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一、合同示范文本推广工作的现状
从上世纪九十年代开始，上海市工商部门就致力于合同示范文本的制定和推广工作，目前，已联合相关行业主管部门和行业协会制定各类合同示范文本81份。其中，买卖类合同示范文本34件。租赁、居间和委托类合同20件，建设工程和加工承揽合同12件，技术类合同6件，其他合同9件。
合同示范文本的推广使用正在有条不紊地进行。部分示范文本的使用取得了可喜成绩。据上海市二手车管理协会统计二手机动车买卖合同、二手机动车交易合同在上海七大二手车交易市场中已累计使用近34万份，使用率达到100％；使用家庭居室装饰装修施工合同的企业已经占到家庭装饰装修行业的50％以上，使用合同示范文本数达5万余份；高档衣物精洗服务合同也已推广了2万余份；全市约705家农产品交易市场中累计推行使用《食用农副产品流通安全合同》(批发及零售市场版)近7万份，依合同约定销毁不合格食品近320余吨，清理退场经营户6户；在955家商品交易市场中，推广使用新版《商品交易市场进场经营合同》示范文本超过9万余份，按合同约定清理退场经营户约90户，没有发生一起民事和行政诉讼，缓解了相关行政监管压力。
但是，我们也必须正视，在我国的诚信体系建设还不完善的今天，很多个人与企业利用合同这种合法形式损害国家利益或者合同相对人利益的情况仍时有发生。为此工商行政管理部门就行政履职而言。应该从制定并推行合同示范文本这个源头开始规范当事人的合同行为。因此如何处理好推行合同示范文本与我们日常执法之间的关系是工商部门日常工作的重中之重。
二、推广合同示范文本存在的问题
在示范文本的制定方面，《合同法》以及《上海市合同格式条款监督条例》等法律法规已经作了一些具体规定，使我们制定示范文本有了一定依据。然而，在示范文本的推广方面却鲜有相关规定。目前。示范文本的推广工作基本还处于摸索阶段，在基层操作过程中也碰到了不少问题。
(一)合同推广法律法规相对滞后
一方面，我国缺乏规范合同示范文本推广方面的法律法规。目前，规范合同示范文本推广使用的只有国家工商总局的规章《经济合同示范文本管理办法》(1990年颁布，1998年修改)。但该法规由于修编年代久远。因此与实务操作存在差距。另一方面，我部门缺乏对合同示范文本推广中出现问题的处理手段。如《经济合同示范文本管理办法》对印制和发放合同示范文本的企业规定较为详细，但对使用过程中多发的使用者擅自修改合同条款而仍然以示范文本的名义签订合同，损害他人权益的行为却没有作出规定。
(二)部分当事人合同法律意识淡薄
实务操作中主要体现在当事人签约意识不强，签订合同示范文本的意识淡薄。主要表现在：1、当事人在交易过程中主观不想订立合同，认为合同对其本身形成约束；2、当事人不重视签订合同，认为合同的形式性大于实际性；3、合同条款设定不完整，缺项少款；4、当事人不知道合同签订可以参照合同示范文本，甚至根本不知道有合同示范文本；5、部分强势企业为了牟取不正当利益而采用自制合同文本或在既有的合同示范文本上添加自行拟订未经备案的附加条款，并强制消费者签订其自制文本。
(三)行业主管部门、行业协会重视程度参差不齐
合同示范文本的推广是一项系统工程，需要行业主管部门、行业协会发挥重要作用。从实践来看，行业主管部门、行业协会对合同示范文本认识程度较高，推广措施扎实的，该合同示范文本使用率就比较高，如商品房预售合同、二手机动车买卖合同、二手机动车交易合同等。反之，集中管理水平不高，行会制约力较弱的，合同示范文本的推广使用情况则相对较差。
三、做好合同示范文本推广工作的建议
格式合同是现代社会中不可缺少的合同形式。我国目前正处在市场经济的转型期，格式合同会大量存在并与日常消费密切相关，只有制定出一整套适应国情的原则和措施，建立起完备的审查与规范，才能真正意义上实现合同契约的自由、公平与公正。才能使格式合同既合法，也为使用者所接受，从而真正发挥其作用与价值。如何在实务中做到这一点呢?笔者认为，目前合同格式条款规制调整的几种可行有效方式需要做到“四个完善”。
(一)完善舆论宣传体系，提高合同使用意识
合同示范文本作为有关部门推出的示范性合同，在维护合同当事人合法权益，促进业态健康发展的作用是显见的。然而合同示范文本毕竟只是示范性的合同，并不具有强制性，当事人可以参照使用，也可以自行拟定合同文本。所以，合同示范文本的推广使用既需要提高合同使用人的法律意识，自觉使用，又需要社会各界协调配合，积极推进。因此，加大对合同示范文本的宣传使用力度，就成为合同示范文本推广的重中之重。
1、建立长效措施，大力宣传法律法规，提高消费者的“识霸、反霸”能力。一方面各级工商部门都要采取口头宣传、分发资料、悬挂横幅、张贴标语、制作板报等形式多样、通俗易懂的方式来开展宣传活动。要通过不断的信息辐射来提高社会各界，特别是自然人消费者识别格式条款合同文本中“霸王条款”的能力。从而通过合法的途径达到“反霸”的目的。另一方面，加强对企业经营者合同法律法规的培训。详细讲解合同示范文本的条款。让辖区经营者的签约主体充分认识到合同示范文本是其维护自身合法权益的重要保障。从而自觉使用。
2、建立配套体系的格式条款备案信息多媒体发布连锁平台。首先，在政府相关网站上公布示范文本和《合同法》、《消费者权益保护法》、《上海市合同格式条款监督条例》等相关法律法规，将下载、学习、使用电子化，提升社会知晓度和使用度。其次，要通过网站、报纸等媒体，或者以举办新闻发布会、公示会的形式，定期或者不定期、多渠道地向社会展示既有的和新增的合同文本。强化社会认知度。最后。利用工商部门门户网站和社区红盾维权点等多种内部方式多渠道地对违反《规定》的行为及时曝光，建立合同监管的模块，让系统内部对合同违法违规的企业重点关注，从而达到内部防控的目的。
3、组织专家对热点、难点的格式条款开展点评和社会咨询工作。工商所和消费者协会邀请有关行业专家、学者在大众媒体上对保险、金融、电信、邮政等专业性较强的难点格式条款开展点评和社会征询。让相关行业从业人员能够更准确的解读、认知合同示范文本条款，更好的认识自身的权力，从而更好地保护自身的利益。
(二)完善法律文件内容，规范文本推广流程
制定合同示范文本其目的就是为了推广使用，而文本质量的高低又直接影响推广使用。因此，应努力制定出具备让当事人乐于使用、确保双方当事人权利义务对等、节约签约成本、贯彻交易惯例四种性质的示范文本。
首先，要提高制定合同示范文本的水平。一方面要建立合同法律法规专家咨询制度。由于合同示范文本涉 及行业众多，对专业法律法规要求较高，所以，在制定合同示范文本过程中，一方面要适时召开“合同、服务、监管”为主题的多元研讨会。邀请有关政府部门、行业协会、专家学者和消费者代表参加，共同梳理、研讨、归纳、总结近年来推出的百件合同示范文本，探讨如何引入民法思维，创新监管方式，从而使推出的合同文本能够做到合理性、合法性与实用性的有机统一。另一方面要广泛征询社会公众对合同示范文本的意见。在示范文本正式向社会公布之前，通过报刊、广播、电视、网络等多重媒体向社会公众征求意见；在示范文本正式发布以后，也要通过各种渠道获取合同当事人对该示范文本的意见建议，从而进一步修改完善条款，使推出的合同示范文本确有实物操作性。从而扩大合同示范文本制定、推广工作的社会影响和层次，建立确有实效的市场监管长效机制。
其次，修改《经济合同示范文本管理办法》，明确各级的职能。修改《办法》，明确各级工商部门在制定推广合同示范文本工作中的职责，规范文本发放使用措施，加大对企业违法使用合同示范文本行为的查处力度。同时尽快修改合同示范文本在实务操作中的瓶颈问题。如有些示范文本的印刷过于豪华，成本太高；有些文本使用的纸张规格过大，不便于携带，也不便于传真。对在实际操作中遇到的问题，应不断加以改进完善，使其真正具有使用性。
再次，充分发挥各行政主管部门、行业协会的作用。联合各相关部门制定合同示范文本推广使用实施意见，明确行业主管部门、行业协会在推广合同示范文本中的责任，完善示范文本推广使用流程，使其推广使用更具可操作性。各行政主管部门、行业协会要在充分认识合同示范文本在规范市场交易秩序中独特作用的基础上，由行政部门和行业协会共同订立合同示范文本，行业协会主管文本在企业的推广，行政部门主管文本的解释和说明，最后形成“订－推－用”的层递机制，从而最有效的从各个环节推广好、使用好合同示范文本。
最后，以发文的形式把对合同格式条款的监管融入“信用工程”中。一方面，通过格式条款的监管工作促进信用工程建设，要注重发挥“守重”企业的带头作用，要求“守重”企业学习《条例》，若涉及七大类的合同格式条款必须主动备案，扩大工商部门在信用工程建设的影响力；另一方面，以文件形式把格式条款的使用、备案情况作为“守重”企业考核的重要条件，借信用工程建设的开展，让示范文本监管工作有一个较高的起点。
(三)完善内容监管精度，提高文本使用效能
根据2000年7月13日上海市人大通过实行的《上海市合同格式条款监督条例》规定，要求七类行业在使用格式条款文本前应到工商部门备案。工商部门应提高备案质量，切实维护消费者合法权益。
1、把握审查的标准性。为确保经过备案的格式条款具有合法性、公平性，更好地维护消费者合同权益，在对格式条款备案审查中，重点把握与消费者权益密切相关的四个标准：格式条款是否明显的免除经营者责任：是否明显的加重消费者责任；是否明显排除消费者权利：是否与国家法律法规相抵触的内容。若有上述情况，立即责令相关单位及时修改相关条款，从而切实提高合同格式条款的准确度。
2、强化备案的有效性。格式条款合同作为一种交易的载体，它会随着经营者的不同经营情况而加以调整，如何解决“备案一使用分离”的现象是保证格式条款备案有效性的关键。一方面加强日常监管，看格式合同使用中有无变动之处；另一方面利用年检要求备案单位提供最新的格式条款合同便于核对。若发现与原备案不符的格式条款合同，立即通知备案单位重新备案，从而切实达到保护消费者合法权益的效果。
3、关注填写的完整性。有些合同当事人在签约时虽然使用了合同示范文本，但对一些主要的合同条款内容却缺填漏填，此类合同为日后纠纷带来隐患。为此，可通过各种形式的合同法律法规的培训，加强对合同当事人签约行为的培训指导，提高当事人对合同内容与签约行为的重视，从而更好地保护自身的合法权益。
4、强化执法的严厉性。在日常监管中对合同、牌匾、广告中违反合同条款的内容从严审查，对格式合同或格式条款合同文本中含有“霸王条款”内容的，按有关规定，责令其改正。对拒不修改，仍一意孤行的，要给予严厉的行政处罚，从而切实提高保护消费者合法权益的效能。
5、提升监管的创新性。格式合同的监管领域，仅用传统的行政处罚这种单一的监管方式不一定能达到最佳效果，需要我们转变理念，创新监管方式和方法，如针对格式合同中出现的格式条款、霸王条款、陷阱条款，分别采用社会公示、专家点评、媒体曝光评论等方式与行政监管并用，让行政人力资本和消费者保护的“耗损一收效”比提高，从而切实提高消费者权益保护效率。
(四)各层面协调配合，形成推广整体合力
合同示范文本推广工作是一项系统工程，在推广使用工作中要加强多层面的协调配合，形成整体合力。
首先，要充分利用新闻媒体的力量。舆论是行动的先导，合同示范文本正式向社会公布前，可以在各类新闻媒体上进行广泛宣传，对合同条款予以解读。使当事人知晓该示范文本，进而研读合同条款，最后自觉使用。
其次，要充分结合行业主管部门、行业协会的力量。行业主管部门、行业协会作为行业的直接管理者，在合同示范文本推广工作中具有得天独厚的优势。从《合同法》的角度讲，合同示范文本并不是强制使用的。而是倡导当事人使用，但行业主管部门、行业协会为了达到行业规范自律的目的，却可以要求本行业的企业均使用示范文本。
最后，要充分结合工商执法干部的力量。充分发挥工商所干部的工作力度，加大对企业自制合同格式条款的检查力度，通过对不平等合同格式条款的制裁，引导企业自觉使用合同示范文本。
从上世纪九十年代开始，上海市工商部门就致力于合同示范文本的制定和推广工作，目前，已联合相关行业主管部门和行业协会制定各类合同示范文本81份。其中，买卖类合同示范文本34件。租赁、居间和委托类合同20件，建设工程和加工承揽合同12件，技术类合同6件，其他合同9件。
合同示范文本的推广使用正在有条不紊地进行。部分示范文本的使用取得了可喜成绩。据上海市二手车管理协会统计二手机动车买卖合同、二手机动车交易合同在上海七大二手车交易市场中已累计使用近34万份，使用率达到100％；使用家庭居室装饰装修施工合同的企业已经占到家庭装饰装修行业的50％以上，使用合同示范文本数达5万余份；高档衣物精洗服务合同也已推广了2万余份；全市约705家农产品交易市场中累计推行使用《食用农副产品流通安全合同》(批发及零售市场版)近7万份，依合同约定销毁不合格食品近320余吨，清理退场经营户6户；在955家商品交易市场中，推广使用新版《商品交易市场进场经营合同》示范文本超过9万余份，按合同约定清理退场经营户约90户，没有发生一起民事和行政诉讼，缓解了相关行政监管压力。
但是，我们也必须正视，在我国的诚信体系建设还不完善的今天，很多个人与企业利用合同这种合法形式损害国家利益或者合同相对人利益的情况仍时有发生。为此工商行政管理部门就行政履职而言。应该从制定并推行合同示范文本这个源头开始规范当事人的合同行为。因此如何处理好推行合同示范文本与我们日常执法之间的关系是工商部门日常工作的重中之重。
二、推广合同示范文本存在的问题
在示范文本的制定方面，《合同法》以及《上海市合同格式条款监督条例》等法律法规已经作了一些具体规定，使我们制定示范文本有了一定依据。然而，在示范文本的推广方面却鲜有相关规定。目前。示范文本的推广工作基本还处于摸索阶段，在基层操作过程中也碰到了不少问题。
(一)合同推广法律法规相对滞后
一方面，我国缺乏规范合同示范文本推广方面的法律法规。目前，规范合同示范文本推广使用的只有国家工商总局的规章《经济合同示范文本管理办法》(1990年颁布，1998年修改)。但该法规由于修编年代久远。因此与实务操作存在差距。另一方面，我部门缺乏对合同示范文本推广中出现问题的处理手段。如《经济合同示范文本管理办法》对印制和发放合同示范文本的企业规定较为详细，但对使用过程中多发的使用者擅自修改合同条款而仍然以示范文本的名义签订合同，损害他人权益的行为却没有作出规定。
(二)部分当事人合同法律意识淡薄
实务操作中主要体现在当事人签约意识不强，签订合同示范文本的意识淡薄。主要表现在：1、当事人在交易过程中主观不想订立合同，认为合同对其本身形成约束；2、当事人不重视签订合同，认为合同的形式性大于实际性；3、合同条款设定不完整，缺项少款；4、当事人不知道合同签订可以参照合同示范文本，甚至根本不知道有合同示范文本；5、部分强势企业为了牟取不正当利益而采用自制合同文本或在既有的合同示范文本上添加自行拟订未经备案的附加条款，并强制消费者签订其自制文本。
(三)行业主管部门、行业协会重视程度参差不齐
合同示范文本的推广是一项系统工程，需要行业主管部门、行业协会发挥重要作用。从实践来看，行业主管部门、行业协会对合同示范文本认识程度较高，推广措施扎实的，该合同示范文本使用率就比较高，如商品房预售合同、二手机动车买卖合同、二手机动车交易合同等。反之，集中管理水平不高，行会制约力较弱的，合同示范文本的推广使用情况则相对较差。
三、做好合同示范文本推广工作的建议
格式合同是现代社会中不可缺少的合同形式。我国目前正处在市场经济的转型期，格式合同会大量存在并与日常消费密切相关，只有制定出一整套适应国情的原则和措施，建立起完备的审查与规范，才能真正意义上实现合同契约的自由、公平与公正。才能使格式合同既合法，也为使用者所接受，从而真正发挥其作用与价值。如何在实务中做到这一点呢?笔者认为，目前合同格式条款规制调整的几种可行有效方式需要做到“四个完善”。
(一)完善舆论宣传体系，提高合同使用意识
合同示范文本作为有关部门推出的示范性合同，在维护合同当事人合法权益，促进业态健康发展的作用是显见的。然而合同示范文本毕竟只是示范性的合同，并不具有强制性，当事人可以参照使用，也可以自行拟定合同文本。所以，合同示范文本的推广使用既需要提高合同使用人的法律意识，自觉使用，又需要社会各界协调配合，积极推进。因此，加大对合同示范文本的宣传使用力度，就成为合同示范文本推广的重中之重。
1、建立长效措施，大力宣传法律法规，提高消费者的“识霸、反霸”能力。一方面各级工商部门都要采取口头宣传、分发资料、悬挂横幅、张贴标语、制作板报等形式多样、通俗易懂的方式来开展宣传活动。要通过不断的信息辐射来提高社会各界，特别是自然人消费者识别格式条款合同文本中“霸王条款”的能力。从而通过合法的途径达到“反霸”的目的。另一方面，加强对企业经营者合同法律法规的培训。详细讲解合同示范文本的条款。让辖区经营者的签约主体充分认识到合同示范文本是其维护自身合法权益的重要保障。从而自觉使用。
2、建立配套体系的格式条款备案信息多媒体发布连锁平台。首先，在政府相关网站上公布示范文本和《合同法》、《消费者权益保护法》、《上海市合同格式条款监督条例》等相关法律法规，将下载、学习、使用电子化，提升社会知晓度和使用度。其次，要通过网站、报纸等媒体，或者以举办新闻发布会、公示会的形式，定期或者不定期、多渠道地向社会展示既有的和新增的合同文本。强化社会认知度。最后。利用工商部门门户网站和社区红盾维权点等多种内部方式多渠道地对违反《规定》的行为及时曝光，建立合同监管的模块，让系统内部对合同违法违规的企业重点关注，从而达到内部防控的目的。
3、组织专家对热点、难点的格式条款开展点评和社会咨询工作。工商所和消费者协会邀请有关行业专家、学者在大众媒体上对保险、金融、电信、邮政等专业性较强的难点格式条款开展点评和社会征询。让相关行业从业人员能够更准确的解读、认知合同示范文本条款，更好的认识自身的权力，从而更好地保护自身的利益。
(二)完善法律文件内容，规范文本推广流程
制定合同示范文本其目的就是为了推广使用，而文本质量的高低又直接影响推广使用。因此，应努力制定出具备让当事人乐于使用、确保双方当事人权利义务对等、节约签约成本、贯彻交易惯例四种性质的示范文本。
首先，要提高制定合同示范文本的水平。一方面要建立合同法律法规专家咨询制度。由于合同示范文本涉 及行业众多，对专业法律法规要求较高，所以，在制定合同示范文本过程中，一方面要适时召开“合同、服务、监管”为主题的多元研讨会。邀请有关政府部门、行业协会、专家学者和消费者代表参加，共同梳理、研讨、归纳、总结近年来推出的百件合同示范文本，探讨如何引入民法思维，创新监管方式，从而使推出的合同文本能够做到合理性、合法性与实用性的有机统一。另一方面要广泛征询社会公众对合同示范文本的意见。在示范文本正式向社会公布之前，通过报刊、广播、电视、网络等多重媒体向社会公众征求意见；在示范文本正式发布以后，也要通过各种渠道获取合同当事人对该示范文本的意见建议，从而进一步修改完善条款，使推出的合同示范文本确有实物操作性。从而扩大合同示范文本制定、推广工作的社会影响和层次，建立确有实效的市场监管长效机制。
其次，修改《经济合同示范文本管理办法》，明确各级的职能。修改《办法》，明确各级工商部门在制定推广合同示范文本工作中的职责，规范文本发放使用措施，加大对企业违法使用合同示范文本行为的查处力度。同时尽快修改合同示范文本在实务操作中的瓶颈问题。如有些示范文本的印刷过于豪华，成本太高；有些文本使用的纸张规格过大，不便于携带，也不便于传真。对在实际操作中遇到的问题，应不断加以改进完善，使其真正具有使用性。
再次，充分发挥各行政主管部门、行业协会的作用。联合各相关部门制定合同示范文本推广使用实施意见，明确行业主管部门、行业协会在推广合同示范文本中的责任，完善示范文本推广使用流程，使其推广使用更具可操作性。各行政主管部门、行业协会要在充分认识合同示范文本在规范市场交易秩序中独特作用的基础上，由行政部门和行业协会共同订立合同示范文本，行业协会主管文本在企业的推广，行政部门主管文本的解释和说明，最后形成“订－推－用”的层递机制，从而最有效的从各个环节推广好、使用好合同示范文本。
最后，以发文的形式把对合同格式条款的监管融入“信用工程”中。一方面，通过格式条款的监管工作促进信用工程建设，要注重发挥“守重”企业的带头作用，要求“守重”企业学习《条例》，若涉及七大类的合同格式条款必须主动备案，扩大工商部门在信用工程建设的影响力；另一方面，以文件形式把格式条款的使用、备案情况作为“守重”企业考核的重要条件，借信用工程建设的开展，让示范文本监管工作有一个较高的起点。
(三)完善内容监管精度，提高文本使用效能
根据2000年7月13日上海市人大通过实行的《上海市合同格式条款监督条例》规定，要求七类行业在使用格式条款文本前应到工商部门备案。工商部门应提高备案质量，切实维护消费者合法权益。
1、把握审查的标准性。为确保经过备案的格式条款具有合法性、公平性，更好地维护消费者合同权益，在对格式条款备案审查中，重点把握与消费者权益密切相关的四个标准：格式条款是否明显的免除经营者责任：是否明显的加重消费者责任；是否明显排除消费者权利：是否与国家法律法规相抵触的内容。若有上述情况，立即责令相关单位及时修改相关条款，从而切实提高合同格式条款的准确度。
2、强化备案的有效性。格式条款合同作为一种交易的载体，它会随着经营者的不同经营情况而加以调整，如何解决“备案一使用分离”的现象是保证格式条款备案有效性的关键。一方面加强日常监管，看格式合同使用中有无变动之处；另一方面利用年检要求备案单位提供最新的格式条款合同便于核对。若发现与原备案不符的格式条款合同，立即通知备案单位重新备案，从而切实达到保护消费者合法权益的效果。
3、关注填写的完整性。有些合同当事人在签约时虽然使用了合同示范文本，但对一些主要的合同条款内容却缺填漏填，此类合同为日后纠纷带来隐患。为此，可通过各种形式的合同法律法规的培训，加强对合同当事人签约行为的培训指导，提高当事人对合同内容与签约行为的重视，从而更好地保护自身的合法权益。
4、强化执法的严厉性。在日常监管中对合同、牌匾、广告中违反合同条款的内容从严审查，对格式合同或格式条款合同文本中含有“霸王条款”内容的，按有关规定，责令其改正。对拒不修改，仍一意孤行的，要给予严厉的行政处罚，从而切实提高保护消费者合法权益的效能。
5、提升监管的创新性。格式合同的监管领域，仅用传统的行政处罚这种单一的监管方式不一定能达到最佳效果，需要我们转变理念，创新监管方式和方法，如针对格式合同中出现的格式条款、霸王条款、陷阱条款，分别采用社会公示、专家点评、媒体曝光评论等方式与行政监管并用，让行政人力资本和消费者保护的“耗损一收效”比提高，从而切实提高消费者权益保护效率。
(四)各层面协调配合，形成推广整体合力
合同示范文本推广工作是一项系统工程，在推广使用工作中要加强多层面的协调配合，形成整体合力。
首先，要充分利用新闻媒体的力量。舆论是行动的先导，合同示范文本正式向社会公布前，可以在各类新闻媒体上进行广泛宣传，对合同条款予以解读。使当事人知晓该示范文本，进而研读合同条款，最后自觉使用。
其次，要充分结合行业主管部门、行业协会的力量。行业主管部门、行业协会作为行业的直接管理者，在合同示范文本推广工作中具有得天独厚的优势。从《合同法》的角度讲，合同示范文本并不是强制使用的。而是倡导当事人使用，但行业主管部门、行业协会为了达到行业规范自律的目的，却可以要求本行业的企业均使用示范文本。
最后，要充分结合工商执法干部的力量。充分发挥工商所干部的工作力度，加大对企业自制合同格式条款的检查力度，通过对不平等合同格式条款的制裁，引导企业自觉使用合同示范文本。