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问：请您具体讲讲，国家发展规划都有哪些作用？
国家发展规划，也就是我们通常所说的国民经济和社会发展五年规划纲要，其规划对象是整个国家的经济社会活动，规划内容是国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排。所谓在时间上的战略部署和安排，指的是统筹制定规劃期内经济社会发展的主要目标，以及为达到目标而采取的发展战略、重点任务、制度安排、配套政策、重大工程项目等。所谓在空间上的战略部署和安排，主要是明确空间结构优化方向和管控原则，明确发展战略和重大任务在国土空间上的安排，如区域协调发展战略中的“三大战略”和“四大板块”布局，主体功能区战略中的城镇、农业、生态三类空间布局和管控措施，以及基础设施、基础产业等重大生产力布局，等等。
新中国成立后，从1953年编制第一个五年计划开始，我国已经连续编制实施了13个五年规划。这些规划，无论是在计划经济时期、计划经济向市场经济转轨时期，还是在社会主义市场经济时期，对整个国家经济社会发展都发挥了积极作用，做出了巨大贡献。
——“一五”计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础。
——“三五”至“五五”计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。
——“六五”和“七五”计划的实施，对缓解农产品和消费品匮乏发挥了积极作用;“七五”计划后，我国基本上解决了温饱问题。
——“八五”和“九五”计划的实施，对缓解基础设施的瓶颈制约，特别是实现现代化建设前两步战略目标发挥了重要作用。“九五”期末，人民生活总体达到小康，人均GDP达到850美元，进入世界银行划分的下中等收入国家行列。
——“十五”计划的实施，推动了我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐，使其明显加快，特别是对外开放水平全面提升，五年内外贸进出口总量增加了2倍，达到1.4万多亿美元，世界排位从第八跃升为第三。2005年，经济总量超过英国，跃升到世界第四位。
——“十一五”规划的实施，使我国经济社会发展迈上了一个新的大台阶，五年内经济总量实现“两连超”，2007年超过德国，2010年超过日本，跃升为世界第二位。2010年，人均GDP超过4300美元，实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨越。
——“十二五"规划的实施，使我国综合国力和国际影响力大幅提升，不仅经济总量稳居世界第二，而且对世界经济增长贡献率超过25%。特别是经济社会结构呈现出重大转折性变化，需求结构从投资拉动转向消费拉动，最终消费需求对经济增长的贡献率超过投资贡献率;产业结构从工业主导转向服务业主导，第三产业增加值占GDP比重超过第二产业;城镇化率超过50%，社会结构发生重大转折。
——“十三五”规划的实施，必将推动我国实现全面建成小康社会的目标，并为开启社会主义现代化建设新征程奠定扎实基础。
可见，制定和实施五年规划，是我们党和国家领导、组织和推动经济社会发展的一种重要方式，也是我国社会主义制度的一个独特优势。除了我国，世界上还没有第二个国家能在60多年间连续制定并实施13个五年规划。这个事实本身表明，制定和实施中长期计划（规划）是中国道路成功的一个重要元素。
为什么我们要用国家发展规划来引领经济社会发展？为什么我们能够用国家发展规划来引领经济社会发展？我认为，这既是由我国的制度优势决定的，也是由国家发展规划的功能定位决定的。
改革开放以来，特别是21世纪以来，对国家发展规划的功能定位主要是三个方面。第一是全社会的行动纲领。国家发展规划在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，因而是凝聚社会共识的平台。正如法律是凝聚社会共识的平台，是将社会共识凝聚成国家利益并通过法律形式表达岀来，在这方面规划与法律有共同点。因为凝聚了社会共识，必然就会成为社会共同的行动纲领。在思想上一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做。第二是政府履行职责的依据。现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象。政府干预经济活动，首先应该依法干预，其次要依规划行事。从这个意义上讲，规划是政府制定的，但也是“管”政府的。第三是约束社会行为的“第二准则”。市场经济是资源由市场配置，公民、法人和其他组织有充分的自主权、决策权。但公民、法人和其他组织的某些行为可能会损害公共利益。编制规划，可以告诉公民、法人和其他组织，哪些事情可以做以及在什么地点可以做。从这个意义上讲，规划是对法律制度的补充，是公民、法人或其他组织也必须遵循的行为准则。
此外，国家发展规划功能定位中的另外两句话也特别重要，即“主要阐明国家战略意图”“是经济社会发展的宏伟蓝图”。因为我们在规划工作中，往往会遇到因不同类型的规划期不一致，而否定国家发展规划统领地位的问题，如城乡、国土等空间性规划，其规划期一般都在10年以上，这是否意味着国家发展规划不能对其发挥指导和约束功能作用？我们认为国家发展规划作为国家总体战略的阶段性安排，保持着战略连续性，是现代化“三步走”战略一张蓝图绘到底的集中体现。比如“六五”和“七五”2个五年规划，都是围绕解决温饱问题展开的，“八五”“九五”2个五年规划都是围绕解决总体小康问题展开的，“十一五”“十二五”“十三五”3个五年规划都是围绕全面建设小康社会展开的;党的十九大提出的建设社会主义现代化强国目标，也需要通过若干个国家发展规划的分阶段安排来完成。空间性规划的期限虽然长于五年，但理应根据国家发展规划的战略安排进行滚动修编、做出适应性调整。
理解了以上大的逻辑背景，我们就更加容易理解规划对于发挥社会主义制度优越性、集中力量办大事的重要作用。也能够更好理解总书记指出的“用五年规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的一个重要方式”的深刻内涵。也更加容易理解为什么越来越多的国家把编制实施五年规划当作中国经验、中国方案，来学习、来借鉴。 问：新中国成立以来，国家发展规划体制是如何沿革的？
规划体制是政府管理体制的重要组成部分，随着发展环境的变化，以及政治、经济体制改革的深化，依附于政治经济体制的规划体制也将发生相应的变化，这是一条带有规律性的趋势。我国实行以五年规划为基本框架的规划体制已经有60多年的历史，在规划工作60多年的实践中，伴随着经济体制和政府管理体制改革的不断深化，规划在性质、作用、内容及实施方式等方面一直处于调整变革之中。计划经济时期，规划是指令性的，规划指标必须认真贯彻、严格执行，规划的内容只是单纯的经济计划，“一五”到“五五”五个五年计划均如此。改革开放以来，根据党中央提出的“计划工作要突出宏观性、战略性、政策性，把重点放到中长期计划上”的要求，伴随着经济体制改革的不断深化，规划的性质、内容乃至形式都发生了重大变化。规划的性质逐步由指令性规划向指导性规划转变，更加强调发展市场机制的基础性作用，规划指标也更加注重预测性和指导性;规划覆盖范围从单纯的经济领域转向经济社会的统筹协调;规划指导的对象从公有制经济特别是国有经济，扩大到全社会各种经济成分;规划的内容从偏重于管理微观经济活动，转向经济发展的总体战略、重大方针政策、重大生产力布局等宏观经济活动;规划指标也从以产品产量为主，转向以经济、社会、环境等方面的质量和效益为主。特别是“九五”计划和“十五”计划，在突出内容战略性、宏观性、政策性的同时，在规范编制方法和程序、提髙编制透明度等方面进行了一些有益的探索，取得了积极的进展。
认识总是在实践中不断深化。对国家发展规划体制的认识，也经历了实践—认识—再实践—再认识的过程。改革开放以来，真正系统梳理和持续推动规划体制改革，是从2001年开始的。2001年全国人大审议通过“十五”计划后，在认真总结全国“十五”计划编制工作经验的基础上，针对规划体制中仍然存在的突出矛盾和问题，时任国家计委副主任、分管规划工作的汪洋同志提出要勇于开拓、大胆创新、努力推动规划体制改革。规划司在汪洋同志带领下，会同地方和部门规划系统的同志，经过一年多时间的联合研究攻关，在2002年起草形成了《关于规划体制改革的若干意见》，提出要探索建立与社会主义市场经济相适应的规划体制，确立层次分明、功能清晰、相互协调的规划体系，完善民主化、规范化的编制程序，建立责任明确、有效实施的规划实施机制，以及实现规划工作的民主化、法治化和科学化。由此开始，规划司在长达16年的时间跨度里，努力推动规划的立法工作，2008年起草形成《发展规划法》，2013年《发展规划法》送审稿上报国务院，同年《发展规划法》列入十二届全国人大常委会五年立法规划，2015年、2016年列入国务院年度立法工作计划。尽管在此过程中，党中央、国务院出台了关于规划体制改革中某些特定环节的规范性文件，如，2003年国务院印发了《“十五”计划纲要实施中期评估报告》，2005年国务院印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将五年规划中期评估纳入监督审议，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，等等，但时至今日，作为根本遵循的发展规划法仍然没能出台。
尽管法律没有出台，但规划探索改革创新的步伐始终没有停止。概括起来主要表现在以下五个方面：
第一，对国家发展规划性质的认识在不断深化。
一是规划不仅仅是指导性的。在计划经济下，计划是指令性的。提出社会主义市场经济的改革目标后，认识曾经走向另一个极端，认为规划是指导性、预测性的。经过规划工作的实践，大家逐步认识到，在市场经济条件下也有一些规划是必须执行或实施的。关键要看是哪些领域的规划、规划中的哪些内容。比如规划中的节能、减排和保地指标，各类空间规划等，以及涉及公共利益和可持续发展等方面的规划都应该带有约束力和执行力。
二是规划不仅是安排时间的。过去曾经认为，规划只是安排在一定时期做些什么、怎样做和做到何种程度。但随着实践的深化，大家逐渐认识到，规划也应该明确在何处、在什么空间做，比如交通布局规划等，也就是说，规划不仅要安排做事的时序，也要安排做事的空间，即要规划具体的时空。
三是规划不仅是促进增长的。多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、激励性的，但也有些规划是约束增长的。约束一时一地的增长，是为了可持续地健康发展。这种认识，也与国外的规划理念更加接近，比如美国《地方政府规划实践》一书中提道，“规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布。”“过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力，并可能导致生活质量的下降”。
第二，国家发展规划的内容随着认识的深化持续改革创新。这种创新变化主要是基于认识深化带来的。突出表现在三个方面。
一是基于对规划對象和性质认识带来的规划名称改变。60多年的规划历程中，国家发展规划的名称有过两次重大改动。第一次改变是改革开放后编制的第一个五年规划，即“六五”计划，基于对经济与社会协调发展重视程度的大幅提升，将以往的国民经济发展五年计划改名为国民经济和社会发展五年计划，并将社会发展计划单独成篇，对包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等各个方面进行计划安排。第二次改变是“十一五”规划，即将以往延续了10个的五年计划的名称改为五年规划，最主要的原因是我国已初步建立社会主义市场经济体制，市场已经开始在资源配置中发挥基础性作用，将计划改变为规划，准确体现了社会主义市场经济条件下中长期规划的功能定位，反映了我国发展理念、经济体制、政府职能的重大变革。随着改革开放以来中国特色社会主义事业总体布局不断完善，从“三位一体”到“四位一体”再到“五位一体”，国家发展规划的内容也在不断深化和完善，比如从“十二五”开始，生态文明建设已经成为规划纲要中的核心内容之一，经济社会的概念已经越来越难以准确反映规划内容的全貌。规划名称是否需要与时俱进继续做出改变？这也有待于我们深化探索。 二是基于對规划功能再认识带来的规划内容变化。计划经济时期，规划是指令性的，规划指标是必须完成的。随着计划经济向市场经济的转轨，规划逐步由指令性向指导性转变，规划指标也更加注重预测性和指导性。随着实践的深化，特别是经过“十五”计划中期评估，使我们认识到规划要实用管用，不仅仅应该是战略性、宏观性、政策性的，还应该兼具指导性和约束性功能，包括对空间开发的指导和约束，也包括对政府自身行为的约束。这就是规划“三性+两性”功能的来源。因此，从“十一五”开始，我们把规范国土空间开发纳入规划的重要内容，推动形成主体功能区理念和主体功能区规划，构建出“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带”生态安全战略格局。同时，我们还将规划指标区分为预期性和约束性两种类型，强调约束性指标是政府向人民作出的承诺，必须不折不扣地完成。从近几次五年规划的指标属性分布可以看出，约束性指标在规划主要指标中的占比在逐步提高，从某种侧面也反映了规划的约束功能在提高。
三是基于对规划抓手重要性认识带来的规划形式创新。五年规划是个综合性、纲领性的规划，内容系统而全面，如何做到眉清目秀，也是规划工作者需要持续探索创新的问题。从“十一五”开始，我们改变了规划就是文字叙述的固定格式，首次采取“正文+专栏”的形式。这样，既可以使正文的表述更加简洁，也使规划指标、重点工程等有关内容更加突出、清晰，一目了然，同时也有利于凸显落实规划的抓手。这种表达形式已越来越被社会认同，发展改革委的年度计划也釆取了类似的表达方式。
第三，国家发展规划的编制程序日益规范。中央全会提出《建议》，国务院组织编制规划纲要，全国人大审查批准规划纲要，这是国家发展规划制定的既定程序。发展改革委要提前开展研究，研究提出规划基本思路供中央起草《建议》做参考，与中央《建议》同步起草规划纲要框架，中央《建议》出台后按《建议》修改完善规划纲要框架，形成规划纲要草案，履行相关程序后，提交全国人大审查。在这两大程序之下，我们在实际工作中，逐步探索形成了包括中期评估、前期研究、编制草案、规划衔接、听取意见、审议批准、公开发布等七道程序，明确了每道程序的具体要求，目的在于以程序的规范保障规划内容的科学。比如，对于规划中期评估，既要评估规划内容的实施情况，也要检讨规划编制中可能存在的问题;既要提出推进规划实施的建议，也要提出改进规划工作的建议。又如，对于前期研究，要立足于开门搞研究，多维度听取意见建议;要釆取内部研究、定向委托研究、公开遴选研究等多主体研究方式，提高研究的深度和质量。再如，对于规划衔接，衔接原则、衔接重点、衔接环节等，也在实践中不断深化。
第四，国家发展规划的实施机制在探索实践中逐步完善。“规划好看不好用”“规划规划墙上挂挂”“规划编制时轰轰烈烈、实施时无声无息”等等，曾经是对规划的普遍看法，也是规划工作者的悲哀。为改变重编制轻实施的问题，从“十五”开始，经过3个五年规划探索实践，到“十三五”规划中共中央办公厅发文，初步建立起了系统完整的实施机制。其中，对规划实施的监测评估是关键环节。这项工作从“十五”规划中期评估开始、经历国务院建章立制、“十一五”期间纳入全国人大立法，再到“十二五”开展总结评估、再到“十三五”开展年度监测评估，形成了规划监测评估的全生命周期，对推动规划实施发挥了至关重要的作用。此外，从“十三五”开始，还探索形成了规划中明确的重大工程推进机制。
第五，国家规划体系在探索中逐步清晰。长期以来，规划数量过多、功能定位不清、规划体系紊乱、规划内容矛盾甚至冲突是我国规划体制中最明显的特点。始于2001年的规划体制改革，试图解决的一个重大问题就是统一规划体系的问题。到目前为止，唯一具有明文说法的是2005年国务院印发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）（以下简称国发33号文件）。这一文件是基于“十五”中期评估和“十一五”前期研究对完善五年规划功能考虑提出的。在“十五”中期评估中，我们发现规划实施中出现的偏差，很大程度上与规划的空间约束功能不强密切相关，因此在“十一五”前期工作中，我们提出了划分主体功能区的概念，并提出要把编制区域规划放在突出重要的位置。按照时任主任马凯同志的要求，分别编制了长三角和京津冀区域规划。因此，在起草国发33号文件时，将区域规划单列出来作为一类规划，与专项规划放在并列的位置，提出了“三级三类”规划的概念。大家如果感兴趣，可以研究一下国发33号文件，当时对区域规划的界定相当于目前的空间规划。而尚未形成空间规划体系的城乡规划、土地利用规划等则是放在专项规划之中的。尽管国发33号文件定了这样一种体系，但实际工作中住建、国土等部门并不认同，这也是为什么发展规划法迟迟难以出台的一个最大因素。之后，主体功能区规划的地位日益凸显，又从“三级三类”中独立出来，在“十二五”规划纲要中的表述为：“以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑”的规划体系。当前，机构改革方案已经明确了自然资源部统一空间规划的职能，主体功能区规划、城乡规划都已移交到自然资源部，空间规划必然要独立出来并得到进一步强化，更为重要的是机构改革方案中明确提出了空间规划要对各专项规划发挥指导和约束作用。与此同时，“统一规划体系”又是机构改革方案赋予宏观管理部门的职责。在这种新背景新要求下，如何构建统一的规划体系，如何处理五年规划、专项规划、区域规划与空间规划的关系，我想这不仅是规划司需要考虑的重大问题，也是需要举全委之力考虑的重大问题。
问：更好发挥规划作用，目前都面临哪些突出矛盾和问题？
一是规划功能定位不清导致规划内容交叉、矛盾冲突，国家发展规划的统领作用和指导约束功能不够，其他各类规划对国家发展规划的支撑落实不力，衔接协调流于形式。二是规划体系不统一导致规划各自为政甚至相互掣肘，空间规划与国家发展规划相脱节，各类空间性规划内部相互打架，部门利益主导倾向严重。三是规划管理不到位导致规划过多过滥，国家级专项规划和区域规划边界模糊、针对性不强、碎片化严重，如各部门编制的“十三五”专项规划多达460个左右，如同一块地域反复被区域规划。四是规划质量总体不高，思路缺乏前瞻性，目标缺乏针对性，实施缺乏可操作性，许多规划提出的目标指标匹配性差、重大工程项目论证不充分，等等。五是规划间没有形成合力，规划支撑体系、政策协同体系、实施监督体系不到位，换一任领导换一本规划的现象仍然存在。 问：您对进一步深化规划体制改革都有哪些考虑？
针对上述问题，我们在认真总结梳理改革开放以来推动规划体制改革所积累的经验基础上，围绕贯彻落实党的十九大提岀的“发挥国家发展规划战略导向作用”要求，正在研究制定深化规划体制改革的有关文件。
总的想法是，更好发挥国家发展规划的战略导向作用，前提要提升国家发展规划的科学性，关键是要落实好党的十九届三中全会提出的“统一规划体系”和“构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制”两项任务。因为只有统一规划体系，才能形成规划合力，保障国家发展规划提出的战略目标和重大任务在各领域、各区域得到落实;只有形成政策协调和工作协同机制，才能保障短期政策服务于国家长期发展目标不发生偏离，才能确保重大战略的稳定性和重大政策的连续性。为此：
第一，要理顺规划关系。理顺规划之间的关系是发挥国家发展规划战略导向作用的重要前提。需要在国发33号文的基础上，针对变化了的新情况，进一步理清楚国家发展规划、国家级专项规划、国家级区域规划、国家级空间规划之间的关系，在此基础上为构建省级和市县级规划体系提供依据。经过长期的探索实践，国家发展规划与专项规划、区域规划之间的关系已经达成高度共识，也就是国家发展规划对专项规划和区域规划具有统领作用，专项规划和区域规划要服务和支撑国家发展规划的实施。还未达成一致认识的是国家发展规划与空间规划的关系，以及空间规划与专项规划、空间规划与区域规划的关系。
对于国家发展规划与空间规划的关系，我们从法律规定、功能定位、规划内容、规划期限、编制审批程序看，国家发展规划都是空间规划的上位规划，两者不是并行关系，在统一规划体系中居于不同地位。1、从法律规定看，《中华人民共和国宪法》明确要求国务院编制国家发展规划。《中华人民共和国土地管理法》第17条、《中华人民共和国城乡规划法》第5条明确规定，土地利用规划、城乡规划要以国家发展规划为依据;国务院批复同意的《全国主体功能区规划》在总纲中也明确提出以国家发展规划为依据。2、从功能定位看，国家发展规划主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行職责的重要依据。空间规划主要是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。3、从规划内容看，国家发展规划依据中共中央关于制定五年规划的建议编制，是对国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排，其中也包括空间结构优化方向和管控原则，以及重大生产力布局安排。空间规划以国土空间治理和空间结构优化为主要内容，领域相对集中。4、从规划期限看，国家发展规划作为国家总体战略的阶段性安排，具有战略连续性。空间规划虽期限较长，但也应服从和服务于国家总体战略及其阶段性安排，适时作出调整或滚动修编。5、从编制审批程序看，国家发展规划由中央全会提出建议，国务院组织编制，全国人民代表大会审查批准，这也决定了其在统一规划体系中的地位。6、从实际发挥的作用看，以国家发展规划引领经济社会发展，已经成为党治国理政的重要方式，是将党的主张转化为国家意志的重要途径，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，是世界各国了解中国发展、借鉴中国经验的重要载体。国家发展规划自新中国成立以来已连续编制实施了13个，是唯一没有中断的规划，有力推动了国家的发展和进步。同时，如果人为地将规划体系再划分为发展规划体系和空间规划体系，不利于形成规划合力，不利于重大战略的落地实施，也与统一规划体系的要求不符。
至于如何进一步理顺空间规划与专项规划、区域规划的关系，还需要抓紧开展深入研究和探讨。
第二，要明确规划定位。明确各类规划功能定位，避免规划间交叉重复和矛盾冲突，是更好发挥国家发展规划战略导向作用的重要基础。事实上，只要理清了规划关系，也就相应明确了规划的功能定位。
一是国家发展规划是对国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。
二是国家级专项规划是按照国家发展规划要求，以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是引导特定领域发展，以及布局、审批、核准重大工程项目，安排政府投资和财政支出，引导金融资本投向，制定相关政策的重要依据。其中，国家级重点专项规划要与国家发展规划同步部署、同步研究、同步编制，由党中央、国务院发布实施。
三是国家级区域规划是依据国家发展规划在区域上的战略部署和安排，按照区域协调发展战略，以特定区域发展为对象编制的规划，是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。
四是国家级空间规划是依据国家发展规划在空间上的战略部署和安排，以国土空间治理和空间结构优化为主要内容编制的规划，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。
第三，要统一规划体系。统一规划体系是形成规划合力、更好发挥国家发展规划战略导向作用的关键。统一规划体系，就是要坚持问题导向，按照下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的原则，加快构建以国家发展规划为统领，以国家级空间规划为基础，以国家级专项规划、国家级区域规划为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。建立国家统一规划体系，目的是要在强化国家发展规划统领作用基础上，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，做到各类规划各居其位、相互补位、有机衔接、形成合力。为此：
一方面，要强化国家发展规划统领性，围绕战略性、宏观性和指导性，聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，把党的主张转化为国家意志，为其他各类规划系统落实国家发展战略提供遵循。要增强统筹重大战略和重大举措时空安排的功能，明确空间结构优化方向和管控原则，为国家级空间规划留出接口。要科学选取需要集中力量突破的关键领域和重点区域，确定规划编制目录清单，为制定国家级重点专项规划、区域规划提供依据。 另一方面，要强化其他各类规划对国家发展规划的支撑作用。国家级专项规划要围绕国家发展规划在特定领域提出的重点任务，制定细化落实的时间表和路线图，提高针对性和可操作性。国家级区域规划要围绕国家发展规划在特定区域提出的重点任务，以协调解决跨行政区重大问题为重点，突出区域特色，指导特定区域协作协同发展。国家级空间规划要按照国家发展规划确定的国土空间治理和空间结构优化要求，聚焦空间资源优化配置和国土空间用途管制，整合形成“多规合一”的空间规划，并为相关专项规划提供空间性指导和约束。
第四，要提高规划质量。确保规划实用管用，是更好发挥国家发展规划战略导向作用的重要基础。为此需要在深化前期研究、加强论证比选、规范编制程序、扩大社会参与等环节下足功夫。
第五，要加强规划管理。统一的规划体系，离不开统一的规划管理。要建立健全目录清单和编制备案制度，有效控制规划数量。同时，要强化规划衔接协调制度，明确衔接的原则、重点和程序。要建立规划管理信息平台，推动规划基础信息互联互通和归集共享。
第六，要强化政策协同。发挥国家发展规划的战略导向作用，政策协同是保障。要按照短期调控目标服从长期发展目标、短期调控政策服从长期发展政策、公共财政服从和服务于公共政策的原则要求，理顺规划和政策工具之间的关系。强化财政政策对国家发展规划的保障作用、金融政策对国家发展规划的支撑作用，强化国家发展规划对产业、区域等政策的引领作用，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，以及年度计划落實发展规划的机制。
第七，要完善实施机制。按照谁牵头编制、谁组织实施的基本原则，落实规划实施责任，加强实施监测评估，动态进行调整修订，完善实施监督考核，提升规划实施效能。
问：您长期从事规划编制工作，有什么工作体会可以和我们分享？
第一，好的规划是研究出来的，而不是写出来的，因此必须在深入研究上下足功夫。第二，规划是对未来的谋划，不能完全用现在的思维定式去编制规划，因此不要因循守旧，必须有所创新。第三，规划作为谋划未来的社会共识，其形成过程中必然会有很多不同意见，但坚持下来的，往往可能是最突出的“亮”点，如城市化问题，是研究“九五”计划基本思路时提出来的，“九五”计划没有写进去，却成了“十五”计划的一大战略;以人为本，是在研究“十五”计划基本思路时提出来的，虽然“十五”计划没有写进去，却成了十六届三中全会的重要思想，等等。列举这些事例，只想说明，规划研究过程是形成一些带有前瞻性、战略性思想的过程，对于符合规律的思想我们要坚持，不要轻言妥协，即使这些思想不能写进本次规划也不要紧，也可为下一个五年规划做思想储备。当前，“十四五”规划的前期研究也已经启动，在此分享以上几点体会作为结尾、与大家共勉！
国家发展规划，也就是我们通常所说的国民经济和社会发展五年规划纲要，其规划对象是整个国家的经济社会活动，规划内容是国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排。所谓在时间上的战略部署和安排，指的是统筹制定规劃期内经济社会发展的主要目标，以及为达到目标而采取的发展战略、重点任务、制度安排、配套政策、重大工程项目等。所谓在空间上的战略部署和安排，主要是明确空间结构优化方向和管控原则，明确发展战略和重大任务在国土空间上的安排，如区域协调发展战略中的“三大战略”和“四大板块”布局，主体功能区战略中的城镇、农业、生态三类空间布局和管控措施，以及基础设施、基础产业等重大生产力布局，等等。
新中国成立后，从1953年编制第一个五年计划开始，我国已经连续编制实施了13个五年规划。这些规划，无论是在计划经济时期、计划经济向市场经济转轨时期，还是在社会主义市场经济时期，对整个国家经济社会发展都发挥了积极作用，做出了巨大贡献。
——“一五”计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础。
——“三五”至“五五”计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。
——“六五”和“七五”计划的实施，对缓解农产品和消费品匮乏发挥了积极作用;“七五”计划后，我国基本上解决了温饱问题。
——“八五”和“九五”计划的实施，对缓解基础设施的瓶颈制约，特别是实现现代化建设前两步战略目标发挥了重要作用。“九五”期末，人民生活总体达到小康，人均GDP达到850美元，进入世界银行划分的下中等收入国家行列。
——“十五”计划的实施，推动了我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐，使其明显加快，特别是对外开放水平全面提升，五年内外贸进出口总量增加了2倍，达到1.4万多亿美元，世界排位从第八跃升为第三。2005年，经济总量超过英国，跃升到世界第四位。
——“十一五”规划的实施，使我国经济社会发展迈上了一个新的大台阶，五年内经济总量实现“两连超”，2007年超过德国，2010年超过日本，跃升为世界第二位。2010年，人均GDP超过4300美元，实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨越。
——“十二五"规划的实施，使我国综合国力和国际影响力大幅提升，不仅经济总量稳居世界第二，而且对世界经济增长贡献率超过25%。特别是经济社会结构呈现出重大转折性变化，需求结构从投资拉动转向消费拉动，最终消费需求对经济增长的贡献率超过投资贡献率;产业结构从工业主导转向服务业主导，第三产业增加值占GDP比重超过第二产业;城镇化率超过50%，社会结构发生重大转折。
——“十三五”规划的实施，必将推动我国实现全面建成小康社会的目标，并为开启社会主义现代化建设新征程奠定扎实基础。
可见，制定和实施五年规划，是我们党和国家领导、组织和推动经济社会发展的一种重要方式，也是我国社会主义制度的一个独特优势。除了我国，世界上还没有第二个国家能在60多年间连续制定并实施13个五年规划。这个事实本身表明，制定和实施中长期计划（规划）是中国道路成功的一个重要元素。
为什么我们要用国家发展规划来引领经济社会发展？为什么我们能够用国家发展规划来引领经济社会发展？我认为，这既是由我国的制度优势决定的，也是由国家发展规划的功能定位决定的。
改革开放以来，特别是21世纪以来，对国家发展规划的功能定位主要是三个方面。第一是全社会的行动纲领。国家发展规划在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，因而是凝聚社会共识的平台。正如法律是凝聚社会共识的平台，是将社会共识凝聚成国家利益并通过法律形式表达岀来，在这方面规划与法律有共同点。因为凝聚了社会共识，必然就会成为社会共同的行动纲领。在思想上一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做。第二是政府履行职责的依据。现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象。政府干预经济活动，首先应该依法干预，其次要依规划行事。从这个意义上讲，规划是政府制定的，但也是“管”政府的。第三是约束社会行为的“第二准则”。市场经济是资源由市场配置，公民、法人和其他组织有充分的自主权、决策权。但公民、法人和其他组织的某些行为可能会损害公共利益。编制规划，可以告诉公民、法人和其他组织，哪些事情可以做以及在什么地点可以做。从这个意义上讲，规划是对法律制度的补充，是公民、法人或其他组织也必须遵循的行为准则。
此外，国家发展规划功能定位中的另外两句话也特别重要，即“主要阐明国家战略意图”“是经济社会发展的宏伟蓝图”。因为我们在规划工作中，往往会遇到因不同类型的规划期不一致，而否定国家发展规划统领地位的问题，如城乡、国土等空间性规划，其规划期一般都在10年以上，这是否意味着国家发展规划不能对其发挥指导和约束功能作用？我们认为国家发展规划作为国家总体战略的阶段性安排，保持着战略连续性，是现代化“三步走”战略一张蓝图绘到底的集中体现。比如“六五”和“七五”2个五年规划，都是围绕解决温饱问题展开的，“八五”“九五”2个五年规划都是围绕解决总体小康问题展开的，“十一五”“十二五”“十三五”3个五年规划都是围绕全面建设小康社会展开的;党的十九大提出的建设社会主义现代化强国目标，也需要通过若干个国家发展规划的分阶段安排来完成。空间性规划的期限虽然长于五年，但理应根据国家发展规划的战略安排进行滚动修编、做出适应性调整。
理解了以上大的逻辑背景，我们就更加容易理解规划对于发挥社会主义制度优越性、集中力量办大事的重要作用。也能够更好理解总书记指出的“用五年规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的一个重要方式”的深刻内涵。也更加容易理解为什么越来越多的国家把编制实施五年规划当作中国经验、中国方案，来学习、来借鉴。 问：新中国成立以来，国家发展规划体制是如何沿革的？
规划体制是政府管理体制的重要组成部分，随着发展环境的变化，以及政治、经济体制改革的深化，依附于政治经济体制的规划体制也将发生相应的变化，这是一条带有规律性的趋势。我国实行以五年规划为基本框架的规划体制已经有60多年的历史，在规划工作60多年的实践中，伴随着经济体制和政府管理体制改革的不断深化，规划在性质、作用、内容及实施方式等方面一直处于调整变革之中。计划经济时期，规划是指令性的，规划指标必须认真贯彻、严格执行，规划的内容只是单纯的经济计划，“一五”到“五五”五个五年计划均如此。改革开放以来，根据党中央提出的“计划工作要突出宏观性、战略性、政策性，把重点放到中长期计划上”的要求，伴随着经济体制改革的不断深化，规划的性质、内容乃至形式都发生了重大变化。规划的性质逐步由指令性规划向指导性规划转变，更加强调发展市场机制的基础性作用，规划指标也更加注重预测性和指导性;规划覆盖范围从单纯的经济领域转向经济社会的统筹协调;规划指导的对象从公有制经济特别是国有经济，扩大到全社会各种经济成分;规划的内容从偏重于管理微观经济活动，转向经济发展的总体战略、重大方针政策、重大生产力布局等宏观经济活动;规划指标也从以产品产量为主，转向以经济、社会、环境等方面的质量和效益为主。特别是“九五”计划和“十五”计划，在突出内容战略性、宏观性、政策性的同时，在规范编制方法和程序、提髙编制透明度等方面进行了一些有益的探索，取得了积极的进展。
认识总是在实践中不断深化。对国家发展规划体制的认识，也经历了实践—认识—再实践—再认识的过程。改革开放以来，真正系统梳理和持续推动规划体制改革，是从2001年开始的。2001年全国人大审议通过“十五”计划后，在认真总结全国“十五”计划编制工作经验的基础上，针对规划体制中仍然存在的突出矛盾和问题，时任国家计委副主任、分管规划工作的汪洋同志提出要勇于开拓、大胆创新、努力推动规划体制改革。规划司在汪洋同志带领下，会同地方和部门规划系统的同志，经过一年多时间的联合研究攻关，在2002年起草形成了《关于规划体制改革的若干意见》，提出要探索建立与社会主义市场经济相适应的规划体制，确立层次分明、功能清晰、相互协调的规划体系，完善民主化、规范化的编制程序，建立责任明确、有效实施的规划实施机制，以及实现规划工作的民主化、法治化和科学化。由此开始，规划司在长达16年的时间跨度里，努力推动规划的立法工作，2008年起草形成《发展规划法》，2013年《发展规划法》送审稿上报国务院，同年《发展规划法》列入十二届全国人大常委会五年立法规划，2015年、2016年列入国务院年度立法工作计划。尽管在此过程中，党中央、国务院出台了关于规划体制改革中某些特定环节的规范性文件，如，2003年国务院印发了《“十五”计划纲要实施中期评估报告》，2005年国务院印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将五年规划中期评估纳入监督审议，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，等等，但时至今日，作为根本遵循的发展规划法仍然没能出台。
尽管法律没有出台，但规划探索改革创新的步伐始终没有停止。概括起来主要表现在以下五个方面：
第一，对国家发展规划性质的认识在不断深化。
一是规划不仅仅是指导性的。在计划经济下，计划是指令性的。提出社会主义市场经济的改革目标后，认识曾经走向另一个极端，认为规划是指导性、预测性的。经过规划工作的实践，大家逐步认识到，在市场经济条件下也有一些规划是必须执行或实施的。关键要看是哪些领域的规划、规划中的哪些内容。比如规划中的节能、减排和保地指标，各类空间规划等，以及涉及公共利益和可持续发展等方面的规划都应该带有约束力和执行力。
二是规划不仅是安排时间的。过去曾经认为，规划只是安排在一定时期做些什么、怎样做和做到何种程度。但随着实践的深化，大家逐渐认识到，规划也应该明确在何处、在什么空间做，比如交通布局规划等，也就是说，规划不仅要安排做事的时序，也要安排做事的空间，即要规划具体的时空。
三是规划不仅是促进增长的。多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、激励性的，但也有些规划是约束增长的。约束一时一地的增长，是为了可持续地健康发展。这种认识，也与国外的规划理念更加接近，比如美国《地方政府规划实践》一书中提道，“规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布。”“过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力，并可能导致生活质量的下降”。
第二，国家发展规划的内容随着认识的深化持续改革创新。这种创新变化主要是基于认识深化带来的。突出表现在三个方面。
一是基于对规划對象和性质认识带来的规划名称改变。60多年的规划历程中，国家发展规划的名称有过两次重大改动。第一次改变是改革开放后编制的第一个五年规划，即“六五”计划，基于对经济与社会协调发展重视程度的大幅提升，将以往的国民经济发展五年计划改名为国民经济和社会发展五年计划，并将社会发展计划单独成篇，对包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等各个方面进行计划安排。第二次改变是“十一五”规划，即将以往延续了10个的五年计划的名称改为五年规划，最主要的原因是我国已初步建立社会主义市场经济体制，市场已经开始在资源配置中发挥基础性作用，将计划改变为规划，准确体现了社会主义市场经济条件下中长期规划的功能定位，反映了我国发展理念、经济体制、政府职能的重大变革。随着改革开放以来中国特色社会主义事业总体布局不断完善，从“三位一体”到“四位一体”再到“五位一体”，国家发展规划的内容也在不断深化和完善，比如从“十二五”开始，生态文明建设已经成为规划纲要中的核心内容之一，经济社会的概念已经越来越难以准确反映规划内容的全貌。规划名称是否需要与时俱进继续做出改变？这也有待于我们深化探索。 二是基于對规划功能再认识带来的规划内容变化。计划经济时期，规划是指令性的，规划指标是必须完成的。随着计划经济向市场经济的转轨，规划逐步由指令性向指导性转变，规划指标也更加注重预测性和指导性。随着实践的深化，特别是经过“十五”计划中期评估，使我们认识到规划要实用管用，不仅仅应该是战略性、宏观性、政策性的，还应该兼具指导性和约束性功能，包括对空间开发的指导和约束，也包括对政府自身行为的约束。这就是规划“三性+两性”功能的来源。因此，从“十一五”开始，我们把规范国土空间开发纳入规划的重要内容，推动形成主体功能区理念和主体功能区规划，构建出“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带”生态安全战略格局。同时，我们还将规划指标区分为预期性和约束性两种类型，强调约束性指标是政府向人民作出的承诺，必须不折不扣地完成。从近几次五年规划的指标属性分布可以看出，约束性指标在规划主要指标中的占比在逐步提高，从某种侧面也反映了规划的约束功能在提高。
三是基于对规划抓手重要性认识带来的规划形式创新。五年规划是个综合性、纲领性的规划，内容系统而全面，如何做到眉清目秀，也是规划工作者需要持续探索创新的问题。从“十一五”开始，我们改变了规划就是文字叙述的固定格式，首次采取“正文+专栏”的形式。这样，既可以使正文的表述更加简洁，也使规划指标、重点工程等有关内容更加突出、清晰，一目了然，同时也有利于凸显落实规划的抓手。这种表达形式已越来越被社会认同，发展改革委的年度计划也釆取了类似的表达方式。
第三，国家发展规划的编制程序日益规范。中央全会提出《建议》，国务院组织编制规划纲要，全国人大审查批准规划纲要，这是国家发展规划制定的既定程序。发展改革委要提前开展研究，研究提出规划基本思路供中央起草《建议》做参考，与中央《建议》同步起草规划纲要框架，中央《建议》出台后按《建议》修改完善规划纲要框架，形成规划纲要草案，履行相关程序后，提交全国人大审查。在这两大程序之下，我们在实际工作中，逐步探索形成了包括中期评估、前期研究、编制草案、规划衔接、听取意见、审议批准、公开发布等七道程序，明确了每道程序的具体要求，目的在于以程序的规范保障规划内容的科学。比如，对于规划中期评估，既要评估规划内容的实施情况，也要检讨规划编制中可能存在的问题;既要提出推进规划实施的建议，也要提出改进规划工作的建议。又如，对于前期研究，要立足于开门搞研究，多维度听取意见建议;要釆取内部研究、定向委托研究、公开遴选研究等多主体研究方式，提高研究的深度和质量。再如，对于规划衔接，衔接原则、衔接重点、衔接环节等，也在实践中不断深化。
第四，国家发展规划的实施机制在探索实践中逐步完善。“规划好看不好用”“规划规划墙上挂挂”“规划编制时轰轰烈烈、实施时无声无息”等等，曾经是对规划的普遍看法，也是规划工作者的悲哀。为改变重编制轻实施的问题，从“十五”开始，经过3个五年规划探索实践，到“十三五”规划中共中央办公厅发文，初步建立起了系统完整的实施机制。其中，对规划实施的监测评估是关键环节。这项工作从“十五”规划中期评估开始、经历国务院建章立制、“十一五”期间纳入全国人大立法，再到“十二五”开展总结评估、再到“十三五”开展年度监测评估，形成了规划监测评估的全生命周期，对推动规划实施发挥了至关重要的作用。此外，从“十三五”开始，还探索形成了规划中明确的重大工程推进机制。
第五，国家规划体系在探索中逐步清晰。长期以来，规划数量过多、功能定位不清、规划体系紊乱、规划内容矛盾甚至冲突是我国规划体制中最明显的特点。始于2001年的规划体制改革，试图解决的一个重大问题就是统一规划体系的问题。到目前为止，唯一具有明文说法的是2005年国务院印发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）（以下简称国发33号文件）。这一文件是基于“十五”中期评估和“十一五”前期研究对完善五年规划功能考虑提出的。在“十五”中期评估中，我们发现规划实施中出现的偏差，很大程度上与规划的空间约束功能不强密切相关，因此在“十一五”前期工作中，我们提出了划分主体功能区的概念，并提出要把编制区域规划放在突出重要的位置。按照时任主任马凯同志的要求，分别编制了长三角和京津冀区域规划。因此，在起草国发33号文件时，将区域规划单列出来作为一类规划，与专项规划放在并列的位置，提出了“三级三类”规划的概念。大家如果感兴趣，可以研究一下国发33号文件，当时对区域规划的界定相当于目前的空间规划。而尚未形成空间规划体系的城乡规划、土地利用规划等则是放在专项规划之中的。尽管国发33号文件定了这样一种体系，但实际工作中住建、国土等部门并不认同，这也是为什么发展规划法迟迟难以出台的一个最大因素。之后，主体功能区规划的地位日益凸显，又从“三级三类”中独立出来，在“十二五”规划纲要中的表述为：“以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑”的规划体系。当前，机构改革方案已经明确了自然资源部统一空间规划的职能，主体功能区规划、城乡规划都已移交到自然资源部，空间规划必然要独立出来并得到进一步强化，更为重要的是机构改革方案中明确提出了空间规划要对各专项规划发挥指导和约束作用。与此同时，“统一规划体系”又是机构改革方案赋予宏观管理部门的职责。在这种新背景新要求下，如何构建统一的规划体系，如何处理五年规划、专项规划、区域规划与空间规划的关系，我想这不仅是规划司需要考虑的重大问题，也是需要举全委之力考虑的重大问题。
问：更好发挥规划作用，目前都面临哪些突出矛盾和问题？
一是规划功能定位不清导致规划内容交叉、矛盾冲突，国家发展规划的统领作用和指导约束功能不够，其他各类规划对国家发展规划的支撑落实不力，衔接协调流于形式。二是规划体系不统一导致规划各自为政甚至相互掣肘，空间规划与国家发展规划相脱节，各类空间性规划内部相互打架，部门利益主导倾向严重。三是规划管理不到位导致规划过多过滥，国家级专项规划和区域规划边界模糊、针对性不强、碎片化严重，如各部门编制的“十三五”专项规划多达460个左右，如同一块地域反复被区域规划。四是规划质量总体不高，思路缺乏前瞻性，目标缺乏针对性，实施缺乏可操作性，许多规划提出的目标指标匹配性差、重大工程项目论证不充分，等等。五是规划间没有形成合力，规划支撑体系、政策协同体系、实施监督体系不到位，换一任领导换一本规划的现象仍然存在。 问：您对进一步深化规划体制改革都有哪些考虑？
针对上述问题，我们在认真总结梳理改革开放以来推动规划体制改革所积累的经验基础上，围绕贯彻落实党的十九大提岀的“发挥国家发展规划战略导向作用”要求，正在研究制定深化规划体制改革的有关文件。
总的想法是，更好发挥国家发展规划的战略导向作用，前提要提升国家发展规划的科学性，关键是要落实好党的十九届三中全会提出的“统一规划体系”和“构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制”两项任务。因为只有统一规划体系，才能形成规划合力，保障国家发展规划提出的战略目标和重大任务在各领域、各区域得到落实;只有形成政策协调和工作协同机制，才能保障短期政策服务于国家长期发展目标不发生偏离，才能确保重大战略的稳定性和重大政策的连续性。为此：
第一，要理顺规划关系。理顺规划之间的关系是发挥国家发展规划战略导向作用的重要前提。需要在国发33号文的基础上，针对变化了的新情况，进一步理清楚国家发展规划、国家级专项规划、国家级区域规划、国家级空间规划之间的关系，在此基础上为构建省级和市县级规划体系提供依据。经过长期的探索实践，国家发展规划与专项规划、区域规划之间的关系已经达成高度共识，也就是国家发展规划对专项规划和区域规划具有统领作用，专项规划和区域规划要服务和支撑国家发展规划的实施。还未达成一致认识的是国家发展规划与空间规划的关系，以及空间规划与专项规划、空间规划与区域规划的关系。
对于国家发展规划与空间规划的关系，我们从法律规定、功能定位、规划内容、规划期限、编制审批程序看，国家发展规划都是空间规划的上位规划，两者不是并行关系，在统一规划体系中居于不同地位。1、从法律规定看，《中华人民共和国宪法》明确要求国务院编制国家发展规划。《中华人民共和国土地管理法》第17条、《中华人民共和国城乡规划法》第5条明确规定，土地利用规划、城乡规划要以国家发展规划为依据;国务院批复同意的《全国主体功能区规划》在总纲中也明确提出以国家发展规划为依据。2、从功能定位看，国家发展规划主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行職责的重要依据。空间规划主要是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。3、从规划内容看，国家发展规划依据中共中央关于制定五年规划的建议编制，是对国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排，其中也包括空间结构优化方向和管控原则，以及重大生产力布局安排。空间规划以国土空间治理和空间结构优化为主要内容，领域相对集中。4、从规划期限看，国家发展规划作为国家总体战略的阶段性安排，具有战略连续性。空间规划虽期限较长，但也应服从和服务于国家总体战略及其阶段性安排，适时作出调整或滚动修编。5、从编制审批程序看，国家发展规划由中央全会提出建议，国务院组织编制，全国人民代表大会审查批准，这也决定了其在统一规划体系中的地位。6、从实际发挥的作用看，以国家发展规划引领经济社会发展，已经成为党治国理政的重要方式，是将党的主张转化为国家意志的重要途径，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，是世界各国了解中国发展、借鉴中国经验的重要载体。国家发展规划自新中国成立以来已连续编制实施了13个，是唯一没有中断的规划，有力推动了国家的发展和进步。同时，如果人为地将规划体系再划分为发展规划体系和空间规划体系，不利于形成规划合力，不利于重大战略的落地实施，也与统一规划体系的要求不符。
至于如何进一步理顺空间规划与专项规划、区域规划的关系，还需要抓紧开展深入研究和探讨。
第二，要明确规划定位。明确各类规划功能定位，避免规划间交叉重复和矛盾冲突，是更好发挥国家发展规划战略导向作用的重要基础。事实上，只要理清了规划关系，也就相应明确了规划的功能定位。
一是国家发展规划是对国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。
二是国家级专项规划是按照国家发展规划要求，以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是引导特定领域发展，以及布局、审批、核准重大工程项目，安排政府投资和财政支出，引导金融资本投向，制定相关政策的重要依据。其中，国家级重点专项规划要与国家发展规划同步部署、同步研究、同步编制，由党中央、国务院发布实施。
三是国家级区域规划是依据国家发展规划在区域上的战略部署和安排，按照区域协调发展战略，以特定区域发展为对象编制的规划，是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。
四是国家级空间规划是依据国家发展规划在空间上的战略部署和安排，以国土空间治理和空间结构优化为主要内容编制的规划，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。
第三，要统一规划体系。统一规划体系是形成规划合力、更好发挥国家发展规划战略导向作用的关键。统一规划体系，就是要坚持问题导向，按照下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的原则，加快构建以国家发展规划为统领，以国家级空间规划为基础，以国家级专项规划、国家级区域规划为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。建立国家统一规划体系，目的是要在强化国家发展规划统领作用基础上，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，做到各类规划各居其位、相互补位、有机衔接、形成合力。为此：
一方面，要强化国家发展规划统领性，围绕战略性、宏观性和指导性，聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，把党的主张转化为国家意志，为其他各类规划系统落实国家发展战略提供遵循。要增强统筹重大战略和重大举措时空安排的功能，明确空间结构优化方向和管控原则，为国家级空间规划留出接口。要科学选取需要集中力量突破的关键领域和重点区域，确定规划编制目录清单，为制定国家级重点专项规划、区域规划提供依据。 另一方面，要强化其他各类规划对国家发展规划的支撑作用。国家级专项规划要围绕国家发展规划在特定领域提出的重点任务，制定细化落实的时间表和路线图，提高针对性和可操作性。国家级区域规划要围绕国家发展规划在特定区域提出的重点任务，以协调解决跨行政区重大问题为重点，突出区域特色，指导特定区域协作协同发展。国家级空间规划要按照国家发展规划确定的国土空间治理和空间结构优化要求，聚焦空间资源优化配置和国土空间用途管制，整合形成“多规合一”的空间规划，并为相关专项规划提供空间性指导和约束。
第四，要提高规划质量。确保规划实用管用，是更好发挥国家发展规划战略导向作用的重要基础。为此需要在深化前期研究、加强论证比选、规范编制程序、扩大社会参与等环节下足功夫。
第五，要加强规划管理。统一的规划体系，离不开统一的规划管理。要建立健全目录清单和编制备案制度，有效控制规划数量。同时，要强化规划衔接协调制度，明确衔接的原则、重点和程序。要建立规划管理信息平台，推动规划基础信息互联互通和归集共享。
第六，要强化政策协同。发挥国家发展规划的战略导向作用，政策协同是保障。要按照短期调控目标服从长期发展目标、短期调控政策服从长期发展政策、公共财政服从和服务于公共政策的原则要求，理顺规划和政策工具之间的关系。强化财政政策对国家发展规划的保障作用、金融政策对国家发展规划的支撑作用，强化国家发展规划对产业、区域等政策的引领作用，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，以及年度计划落實发展规划的机制。
第七，要完善实施机制。按照谁牵头编制、谁组织实施的基本原则，落实规划实施责任，加强实施监测评估，动态进行调整修订，完善实施监督考核，提升规划实施效能。
问：您长期从事规划编制工作，有什么工作体会可以和我们分享？
第一，好的规划是研究出来的，而不是写出来的，因此必须在深入研究上下足功夫。第二，规划是对未来的谋划，不能完全用现在的思维定式去编制规划，因此不要因循守旧，必须有所创新。第三，规划作为谋划未来的社会共识，其形成过程中必然会有很多不同意见，但坚持下来的，往往可能是最突出的“亮”点，如城市化问题，是研究“九五”计划基本思路时提出来的，“九五”计划没有写进去，却成了“十五”计划的一大战略;以人为本，是在研究“十五”计划基本思路时提出来的，虽然“十五”计划没有写进去，却成了十六届三中全会的重要思想，等等。列举这些事例，只想说明，规划研究过程是形成一些带有前瞻性、战略性思想的过程，对于符合规律的思想我们要坚持，不要轻言妥协，即使这些思想不能写进本次规划也不要紧，也可为下一个五年规划做思想储备。当前，“十四五”规划的前期研究也已经启动，在此分享以上几点体会作为结尾、与大家共勉！