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摘 要：民国时期，在社会动荡不安的时代大背景下，土默特地区的灾荒频发且种类繁多。南京国民政府初期，土默特地區的灾荒成因既有自然因素中的草原生态环境、土壤类型、水系分布不均，也有社会因素中的匪患、官僚绅士以及救济体制中人员存在的问题。两方面原因的复杂交错、相互叠加，造成灾荒的发生。面对灾荒，不同的救灾主体担当着不同的社会责任，在灾荒发生后，国民政府组织捐款，地方政府采取兴修水利，华洋义赈会采取平粜市场、以工代赈等具体措施来进行救灾。探讨土默特地区的灾荒对当前我国民族地区的灾害治理和社会救济政策的完善有着更为现实的意义。
关键词：国民政府；土默特地区；灾荒
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）07-0042-04
土默特地区地处内陆高原，属温带大陆性气候，全年降水较少，且多集中在七八月份，因而旱灾频繁，亦易暴雨成灾。20世纪20年代末特大灾荒席卷全国，全国先后25个省区都出现了不同程度上的自然灾害，1093个县受灾，7000多万人处于水深火热之中，其中尤以西北和华北遭受旱灾最为严重。旱荒以陕西为中心，遍及甘肃、山西、绥远（今内蒙古自治区）、河北、察哈尔（今分属河北、内蒙古）、热河（今分属河北、内蒙、辽宁）、河南等8省[1]。该区辖境内归绥、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河、武川、包头7县及归绥、包头二市地带，也在其中。其中尤以民国十七、十八（1928-1929年）连续的灾荒为最严重。
灾害无法消除，只能减轻、减少。如何减轻、减少？如何在灾害发生时把损失降到最低程度？对土默特地区灾荒进行研究，能够进一步了解内蒙古土默特地区生态环境的变迁史以及灾荒同社会经济、政治、文化、生态之间的互动关系。在当代进行经济建设的同时，在灾害发生前，要及时做好准备，加大对防灾、减灾的投资力度，不断完善社会救济制度。在灾害发生后，要切实保障灾民的基本生活，急灾民之所急，同时要加强对灾害救济的监管力度和灾后重建。
一、南京国民政府初期土默特地区的灾荒概况
灾荒，即由灾及荒，是指自然灾害给人类社会生产和生活带来的损害和破坏。南京国民政府初期，土默特地区的自然灾害类型繁多，有水、旱、风、雪、地震等，1928—1929年土默特地区的灾荒如下：
民国十七年（1928年）夏，土默川平原从1926年起连续干旱，颗粒无收。是年，内蒙古中西部地区春季干旱，沙尘暴，滴雨未落，禾皆枯死。有灾民149.8万人。冬，包头固阳县暴风雪，“赤风卷地，飞石撼屋，时当凶岁，家家乏食，各村人皆外出牵回许多牲畜”。
民国十八年（1929年）八月，呼和浩特地区暴雨引起山洪暴发，新城东墙外层被冲塌数十米，……灾民饥、病死者甚多，尸体遍地，城郭荒凉。九月，呼和浩特和林格尔县、托克托县、土默特左旗并城郊连降大雨5昼夜，托克托县城关镇一片汪洋，农田、财产冲毁无数。是年，乌兰察布盟兴和县夏、秋大旱，颗粒无收。是年，巴彦淖尔盟五原县大旱，哀鸿遍野，饿殍载道。……农田颗粒无收，土匪蜂起，民不聊生，灾民达6.29万人[2]。
归绥县志记载：“十七年旱，秋大水，冬地震。自十六年至十八年，旱灾二次，死亡一百余人。水灾二次，死亡二十八人。风雹两次，地震，十七年一次。毕齐克齐镇玘毁民居百，十二日、十八日復震四次。”“十八年二月，邑设赈务分会，并蠲缓田赋，省赈务会赈粮一千余石，洋两万五千元，食赈灾民。旱灾凡一二万余人，水灾一二千余人，匪灾二千余人，风雹四百余人。”“十八、十九两年，口外七厅之灾民，归化礼镇为尤甚，草根树皮食俱尽，青年妇女仅售制钱一二千文，本省赈过银十一万九千九百两，有奇糧一二千六百二石九斗七升五合，其各厅赈扶情形不再备述。”[3]
土默特志记载：民国十七年（1928年），土默特地区大旱，禾不登场，灾民达80余万。民国十八年（1929年）1月，归绥、托克托、清水河等县地震。夏，大旱，禾稼枯死，灾民四处逃荒，饿殍遍地，鬻妻卖子者充斥各县镇人市。10月，萨、托、归、包鼠疫流行[4]。
托克托县志记载：“民国十八年（公元1929年），春夏滴雨未落，禾皆枯死。夏秋之交得雨尺余，……而立秋后，大雨五日夜，山洪暴发，黄河决口，大小黑河混为一流，时托县灾民十万九千六百二十七人。十月十四日下午三时，归绥、托克托、清水河各县同时地震，翌日又震，连续二十余次。托县辛震力小，未危及生命。”[5]
1928—1929年土默特地区最主要的灾荒是旱灾、水灾，范围涉及广、程度深，造成归绥、托克托等十二地区人口占一半以上的危害，对牧区经济、社会政治产生重大不利影响。
二、南京国民政府初期土默特地区的灾荒成因
土默特地区地处内陆，有着十分脆弱的草原生态环境、以沙黄土和沙质土为主的土壤类型、水资源匮乏且时空分布不均等是造成灾荒发生的重要自然原因，然而军阀混战下的匪患、官僚的盘削、救济体制中人员存在的问题等社会原因也不可忽视，更多的是二者复杂交错、相互叠加，使得这一地区的灾荒成因呈现出复杂的局面。
（一）自然原因
1.内陆高原：脆弱的草原生态环境。土默特地区地处内陆的高原地区，属温带大陆性气候，远离海洋（降水量受地形和海洋远近的影响），温度分布与水热分布不平衡格局，为广大的干旱和半干旱区。“作为温带大陆性气候，无霜期短，构成了脆弱而多变的草原和荒漠生态系统，其生物生产力较低，极易受到干旱、多风等不利因素的侵扰，成为易灾、多灾的地区。”[6]多风沙、日照强，形成了脆弱的草原生态环境。该地区植被覆盖率较少，存活率也低，容易受到蒙古冷高压和寒潮等不利环境的侵扰，使得该区盛行偏西北大风，因而成为灾害发生次数多的地区。
2.土壤类型：以沙黄土和沙质土为主。“内蒙古沙地颇广，按其土壤发育阶段，可分为栗钙土型沙土、松沙质原始栗钙土与全剖面没有发泡反应的沙质栗钙土，结构很松，有机质及矿质养分都比较贫乏，物理性也不好，翻耕后容易使沙丘活动。”[7]内蒙古境内的土默特地区土壤类型以沙黄土和沙质土为主，结构很松，有机质及矿物养分比较贫乏。靠近山区，黄土在缺乏植被保护的情况下极易发生侵蚀，造成水土流失。加之该地区人们长期对水土资源不合理的开发，农业生产的粗放式经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，一旦下雨很容易造成突发性自然灾害。 3.水系分布：水资源匮乏且时空分布不均。土默特地区位于华北，其河流主要是内流水系，缺少天然的入海河道。位于土默特地区的大、小黑河属于内流河，其水源补给主要靠大气降水、地下水循环，且时常有淤塞排水不畅的时候。“查大黑河位于归、萨、托三县境内，在绥东为最大水利，亦为最大水害，探其主因，以年久失於疏浚，驯至水利变为水害。兹为振与绥东水利补救荒旱起见，非从事疏浚开渠不可。将来成功不但水患减轻，并可合法灌地一千五百余顷。”[8]该区降水量时空分配不均，一般降水量集中在夏季，由于植被覆盖率低、土质松散，所以每遇到降雨量集中的月份，发生洪涝灾害的几率便大大增加。“受季风气候影响，华北地区的雨量集中于7、8、9这3月，虽与作物的生长季节吻合，但受其影响，这3个月极易发生水灾，而其他月份则易发生旱灾。尤为指出的是，由于华北的降雨受制于季风的状况，华北地区每年的雨量变化相差甚大。遇到雨量不足的年份，降雨应该集中的三个月也会发生严重干旱。”[9]
（二）社会原因
1.社会格局：军阀混战下的匪患。土默特地区在民国时期一直受到战争的影响，军阀混战、制度大转变、政治上的动乱导致土匪亦随之兴起，而且很猖狂。这是1928-1929年土默特地区灾荒严重的重要原因之一。这些土匪或占据要道，无分昼夜拦路抢劫、图财害命，或强入民宅以烧、杀、吊、打的残刑毒法逼索财物、鸦片。地方执政官员和军警，对老百姓只会敲诈勒索，对被害的老百姓视而不见、闻而不管，对土匪束手无策、听之任之，更助长了土匪肆无忌惮的气焰。文献记载：冯玉祥十万败兵路过绥远，马吃人驻，无疑加重了灾区农民的负担，使灾情恶化，况且，十万败兵所遗失下来的无数枪支弹药，为当地土匪恶棍所取，又加重了绥远地区的匪情[10]。“十七年春东退，遗弃枪械无数，土匪资之为害闾闻，又数年，死于匪者八十五人”[11]。军阀混战下的匪患导致了社会秩序的动荡不安，不仅影响到农、畜牧业的正常发展和水利建设，更为严重的是广大灾民在走投无路的境况下，往往铤而走险，以吃大户、抢粮的方式进行反抗，更加加剧了灾荒的社会后果。
2.官僚绅士：地方上的“实际统治者”。农民怕天旱，地主盼天灾，一遇到天灾，不知有多少农民倾家荡产，妻离子散。当时灾区官商和地方绅士哄抬粮价，他们贱买贵卖，囤积居奇，从中大肆盤削，中饱私囊。就实质而言，这些都是封建残留下来的。文献记载：当时城里的大老蔡赵国安、贾三等人开的“德家”“永和”等粮店，用三元钱买进一斗米，十六元粜出去，高利盘剥，发难民财……那些官僚绅士，也偷偷把粮食埋进他们的地下仓库[12]。
1928-1929年土默特地区因灾荒的发生，导致了生产力水平低下，以及作为边疆地区的特殊情况使得南京国民政府在执行法律这一职能的社会效果微乎其微。这让地方上的官僚绅士趁此对人民残酷剥削，大发横财。
3.救济体制：人员存在的问题。基层民政工作人员的工作责任心缺失和思想认识存在偏差等问题是救济体制中存在的问题。“丰镇的救灾队一共十余队，基本由本地的老吏和地痞流氓充当，向乡民强迫征收钱粮”[14]。档案记载“以蒙古灾民赈粮品，未预其事，通饬各县”这一情况：“同等待遇相应函复有逕复者，案准贵署，以蒙古灾民，对于本年赈粮、赈品，各县散放真象如何，未预其事，曾派员前往归绥县附近各村调查，几在旗蒙民皆谓，对公家赈物并未领到，当复取具各村甲会甘结，以照核实相应，请查照设法救济，并附单一纸等。……，贵署查照。此致 土默特总管署 中华民国十八年十月四日。”[15]从档案记载“对于本年赈粮、赈品，各县散放真象如何，未预其事，……几在旗蒙民皆谓，对公家赈物并未领到”可以看出，基层民政工作人员对认识灾荒的自觉意识不强，消极应对，起不到明显的社会效果。
三、南京国民政府初期土默特地区的救灾
灾荒是一个十分严重的社会问题，民国政府时期自然灾害频繁发生。政府在救灾中有时也会感到力不从心，因此除了官府的应对，民间组织起到了不可小觑的作用，这一时期比较突出的民间慈善团体主要有华洋义赈会。
（一）政府救灾
1.兴修水利。民国18年（1929年）民国以来，绥远灌区管理机构散乱，责任不专，灌溉事业日衰。本年，绥远省成立包西各渠水利管理局，修建民生渠直隶于绥远建设厅，由此绥远灌溉事业渐有起色。民国18年（1929年）6月，绥远省政府用华洋义赈救灾总会所贷之款，以工代赈开工修建民生渠，华洋义赈救灾总会派美籍工程师塔德主持工程。该工程西从镫口引水，东至大黑河，干渠长72公里，当年完成干渠50多公里。施工中美国著名记者埃德加·斯诺（EdgarSnow1905-1972）也来工地采访，写出《拯救二十五万生灵》专篇报道。
2.组织捐款。1928年阎锡山致电南京国民政府内政部赈务处，请求发巨款，面对灾荒，南京国民政府做出了募集赈款的规定：“凡是政府官员，薪在400元和以上的官吏，捐薪1月，自1929年1月至4月，按月扣除。薪在200元及以上的官员，捐薪半月。薪在100元及以上的官吏，捐薪1/5。为了鼓励捐款，还制定了奖励捐款办法，捐款100元至500元者，赠银质奖章1枚；捐款自500元至1万元者，赠金质奖章1枚；捐款在1万元以上者，赠匾1方。”[16]地方政府为了救灾，也对募集赈款做出了“从各机关扣捐赈款，并禁止宴会娱乐”的训令，档案记载：“土默特总管：为通令事查本区始被兵匪，继遭旱荒饥馑，臻流亡载道，本代都统募捐，筹赈寝馈难安，当此遍地饥民，嗷嗷待哺之际，凡我寮寀，如何关怀民瘼共体时艰，近闻在职人员时有宴会娱乐，情事殊堪浩欢，况本署前以灾情重大，需欵浩繁，当经规定，于各机关职员，月薪内扣捐赈欵，用资补助，曾经一再加增加扣。本早，经通行遵照在案，何乃满不关心，置灾祲于弗顾，且一席之耗動，需多金一馈之间挥霍无算，亟应速为禁止，……切切此令。民国十七年八月。”[17]
除了赈粮食以外，组织捐款救灾也是一个比较通行的赈济方式，从档案可以看出，捐款主要来自于“于各机关职员，月薪内扣捐赈欵，用资补助”。这些“宴会娱乐”的捐款在此次灾荒中所发挥的作用不可忽视。 （二）民间救济——华洋义赈会
华洋义赈会成立于1921年，结束于1949年，全称“中国华洋义赈救灾总会”。它由一批中外人士联合组成，以防灾和救灾赈济为目的，遍及全国16个省，成为当时最大的民间性救灾组织。“1928-1929年的绥远旱灾中，华洋义赈会担负修整萨拉齐县民生渠工程，并借贷、垫款39万元”[18]，华洋义赈会有着自身的影响力，档案记载：
“准华洋义赈总会总干事，驻京尹代表光宇视灾，希派员前往欢迎，由华洋义赈总会章总干事，元善暨驻京尹代表光宇，先后电称：美国红十字会视灾代表团抵大同，本省各机关、各团体均应十九日各派代表到站欢迎，除分函外，相应函远即希贵署查照派员届时前往欢迎。此致 土默特总管公署 民国十八年七月。”[19]
华洋义赈会凭借自身的影响力，进行规模较大的赈济措施，主要有：首先，以工代赈。“以工代赈”简称“工赈”，由华洋义赈会兴办工程，招募灾民劳作，给米或给钱，这样既可以使灾民免除饥馑，又能充分利用劳动力，是一个颇见成效的救灾方法。华洋义赈会从1929年开始测量、计划，修建民生渠。这条引黄河水灌溉的干渠，全長70公里，横跨东西，跟大青山遥遥平行。于1929年6月与绥远省政府定共同修建萨、托二县民生渠，并成立了工赈管理处，全权负责工程事宜。民生渠的修建在一定程度上为当时救济灾民、解决黄河北岸的农田灌溉起到了积极作用。其次，平粜市场。平粜即荒年缺粮时，将仓库所存粮食平价出售，是灾后采取的救济措施之一。绥远省华洋义赈分会在包头、萨拉齐、大佘太、固阳、托克托及归绥各处平粜粮食。其粜粮分列于下[20]。
以工代赈、平粜市场这些具体救济行为所取得的成效也很显著。以工赈为原则的华洋义赈会，为该地区的水利工程建设做了大量工作，尽管二者有其弊端，但在最初解决灾民的温饱问题以及地区稳定方面发挥了不可替代的作用。
综上所述，造成土默特地区（1928—1929年）的灾荒成因很多。从对有关史料的分析来看，灾荒之所以发生并造成严重的社会影响，主要原因在于社会原因。面对灾荒，不同的救灾主体担当着不同的社会责任，南京国民政府、绥远地方政府、民间组织——华洋义赈会，认识到灾区灾民生活上的困难，及时制定具体的应对措施。如南京国民政府制订赈灾法令法条，将传统灾荒救济活动中行之有效的方法和措施纳入立法的范畴，使之法治化。另外通过立法建立适应近代社会需要的新型灾荒救济制度来帮助灾民度过灾荒，从而推动了近代中国灾荒救济活动的法治化[21]。绥远地方政府组织募集赈款，华洋义赈会积极参与救灾工作、设立赈灾机构等措施，这些在维护当时地区稳定所发挥的作用，都是值得肯定的。
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参考文献：
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〔19〕土默特左旗档案馆藏归化城都统衙门档案.派员欢迎华洋义赈会代表前来视灾的函.民国19年（1929年），79-603.
〔20〕吕向辉.民国十八年绥远省华洋义赈分会赈灾活动述论[J].前沿，2012，（5）.
〔21〕赖静.民国时期国民政府赈灾应对措施与政府角色转换研究[J].学术探索，2015，（3）.
（责任编辑 姜黎梅）
关键词：国民政府；土默特地区；灾荒
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）07-0042-04
土默特地区地处内陆高原，属温带大陆性气候，全年降水较少，且多集中在七八月份，因而旱灾频繁，亦易暴雨成灾。20世纪20年代末特大灾荒席卷全国，全国先后25个省区都出现了不同程度上的自然灾害，1093个县受灾，7000多万人处于水深火热之中，其中尤以西北和华北遭受旱灾最为严重。旱荒以陕西为中心，遍及甘肃、山西、绥远（今内蒙古自治区）、河北、察哈尔（今分属河北、内蒙古）、热河（今分属河北、内蒙、辽宁）、河南等8省[1]。该区辖境内归绥、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河、武川、包头7县及归绥、包头二市地带，也在其中。其中尤以民国十七、十八（1928-1929年）连续的灾荒为最严重。
灾害无法消除，只能减轻、减少。如何减轻、减少？如何在灾害发生时把损失降到最低程度？对土默特地区灾荒进行研究，能够进一步了解内蒙古土默特地区生态环境的变迁史以及灾荒同社会经济、政治、文化、生态之间的互动关系。在当代进行经济建设的同时，在灾害发生前，要及时做好准备，加大对防灾、减灾的投资力度，不断完善社会救济制度。在灾害发生后，要切实保障灾民的基本生活，急灾民之所急，同时要加强对灾害救济的监管力度和灾后重建。
一、南京国民政府初期土默特地区的灾荒概况
灾荒，即由灾及荒，是指自然灾害给人类社会生产和生活带来的损害和破坏。南京国民政府初期，土默特地区的自然灾害类型繁多，有水、旱、风、雪、地震等，1928—1929年土默特地区的灾荒如下：
民国十七年（1928年）夏，土默川平原从1926年起连续干旱，颗粒无收。是年，内蒙古中西部地区春季干旱，沙尘暴，滴雨未落，禾皆枯死。有灾民149.8万人。冬，包头固阳县暴风雪，“赤风卷地，飞石撼屋，时当凶岁，家家乏食，各村人皆外出牵回许多牲畜”。
民国十八年（1929年）八月，呼和浩特地区暴雨引起山洪暴发，新城东墙外层被冲塌数十米，……灾民饥、病死者甚多，尸体遍地，城郭荒凉。九月，呼和浩特和林格尔县、托克托县、土默特左旗并城郊连降大雨5昼夜，托克托县城关镇一片汪洋，农田、财产冲毁无数。是年，乌兰察布盟兴和县夏、秋大旱，颗粒无收。是年，巴彦淖尔盟五原县大旱，哀鸿遍野，饿殍载道。……农田颗粒无收，土匪蜂起，民不聊生，灾民达6.29万人[2]。
归绥县志记载：“十七年旱，秋大水，冬地震。自十六年至十八年，旱灾二次，死亡一百余人。水灾二次，死亡二十八人。风雹两次，地震，十七年一次。毕齐克齐镇玘毁民居百，十二日、十八日復震四次。”“十八年二月，邑设赈务分会，并蠲缓田赋，省赈务会赈粮一千余石，洋两万五千元，食赈灾民。旱灾凡一二万余人，水灾一二千余人，匪灾二千余人，风雹四百余人。”“十八、十九两年，口外七厅之灾民，归化礼镇为尤甚，草根树皮食俱尽，青年妇女仅售制钱一二千文，本省赈过银十一万九千九百两，有奇糧一二千六百二石九斗七升五合，其各厅赈扶情形不再备述。”[3]
土默特志记载：民国十七年（1928年），土默特地区大旱，禾不登场，灾民达80余万。民国十八年（1929年）1月，归绥、托克托、清水河等县地震。夏，大旱，禾稼枯死，灾民四处逃荒，饿殍遍地，鬻妻卖子者充斥各县镇人市。10月，萨、托、归、包鼠疫流行[4]。
托克托县志记载：“民国十八年（公元1929年），春夏滴雨未落，禾皆枯死。夏秋之交得雨尺余，……而立秋后，大雨五日夜，山洪暴发，黄河决口，大小黑河混为一流，时托县灾民十万九千六百二十七人。十月十四日下午三时，归绥、托克托、清水河各县同时地震，翌日又震，连续二十余次。托县辛震力小，未危及生命。”[5]
1928—1929年土默特地区最主要的灾荒是旱灾、水灾，范围涉及广、程度深，造成归绥、托克托等十二地区人口占一半以上的危害，对牧区经济、社会政治产生重大不利影响。
二、南京国民政府初期土默特地区的灾荒成因
土默特地区地处内陆，有着十分脆弱的草原生态环境、以沙黄土和沙质土为主的土壤类型、水资源匮乏且时空分布不均等是造成灾荒发生的重要自然原因，然而军阀混战下的匪患、官僚的盘削、救济体制中人员存在的问题等社会原因也不可忽视，更多的是二者复杂交错、相互叠加，使得这一地区的灾荒成因呈现出复杂的局面。
（一）自然原因
1.内陆高原：脆弱的草原生态环境。土默特地区地处内陆的高原地区，属温带大陆性气候，远离海洋（降水量受地形和海洋远近的影响），温度分布与水热分布不平衡格局，为广大的干旱和半干旱区。“作为温带大陆性气候，无霜期短，构成了脆弱而多变的草原和荒漠生态系统，其生物生产力较低，极易受到干旱、多风等不利因素的侵扰，成为易灾、多灾的地区。”[6]多风沙、日照强，形成了脆弱的草原生态环境。该地区植被覆盖率较少，存活率也低，容易受到蒙古冷高压和寒潮等不利环境的侵扰，使得该区盛行偏西北大风，因而成为灾害发生次数多的地区。
2.土壤类型：以沙黄土和沙质土为主。“内蒙古沙地颇广，按其土壤发育阶段，可分为栗钙土型沙土、松沙质原始栗钙土与全剖面没有发泡反应的沙质栗钙土，结构很松，有机质及矿质养分都比较贫乏，物理性也不好，翻耕后容易使沙丘活动。”[7]内蒙古境内的土默特地区土壤类型以沙黄土和沙质土为主，结构很松，有机质及矿物养分比较贫乏。靠近山区，黄土在缺乏植被保护的情况下极易发生侵蚀，造成水土流失。加之该地区人们长期对水土资源不合理的开发，农业生产的粗放式经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，一旦下雨很容易造成突发性自然灾害。 3.水系分布：水资源匮乏且时空分布不均。土默特地区位于华北，其河流主要是内流水系，缺少天然的入海河道。位于土默特地区的大、小黑河属于内流河，其水源补给主要靠大气降水、地下水循环，且时常有淤塞排水不畅的时候。“查大黑河位于归、萨、托三县境内，在绥东为最大水利，亦为最大水害，探其主因，以年久失於疏浚，驯至水利变为水害。兹为振与绥东水利补救荒旱起见，非从事疏浚开渠不可。将来成功不但水患减轻，并可合法灌地一千五百余顷。”[8]该区降水量时空分配不均，一般降水量集中在夏季，由于植被覆盖率低、土质松散，所以每遇到降雨量集中的月份，发生洪涝灾害的几率便大大增加。“受季风气候影响，华北地区的雨量集中于7、8、9这3月，虽与作物的生长季节吻合，但受其影响，这3个月极易发生水灾，而其他月份则易发生旱灾。尤为指出的是，由于华北的降雨受制于季风的状况，华北地区每年的雨量变化相差甚大。遇到雨量不足的年份，降雨应该集中的三个月也会发生严重干旱。”[9]
（二）社会原因
1.社会格局：军阀混战下的匪患。土默特地区在民国时期一直受到战争的影响，军阀混战、制度大转变、政治上的动乱导致土匪亦随之兴起，而且很猖狂。这是1928-1929年土默特地区灾荒严重的重要原因之一。这些土匪或占据要道，无分昼夜拦路抢劫、图财害命，或强入民宅以烧、杀、吊、打的残刑毒法逼索财物、鸦片。地方执政官员和军警，对老百姓只会敲诈勒索，对被害的老百姓视而不见、闻而不管，对土匪束手无策、听之任之，更助长了土匪肆无忌惮的气焰。文献记载：冯玉祥十万败兵路过绥远，马吃人驻，无疑加重了灾区农民的负担，使灾情恶化，况且，十万败兵所遗失下来的无数枪支弹药，为当地土匪恶棍所取，又加重了绥远地区的匪情[10]。“十七年春东退，遗弃枪械无数，土匪资之为害闾闻，又数年，死于匪者八十五人”[11]。军阀混战下的匪患导致了社会秩序的动荡不安，不仅影响到农、畜牧业的正常发展和水利建设，更为严重的是广大灾民在走投无路的境况下，往往铤而走险，以吃大户、抢粮的方式进行反抗，更加加剧了灾荒的社会后果。
2.官僚绅士：地方上的“实际统治者”。农民怕天旱，地主盼天灾，一遇到天灾，不知有多少农民倾家荡产，妻离子散。当时灾区官商和地方绅士哄抬粮价，他们贱买贵卖，囤积居奇，从中大肆盤削，中饱私囊。就实质而言，这些都是封建残留下来的。文献记载：当时城里的大老蔡赵国安、贾三等人开的“德家”“永和”等粮店，用三元钱买进一斗米，十六元粜出去，高利盘剥，发难民财……那些官僚绅士，也偷偷把粮食埋进他们的地下仓库[12]。
1928-1929年土默特地区因灾荒的发生，导致了生产力水平低下，以及作为边疆地区的特殊情况使得南京国民政府在执行法律这一职能的社会效果微乎其微。这让地方上的官僚绅士趁此对人民残酷剥削，大发横财。
3.救济体制：人员存在的问题。基层民政工作人员的工作责任心缺失和思想认识存在偏差等问题是救济体制中存在的问题。“丰镇的救灾队一共十余队，基本由本地的老吏和地痞流氓充当，向乡民强迫征收钱粮”[14]。档案记载“以蒙古灾民赈粮品，未预其事，通饬各县”这一情况：“同等待遇相应函复有逕复者，案准贵署，以蒙古灾民，对于本年赈粮、赈品，各县散放真象如何，未预其事，曾派员前往归绥县附近各村调查，几在旗蒙民皆谓，对公家赈物并未领到，当复取具各村甲会甘结，以照核实相应，请查照设法救济，并附单一纸等。……，贵署查照。此致 土默特总管署 中华民国十八年十月四日。”[15]从档案记载“对于本年赈粮、赈品，各县散放真象如何，未预其事，……几在旗蒙民皆谓，对公家赈物并未领到”可以看出，基层民政工作人员对认识灾荒的自觉意识不强，消极应对，起不到明显的社会效果。
三、南京国民政府初期土默特地区的救灾
灾荒是一个十分严重的社会问题，民国政府时期自然灾害频繁发生。政府在救灾中有时也会感到力不从心，因此除了官府的应对，民间组织起到了不可小觑的作用，这一时期比较突出的民间慈善团体主要有华洋义赈会。
（一）政府救灾
1.兴修水利。民国18年（1929年）民国以来，绥远灌区管理机构散乱，责任不专，灌溉事业日衰。本年，绥远省成立包西各渠水利管理局，修建民生渠直隶于绥远建设厅，由此绥远灌溉事业渐有起色。民国18年（1929年）6月，绥远省政府用华洋义赈救灾总会所贷之款，以工代赈开工修建民生渠，华洋义赈救灾总会派美籍工程师塔德主持工程。该工程西从镫口引水，东至大黑河，干渠长72公里，当年完成干渠50多公里。施工中美国著名记者埃德加·斯诺（EdgarSnow1905-1972）也来工地采访，写出《拯救二十五万生灵》专篇报道。
2.组织捐款。1928年阎锡山致电南京国民政府内政部赈务处，请求发巨款，面对灾荒，南京国民政府做出了募集赈款的规定：“凡是政府官员，薪在400元和以上的官吏，捐薪1月，自1929年1月至4月，按月扣除。薪在200元及以上的官员，捐薪半月。薪在100元及以上的官吏，捐薪1/5。为了鼓励捐款，还制定了奖励捐款办法，捐款100元至500元者，赠银质奖章1枚；捐款自500元至1万元者，赠金质奖章1枚；捐款在1万元以上者，赠匾1方。”[16]地方政府为了救灾，也对募集赈款做出了“从各机关扣捐赈款，并禁止宴会娱乐”的训令，档案记载：“土默特总管：为通令事查本区始被兵匪，继遭旱荒饥馑，臻流亡载道，本代都统募捐，筹赈寝馈难安，当此遍地饥民，嗷嗷待哺之际，凡我寮寀，如何关怀民瘼共体时艰，近闻在职人员时有宴会娱乐，情事殊堪浩欢，况本署前以灾情重大，需欵浩繁，当经规定，于各机关职员，月薪内扣捐赈欵，用资补助，曾经一再加增加扣。本早，经通行遵照在案，何乃满不关心，置灾祲于弗顾，且一席之耗動，需多金一馈之间挥霍无算，亟应速为禁止，……切切此令。民国十七年八月。”[17]
除了赈粮食以外，组织捐款救灾也是一个比较通行的赈济方式，从档案可以看出，捐款主要来自于“于各机关职员，月薪内扣捐赈欵，用资补助”。这些“宴会娱乐”的捐款在此次灾荒中所发挥的作用不可忽视。 （二）民间救济——华洋义赈会
华洋义赈会成立于1921年，结束于1949年，全称“中国华洋义赈救灾总会”。它由一批中外人士联合组成，以防灾和救灾赈济为目的，遍及全国16个省，成为当时最大的民间性救灾组织。“1928-1929年的绥远旱灾中，华洋义赈会担负修整萨拉齐县民生渠工程，并借贷、垫款39万元”[18]，华洋义赈会有着自身的影响力，档案记载：
“准华洋义赈总会总干事，驻京尹代表光宇视灾，希派员前往欢迎，由华洋义赈总会章总干事，元善暨驻京尹代表光宇，先后电称：美国红十字会视灾代表团抵大同，本省各机关、各团体均应十九日各派代表到站欢迎，除分函外，相应函远即希贵署查照派员届时前往欢迎。此致 土默特总管公署 民国十八年七月。”[19]
华洋义赈会凭借自身的影响力，进行规模较大的赈济措施，主要有：首先，以工代赈。“以工代赈”简称“工赈”，由华洋义赈会兴办工程，招募灾民劳作，给米或给钱，这样既可以使灾民免除饥馑，又能充分利用劳动力，是一个颇见成效的救灾方法。华洋义赈会从1929年开始测量、计划，修建民生渠。这条引黄河水灌溉的干渠，全長70公里，横跨东西，跟大青山遥遥平行。于1929年6月与绥远省政府定共同修建萨、托二县民生渠，并成立了工赈管理处，全权负责工程事宜。民生渠的修建在一定程度上为当时救济灾民、解决黄河北岸的农田灌溉起到了积极作用。其次，平粜市场。平粜即荒年缺粮时，将仓库所存粮食平价出售，是灾后采取的救济措施之一。绥远省华洋义赈分会在包头、萨拉齐、大佘太、固阳、托克托及归绥各处平粜粮食。其粜粮分列于下[20]。
以工代赈、平粜市场这些具体救济行为所取得的成效也很显著。以工赈为原则的华洋义赈会，为该地区的水利工程建设做了大量工作，尽管二者有其弊端，但在最初解决灾民的温饱问题以及地区稳定方面发挥了不可替代的作用。
综上所述，造成土默特地区（1928—1929年）的灾荒成因很多。从对有关史料的分析来看，灾荒之所以发生并造成严重的社会影响，主要原因在于社会原因。面对灾荒，不同的救灾主体担当着不同的社会责任，南京国民政府、绥远地方政府、民间组织——华洋义赈会，认识到灾区灾民生活上的困难，及时制定具体的应对措施。如南京国民政府制订赈灾法令法条，将传统灾荒救济活动中行之有效的方法和措施纳入立法的范畴，使之法治化。另外通过立法建立适应近代社会需要的新型灾荒救济制度来帮助灾民度过灾荒，从而推动了近代中国灾荒救济活动的法治化[21]。绥远地方政府组织募集赈款，华洋义赈会积极参与救灾工作、设立赈灾机构等措施，这些在维护当时地区稳定所发挥的作用，都是值得肯定的。
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〔21〕赖静.民国时期国民政府赈灾应对措施与政府角色转换研究[J].学术探索，2015，（3）.
（责任编辑 姜黎梅）