析灾害发生机理,用规划措施强化预防和主动性,用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾中响应过程中的城市防灾抗灾设防,任何只注重防救灾硬件建设而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。
三、“安全北京论”与《城市安全设计大纲》的编研思路
20世纪末在中国科协组织的“2020年中国城市发展与建设科学和技术研究”报告中,笔者担当“城市防灾减灾”专项研究,曾提交了四个方面的分析,即中国城市减灾科技与管理问题现状、中外大城市综合减灾战略对比分析、城市灾害学及其研究领域、2020年中国城市减灾科技发展战略。结合北京世界城市建设的安全布局,笔者还在领衔的“十二五”北京应急规划中强调:北京市综合应急管理建设的总体思路是,要把世界城市建设同综合减灾工作一起抓,努力推进北京市作为世界城市的综合应急各项能力建设;健全和完善现代化城市综合防灾减灾体系,全面提高城市整体防灾抗毁和救援保障能力,特别是巨灾应对能力;建设“安全北京”,为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供安全保障;在北京综合防灾减灾能力和世界城市建设发展同上一个新台阶的基础上,按步骤分阶段强化世界城市目标下的安全应急建设。面对事故灾难不断增长,自然灾害防范能力不足,公共卫生事件频繁出现,社会危机事件不少的客观性,北京全球化视野的“世界城市”安全标准应充分考虑城市民生的安全利益、安全权利及安全制度的实际。
(一)“安全北京论”的基本涵义
首先,安全北京应是一个全面且本质安全的城市,其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。
其次,安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市,要有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力,在这方面要有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊的“属地管理”的职能。
第三,安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力,决策力、具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。
第四,安全北京要求自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系,不仅保障系统安全可靠还应快速自修复,还要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。
第五,安全北京要求市民的国际化水准,不仅市民要具备安全文化养成化教育的素质与技能,同时要求至少城市人口有60%以上接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准的必要数量。
第六,安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力,面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全有能力参加自救互救,使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态。
第七,安全北京要使政府及公务员成为安全应急监管的“先行者”,即北京公共安全建设无论在理论与实践上,文化与演练上,工程与非工程策略上都要成为全国的榜样。
最后,安全北京更要具备世界城市之观念,要具备跨国减灾的能力,要具备融入国际社会并确立新的灾害区划及“警戒线”的保障能力等。
(二)《城市安全设计大纲》的编研思路与建议
2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》,国家安监总局也发布了《安全生产科技“十二五”规划》,住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》,同时全国四大直辖市也都发布了“十二五”期间城市综合应急管理规划。如果从固本培元层面讲,这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。但从城市规划设计的可操作层面讲,不仅设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准,也难真正落实安全责任,面对城市大建设的局面,想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面,切实防止安全设计的走过场,在城市防灾规范、控制尚不齐全的现实下,编制《城市安全设计大纲》极有必要。
城市设计师关注城市规划布局、面貌、功能、空间的学科,相对于城市规划的抽象性,它更具体及图形化。而《城市安全设计大纲》的核心是强化城市的本质安全设计,它追求安全设计与城市设计的交叉与再组合。以“9?11”事件后的反恐安全设计为例,美国就特别强化了从供水厂到电厂的重要生命线系统的安全度。2002年5月《Pittsburgh Tribure—Review》杂志的分析显示,美国陆军军医总署的研究估计,在针对某一化工厂的恐怖袭击中将有240万人死于它的风险之中,从城市整体安全出发,美国特别提出针对城市政府恐怖活动的应对规划设计策略,即“恐怖防御生态学”的理念,其内容是如何组织成功的安全设计应对预期的恐怖袭击,这种安全规划与传统安全设计不同,它更强调设施特征分析、威胁评价、脆弱性分析、防范对策的空间设计评价等。 通过对城市安全设计的多维审视,我们不能不说,现有的城市项目设计,尤其是城市综合体及巨型工程,仅仅是城市经济发展的产物与符号,是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性,因此它十分脆弱,不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。所以,靠《城市安全设计大纲》不仅可以冷静思考大项目的盲目及冲动,更可以提供城市项目安全设计的标准化模式,使城市建设的宏图落到实处。
《城市安全设计大纲》是一个有高度层面而务实的规划师、建筑师都应遵循的设计准则,是城市总体规划减灾篇之下的细则或称某些新层面上再整合的标准化条文,所以要求它的规范化与可操作性,应是一种防灾设计规划“法规”,这里还仅仅是个建议,提供一种编制思路及要点:
1.大纲应立足城市总体防灾减灾规划的体系化,强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局,最大限度地隔离城市的安全隐患。
2.大纲要立足于城市的全灾种,并强调综合减灾的大安全观,强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究。
3.大纲要在城市功能化安全设计的同时,加强避难应急场所设计与规划,调动拓展、防洪、消防、民防及地质灾害防护,安全生产诸领域的专业规划及招标,提出有所综合的规划原则、标准及措施。
4.大纲要在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破,即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与关键建筑相联合,如何使大城市总体上不蚀化、建筑物可耐震化、建筑物及其机电系统的可修复化等。
5.大纲要全面安排城市防灾绿化系统,建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设不同功能的防灾公园以及其它防灾公共设施,使之与城市各主体建筑、构筑物(含全方位交通)相互连接、补充,同时要提供更多的没有限定功能要求的城市可发展的柔性空间。
6.大纲要全面布局建筑安全的防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物(尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等)进行多灾种防御的“补强设计”与再评估;另一方面要加大到新建建筑,尤其是超高地下空间、超大建筑的综合安全设计评估,克服仅消防建审、抗震设计的局限性。
7.大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接,另一方面要调动市民的参与,因为城市空间的营造不仅仅是为了城市,更为了广大公众,要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会。
8.大纲不仅仅是规划设计的安全措施,更是一个安全设计标准化指南和工具;它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统,更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此,大纲不仅要有多学科重点危险源的判断,还要有连锁式灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计。从城市安全空间设计的分层分级看,城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。最基本的划分是:城市安全的划分应以城市性质与特征,以城市重大风险源(巨灾、重灾等)的分布、危险行为依据;城市安全的划分首先要满足居民安全生活与城市安全生产的基本要求,尤其关注其潜在风险;城市安全区划要以城市不同区域所承担的不同安全服务为准绳,力求满足安全第一的功能定位;城市安全区划强调宏观与微观的结合,宜粗宜细,防止安全的“死角”及细节关注不够的缺陷,提升安全规划设计的可操作性;城市安全区划要有可行性,要使为安全应急管理员建设的内容与《城市总体规划》中的防灾篇相结合,反对相互不通气的重复建设等。
参考文献:
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责任编辑:王 缙