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60年来全国人大的程序化建设走的是一条曲折前进的道路。选举制度的改进、组织机构的复杂化、职能体制的明确与规范,是程序化建设的前提。随着这些制度的确立与完善,全国人大的程序化经历了工作惯例、议事规则到专项立法三个阶段,为进一步的程序化建设奠定了基础。
一、制度的确立与完善:程序化建设的前提
1949年中国人民政治协商会议宣告新中国成立,同时确立国家最高权力机关为全国人民代表大会,但在普选的全国人民代表大会之前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。1953年,根据共同纲领及中央人民政府组织法的精神,中央人民政府委员会决议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,全国人大于次年顺利召开。
1954年中华人民共和国宪法和全国人大组织法公布,规定全国人大由全国人民代表大会会议、全国人大常委会、专门委员会、人大代表四部分组成,大会会议下设秘书处,常委会下设办公厅,作为行政机构。其中,大会会议行使职权有:修改宪法,制定法律,监督宪法实施,选举国家正副主席、最高人民法院和最高人民检察院院长等一些行政首长,决定国民经济计划,审批国家预决算,决定战争与和平等;常委会的职权有:解释法律,制定法令,监督国务院及最高人民法院、最高人民检察院的工作,在全国人大闭会期间,决定国务院副总理、各部部长的任免等;全国人大设立民族、法案、预算、代表资格审查4个专门委员会,其中民族、法案两个委员会需协助常委会工作;人大代表的产生由选举法保障。
新中国成立初期全国人大地位的确立和制度的创设,还显得过于概括,不够详细、周全,但却反映了一个新生的人民政权追求真正民主的努力。可惜的是,这样的努力很快因“左”倾错误而中断,1957年到1977年这20年间,全国人大不能依法按期召开,其制度和原则甚至遭到严重破坏[1]。1978年底,党的十一届三中全会召开,提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务,全国人大自此恢复并走上健康的发展轨道。总体而言,30年来全国人大的制度完善主要体现在以下几个方面:
(一)选举制度的改进
1979年,根据新的形势,全国人大制定了新的选举法,并随着实践经验的增多,在1982年、1986年、1995年、2004年进行了4次修改,在多个方面作了补充与改进。其主要成果体现在:首先,直接选举范围的扩大。从理论上说,直接选举更能反映选民的意志,体现民主性。新选举法把直接选举范围从农村乡(镇)一级上升到县一级,扩大了人民的选举权利,提高了群众参与政治生活的积极性,也增强了人民群众对相应代表的信任。第二,缩小农村与城市每一代表所代表的人口比例。新中国成立初期由于考虑到农村人口与城市人口的悬殊,规定农村与城市每一代表所代表的人口数之比为八比一,后修改为四比一,显示出人大在减少城乡差别、追求选举平等上的进步。第三,提名候选人的主体增多。原来只有组织或非党派的选民、代表才具有提名权,后规定任何选民和代表推荐候选人,只要有十人以上附议即可,从而扩大了提名权的授予范围。第四,实行差额选举。原选举法采取的等额选举,候选人之间缺乏竞争,不但候选人自身没有工作动力,也很难鼓励选民的热情。竞争是选举的本质特征,有差额才能充分体现竞争,才会激发候选人的潜能,增强其责任意识,才能体现选举的公平性,最终达到选贤择能的选举目的。第五,实行无记名投票原则。新选举法取消了原来的举手表决方式,全部推行无记名投票方式。作为秘密投票原则的一部分[2],无记名投票保证了投票的质量和真实性。
(二)组织机构的分化、复杂化
经济社会的快速发展,对政治提出了更高要求。为应对日益严峻的挑战,高效处理好更繁重的任务,保障经济社会的顺利运行,人大必然进行结构的分化与扩张,以不同的功能部门来归置工作种类、分担工作量。
全国人大的机构分化主要指大会与常委会之间的立法权划分。在赋予常委会更大立法权的同时,以“向全国人民代表大会下次会议报告”(立法法第二十一条)的形式,使最高立法权回归大会。机构的复杂化主要体现在:第一,专门委员会的增加。原有的4个专门委员会已经难以适应新的社会形势,1978年以来,全国人大根据工作需要予以恢复和调整,至今共设有民族、法律、财政经济、教育科学文化、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护、农业与农村、预算等10个专门委员会。专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出,同时延聘专家担当顾问,列席会议,提出意见和建议。第二,大会会议的临时协调小组的设立。为使庞大的全体会议顺利开展,各部分活动的服务工作人员和工作小组也在不断增加。如提案组、新闻组、翻译组、后勤组等[3],在各个环节发挥着重要的润滑、衔接作用。第三,全国人大常委会委员长会议和法制工作委员会的设立。1982年宪法规定,由委员长、副委员长、秘书长组成全国人大常委会委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作,大大提高了常委会的办事效率,增强了常委会的工作能量[4];法制工作委员会由法制委员会改动而来,1983年开始作为人大常委会的常设机构,以适应改革时代对大量立法的需求。第四,提高常委会委员的专职化程度。相关法律规定,全国人大常委会委员不得兼任国家行政机关、审判机关、监察机关的职务,如担任上述职务,必须向常委会辞去常委会委员的职务,这就在制度上保障了常委会人员有充沛的工作精力。
(三)职能体制的明确与规范
模糊的职能体制将导致实际工作的混乱,部门之间权限不清,办事重复,不但显得机构臃肿、效率低下,而且也将影响所产出法律的权威性。新出台的立法法、监督法对此作了进一步的明确和规范。
在立法体制方面,确立了立法授权制度。我国地域广阔,地区发展差异大,改革开放的机遇难得,时间紧迫,如果仅仅依靠全国人大这一个平台,法律法规的出台很难跟得上市场经济的步伐,切合当地当时的实际情况,以至于延缓甚至阻碍社会主义市场经济的发展。根据这一国情和市场要求,立法法规定,全国人大有权决定授权给国务院或地方人民代表大会及其常委会,根据实际需要进行试验性立法(有关犯罪、刑罚、剥夺公民人身自由等方面除外)。对于授权的事项、目的和范围,要予以明确说明,且在经过实践检验后,条件成熟的由全国人大及其常委会制定成法律,并收回原来的授权。通过授权制度形成的多层次立法体制,灵活机动,有利于发挥各立法主体的积极性,促进整体立法进程。在主张立法主体多样化的同时,立法法用法律保留、法律优先的原则明确全国人大最高立法机关的地位[5]。该法规定,对于未列举也未授权的事项,只要全国人大认为有必要,就可以列入“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”( 立法法第七条)的范围。如果不同主体制定的法律法规之间产生冲突,则以宪法及法律为准,以此来确认全国人大的最终决定权。
监督法是在宪法、立法法及几部组织法的基础上,把原来的监督条文细化、深化,并有所创制而形成的一部系统的法律。监督的主体是各级人大常委会,监督的对象是“一府两院”,即各级人民政府、人民法院和人民检察院,监督的目的是促进依法行政,实现司法公正,监督的主要形式分工作监督和法律监督两大类,方法则包括听取、审议“一府两院”的专项工作报告,审批决算,听取、审议国民经济和社会发展规划、预算执行情况和审计工作报告,法律法规实施情况的检查,规范性文件的备案审查,询问和质询,特定问题审查,撤职案的审议和决定等。
二、从工作惯例到专项立法:60年全国人大程序化的发展
所谓程序,“主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是,按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定”[6]。民主制度的程序,就是设定一定的步骤、方法来规范民主政治行为,通过政治活动中理性的思考,选择条件的取舍来实现民主、公平。民主程序的重要性,不仅在于民主制度需要程序来指导操作,把静态的条文转化成生动活泼的政治过程,而且科学合理的程序将保证民主的正当结果。
党的十六大、十七大相继提出,把努力推进我国社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,作为深化政治体制改革的重要内容。当前,经过近30年的集中立法,我国的法制体系已日趋完备,然而在现实生活中,有法不依、执法不严的情况却相当突出,理想的制度得不到实施或遭到肆意扭曲,其症结就在于程序制约的缺失。从“法制”走向“法治”,必然有一个中间环节,即程序化。程序化是一项系统工程,它包括基本程序的设计,实践中程序的优化升级,程序的制度化等几个环节。60年来,全国人大的程序化建设,走的是一条曲折缓慢、稳步前行的道路。
第一阶段:1949年至1987年,从人民政协代行全国人大职能开始,至改革开放最初几年,全国人大都没有成文的程序制度,主要依靠惯例工作。在1954年至1957年这3年间,全国人大正式开会,基本上按照宪法、组织法上简略笼统的规定进行,会次、会期随重大事件或变故安排,对于会议过程中具体的讨论、争议的解决都没有详细规范,多有赖于当时的政治氛围及组织者的决定。这是因为新政权初建,各项制度都处于草创与摸索当中,同时也受我国重实体、轻程序和重结果、轻过程的传统影响。1957年“左”倾错误开始后,人大制度遭受严重破坏,法制的权威荡然无存,更谈不上对制度程序化的探索了。1978年之后,国家重新制定了宪法、组织法,其中对全国人大的组织和工作程序作了部分改进。比如,把代表资格审查委员会的设立权转交给全国人大常委会,保证在全国人大开会以前就完成代表资格的审查工作;对代表团的作用作了更具体的规定:会前讨论准备事项,会中推举代表发表意见,以代表团为单位提出议案、罢免案、质询案;同时规定,一个代表团或者30人以上的代表可以提出议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见。
以上规定提高了整体工作效率,与之前的工作经验结合起来,构成了改革开放最初几年的工作指南。这一时期尽管没有成文的程序,但其中的艰难探索为之后的程序规则的建立准备了条件。
第二阶段:1987年至2000年立法法出台之前,全国人大的程序化建设迈出了成文的第一步。1987年、1989年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《全国人民代表大会议事规则》颁布,全国人大及其常委会自此有了正式的组织、工作准则。检视这两部议事规则的内容,具有以下几个特点:第一,遵循了程序法定原则。这两部议事规则均在头条明确说明,系根据宪法、全国人大组织法和多年的实践经验制定该规则。这表明,议事规则中关于代表资格、代表的权利、会议内容等要素,没有随意安排,而是按照宪法、组织法已经确认的原则进行了具体化、可操作化。第二,具有连续而有序的特点。议事规则按照会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等内容作先后编排,每一项内容下面也随着该事项的自然展开次序作设计,在整体上首尾连贯而秩序井然。这一过程并不是繁琐细节的再现,而是在每一个步骤上为行为人提供法定的标准,并保持各部分的衔接,使会议不致因人为而中断。第三,程序的设计考虑了多种可能性。民主制度纯粹、单一,而实际的政治生活则利益多歧、意见不一,完善的程序设计应具备多种选择条件。议事规则中预备会议的设计、议案的提出及撤回条件、讨论过程中发言的次数及时间限制等规定都使会议具有更大的回旋余地。
基于以上三大特点的议事规则,与之前的工作惯例相比,具有明显的优越性。工作惯例尽管是多年经验的积累,但它不具有约束力,很容易被改变、折中或舍弃,而议事规则一旦成文,就为行为人划定一个框框,在很大程度上排除了人为干扰和议事过程中的随意性、任意性,增强了公平、民主成分。
第三阶段:新世纪伊始,我国相继出台了立法法、监督法,并再次修改了选举法,通过专项立法加强了程序化建设,是程序制度化的一个步骤。经过多年的摸索,专项立法在程序内容建设上取得了长足进步。选举制度中选民登记、选区划分、候选人推荐部分,立法制度中立法主体的划分、提案、审议、发言与表决环节,监督制度中司法解释的备案、违法的司法解释处理、询问与质询、特定问题调查方面,均作了更细化、更具操作化的补充。在某些环节,程序的设计则大大推进了民主化。选举法中,为了配合差额选举,专门恢复了预选程序,规定在候选人名额过多的情况下实行预选,为了促进候选人之间的竞争,规定选举委员会可组织候选人与选民见面,回答选民的问题;立法法中,确立对列入常委会会议议程的法案进行三次审议、分组与代表团团长会议相结合审议的制度,便于更充分地收集代表的意见与观点,促进更深入的协商。此外,专项立法在公开化、透明化方面也表现出重大进展。立法法第三十五条规定,“列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”。监督法第八、十四、二十、二十七等条目中,规定了向社会公布的各种事项,包括人大常委会听取和审议的专项工作报告、执法检查报告的相关信息、处理意见或执行决议的情况,听取和审议的国民经济和社会发展计划执行情况、预算执行报告、审计报告中的内容及相关审议意见、处理意见或执行决议情况等。特别是监督法把“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”列入总则,立场鲜明,使公开成为一项重要的制度原则 。
专项立法中加入程序建设的部分具有特别的意义。在惯例、成文规则、法律之间,自然是法律具有最高地位,且立法法、监督法均是对宪法的延伸与补充,属于宪法性法律,因此权威性更强。把新中国成立以来全国人大程序化建设的经验以法律的形式固定下来,将大大提高程序化意识,推动程序化更进一步的发展,加快依法治国的进程。
三、小结
从总体上看,全国人大60年程序化的道路曲折而缓慢,但却是不平凡的,有其深刻的历史根源。程序化是一个国家民主制度稳健发展的保障,然而对我国而言,可以说自民国学习民主制度以来,程序化就不曾被重视,救国、建国、赶超发达国家的迫切愿望在国人心中积累了100多年,已经养成了急功近利的心理。1949年以来,在中国共产党领导下建立了全国人民代表大会制度,是新型的民主形式,没有多少经验可以借鉴,而改革开放的机遇又稍纵即逝,发展的任务极其紧迫,因此,重实体、轻程序的倾向是可以理解的。
当前,我国的社会主义发展已经到了一个新的阶段。程序化建设的推进不仅是满足人民日益增长的民主热情的需要,也是社会主义市场经济向纵深发展的政治保障。全国人大程序化建设已经取得了一定的成果,为进一步的发展奠定了坚实的基础,同时还有许多问题有待突破,比如探索全国人大与党的领导之间的关系,如何加强程序设计中的技术运用,考虑多方利益的设置,推动程序法与实体法、不同职能的程序法之间的分立等。因此,我国学术界亟应结合我国的国情,把程序化理论纳入中国特色社会主义理论体系下进行建构,结合已有的实践经验,突破束缚的瓶颈,为下一步的程序化建设提供明确的方向和具体的理论指导。
注释:
[1]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》, 法律出版社1998年版,第65～67页。
[2]周其明:《我国选举法修改中的问题与反思》,载《法律科学》2005年第4期,第59页。
[3]全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会制度建设四十年》,中国民主法制出版社1991年版,第268～270页。
[4]孙哲:《全国人大制度研究》,法律出版社2004年版,第97页。
[5]应松年:《一部推进依法治国的重要法律》,载《中国法学》2000年第4期,第6页。
[6]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第22页。
(作者单位:中国人民解放军第二军医大学人文社科部)
一、制度的确立与完善:程序化建设的前提
1949年中国人民政治协商会议宣告新中国成立,同时确立国家最高权力机关为全国人民代表大会,但在普选的全国人民代表大会之前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。1953年,根据共同纲领及中央人民政府组织法的精神,中央人民政府委员会决议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,全国人大于次年顺利召开。
1954年中华人民共和国宪法和全国人大组织法公布,规定全国人大由全国人民代表大会会议、全国人大常委会、专门委员会、人大代表四部分组成,大会会议下设秘书处,常委会下设办公厅,作为行政机构。其中,大会会议行使职权有:修改宪法,制定法律,监督宪法实施,选举国家正副主席、最高人民法院和最高人民检察院院长等一些行政首长,决定国民经济计划,审批国家预决算,决定战争与和平等;常委会的职权有:解释法律,制定法令,监督国务院及最高人民法院、最高人民检察院的工作,在全国人大闭会期间,决定国务院副总理、各部部长的任免等;全国人大设立民族、法案、预算、代表资格审查4个专门委员会,其中民族、法案两个委员会需协助常委会工作;人大代表的产生由选举法保障。
新中国成立初期全国人大地位的确立和制度的创设,还显得过于概括,不够详细、周全,但却反映了一个新生的人民政权追求真正民主的努力。可惜的是,这样的努力很快因“左”倾错误而中断,1957年到1977年这20年间,全国人大不能依法按期召开,其制度和原则甚至遭到严重破坏[1]。1978年底,党的十一届三中全会召开,提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务,全国人大自此恢复并走上健康的发展轨道。总体而言,30年来全国人大的制度完善主要体现在以下几个方面:
(一)选举制度的改进
1979年,根据新的形势,全国人大制定了新的选举法,并随着实践经验的增多,在1982年、1986年、1995年、2004年进行了4次修改,在多个方面作了补充与改进。其主要成果体现在:首先,直接选举范围的扩大。从理论上说,直接选举更能反映选民的意志,体现民主性。新选举法把直接选举范围从农村乡(镇)一级上升到县一级,扩大了人民的选举权利,提高了群众参与政治生活的积极性,也增强了人民群众对相应代表的信任。第二,缩小农村与城市每一代表所代表的人口比例。新中国成立初期由于考虑到农村人口与城市人口的悬殊,规定农村与城市每一代表所代表的人口数之比为八比一,后修改为四比一,显示出人大在减少城乡差别、追求选举平等上的进步。第三,提名候选人的主体增多。原来只有组织或非党派的选民、代表才具有提名权,后规定任何选民和代表推荐候选人,只要有十人以上附议即可,从而扩大了提名权的授予范围。第四,实行差额选举。原选举法采取的等额选举,候选人之间缺乏竞争,不但候选人自身没有工作动力,也很难鼓励选民的热情。竞争是选举的本质特征,有差额才能充分体现竞争,才会激发候选人的潜能,增强其责任意识,才能体现选举的公平性,最终达到选贤择能的选举目的。第五,实行无记名投票原则。新选举法取消了原来的举手表决方式,全部推行无记名投票方式。作为秘密投票原则的一部分[2],无记名投票保证了投票的质量和真实性。
(二)组织机构的分化、复杂化
经济社会的快速发展,对政治提出了更高要求。为应对日益严峻的挑战,高效处理好更繁重的任务,保障经济社会的顺利运行,人大必然进行结构的分化与扩张,以不同的功能部门来归置工作种类、分担工作量。
全国人大的机构分化主要指大会与常委会之间的立法权划分。在赋予常委会更大立法权的同时,以“向全国人民代表大会下次会议报告”(立法法第二十一条)的形式,使最高立法权回归大会。机构的复杂化主要体现在:第一,专门委员会的增加。原有的4个专门委员会已经难以适应新的社会形势,1978年以来,全国人大根据工作需要予以恢复和调整,至今共设有民族、法律、财政经济、教育科学文化、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护、农业与农村、预算等10个专门委员会。专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出,同时延聘专家担当顾问,列席会议,提出意见和建议。第二,大会会议的临时协调小组的设立。为使庞大的全体会议顺利开展,各部分活动的服务工作人员和工作小组也在不断增加。如提案组、新闻组、翻译组、后勤组等[3],在各个环节发挥着重要的润滑、衔接作用。第三,全国人大常委会委员长会议和法制工作委员会的设立。1982年宪法规定,由委员长、副委员长、秘书长组成全国人大常委会委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作,大大提高了常委会的办事效率,增强了常委会的工作能量[4];法制工作委员会由法制委员会改动而来,1983年开始作为人大常委会的常设机构,以适应改革时代对大量立法的需求。第四,提高常委会委员的专职化程度。相关法律规定,全国人大常委会委员不得兼任国家行政机关、审判机关、监察机关的职务,如担任上述职务,必须向常委会辞去常委会委员的职务,这就在制度上保障了常委会人员有充沛的工作精力。
(三)职能体制的明确与规范
模糊的职能体制将导致实际工作的混乱,部门之间权限不清,办事重复,不但显得机构臃肿、效率低下,而且也将影响所产出法律的权威性。新出台的立法法、监督法对此作了进一步的明确和规范。
在立法体制方面,确立了立法授权制度。我国地域广阔,地区发展差异大,改革开放的机遇难得,时间紧迫,如果仅仅依靠全国人大这一个平台,法律法规的出台很难跟得上市场经济的步伐,切合当地当时的实际情况,以至于延缓甚至阻碍社会主义市场经济的发展。根据这一国情和市场要求,立法法规定,全国人大有权决定授权给国务院或地方人民代表大会及其常委会,根据实际需要进行试验性立法(有关犯罪、刑罚、剥夺公民人身自由等方面除外)。对于授权的事项、目的和范围,要予以明确说明,且在经过实践检验后,条件成熟的由全国人大及其常委会制定成法律,并收回原来的授权。通过授权制度形成的多层次立法体制,灵活机动,有利于发挥各立法主体的积极性,促进整体立法进程。在主张立法主体多样化的同时,立法法用法律保留、法律优先的原则明确全国人大最高立法机关的地位[5]。该法规定,对于未列举也未授权的事项,只要全国人大认为有必要,就可以列入“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”( 立法法第七条)的范围。如果不同主体制定的法律法规之间产生冲突,则以宪法及法律为准,以此来确认全国人大的最终决定权。
监督法是在宪法、立法法及几部组织法的基础上,把原来的监督条文细化、深化,并有所创制而形成的一部系统的法律。监督的主体是各级人大常委会,监督的对象是“一府两院”,即各级人民政府、人民法院和人民检察院,监督的目的是促进依法行政,实现司法公正,监督的主要形式分工作监督和法律监督两大类,方法则包括听取、审议“一府两院”的专项工作报告,审批决算,听取、审议国民经济和社会发展规划、预算执行情况和审计工作报告,法律法规实施情况的检查,规范性文件的备案审查,询问和质询,特定问题审查,撤职案的审议和决定等。
二、从工作惯例到专项立法:60年全国人大程序化的发展
所谓程序,“主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是,按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定”[6]。民主制度的程序,就是设定一定的步骤、方法来规范民主政治行为,通过政治活动中理性的思考,选择条件的取舍来实现民主、公平。民主程序的重要性,不仅在于民主制度需要程序来指导操作,把静态的条文转化成生动活泼的政治过程,而且科学合理的程序将保证民主的正当结果。
党的十六大、十七大相继提出,把努力推进我国社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,作为深化政治体制改革的重要内容。当前,经过近30年的集中立法,我国的法制体系已日趋完备,然而在现实生活中,有法不依、执法不严的情况却相当突出,理想的制度得不到实施或遭到肆意扭曲,其症结就在于程序制约的缺失。从“法制”走向“法治”,必然有一个中间环节,即程序化。程序化是一项系统工程,它包括基本程序的设计,实践中程序的优化升级,程序的制度化等几个环节。60年来,全国人大的程序化建设,走的是一条曲折缓慢、稳步前行的道路。
第一阶段:1949年至1987年,从人民政协代行全国人大职能开始,至改革开放最初几年,全国人大都没有成文的程序制度,主要依靠惯例工作。在1954年至1957年这3年间,全国人大正式开会,基本上按照宪法、组织法上简略笼统的规定进行,会次、会期随重大事件或变故安排,对于会议过程中具体的讨论、争议的解决都没有详细规范,多有赖于当时的政治氛围及组织者的决定。这是因为新政权初建,各项制度都处于草创与摸索当中,同时也受我国重实体、轻程序和重结果、轻过程的传统影响。1957年“左”倾错误开始后,人大制度遭受严重破坏,法制的权威荡然无存,更谈不上对制度程序化的探索了。1978年之后,国家重新制定了宪法、组织法,其中对全国人大的组织和工作程序作了部分改进。比如,把代表资格审查委员会的设立权转交给全国人大常委会,保证在全国人大开会以前就完成代表资格的审查工作;对代表团的作用作了更具体的规定:会前讨论准备事项,会中推举代表发表意见,以代表团为单位提出议案、罢免案、质询案;同时规定,一个代表团或者30人以上的代表可以提出议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见。
以上规定提高了整体工作效率,与之前的工作经验结合起来,构成了改革开放最初几年的工作指南。这一时期尽管没有成文的程序,但其中的艰难探索为之后的程序规则的建立准备了条件。
第二阶段:1987年至2000年立法法出台之前,全国人大的程序化建设迈出了成文的第一步。1987年、1989年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《全国人民代表大会议事规则》颁布,全国人大及其常委会自此有了正式的组织、工作准则。检视这两部议事规则的内容,具有以下几个特点:第一,遵循了程序法定原则。这两部议事规则均在头条明确说明,系根据宪法、全国人大组织法和多年的实践经验制定该规则。这表明,议事规则中关于代表资格、代表的权利、会议内容等要素,没有随意安排,而是按照宪法、组织法已经确认的原则进行了具体化、可操作化。第二,具有连续而有序的特点。议事规则按照会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等内容作先后编排,每一项内容下面也随着该事项的自然展开次序作设计,在整体上首尾连贯而秩序井然。这一过程并不是繁琐细节的再现,而是在每一个步骤上为行为人提供法定的标准,并保持各部分的衔接,使会议不致因人为而中断。第三,程序的设计考虑了多种可能性。民主制度纯粹、单一,而实际的政治生活则利益多歧、意见不一,完善的程序设计应具备多种选择条件。议事规则中预备会议的设计、议案的提出及撤回条件、讨论过程中发言的次数及时间限制等规定都使会议具有更大的回旋余地。
基于以上三大特点的议事规则,与之前的工作惯例相比,具有明显的优越性。工作惯例尽管是多年经验的积累,但它不具有约束力,很容易被改变、折中或舍弃,而议事规则一旦成文,就为行为人划定一个框框,在很大程度上排除了人为干扰和议事过程中的随意性、任意性,增强了公平、民主成分。
第三阶段:新世纪伊始,我国相继出台了立法法、监督法,并再次修改了选举法,通过专项立法加强了程序化建设,是程序制度化的一个步骤。经过多年的摸索,专项立法在程序内容建设上取得了长足进步。选举制度中选民登记、选区划分、候选人推荐部分,立法制度中立法主体的划分、提案、审议、发言与表决环节,监督制度中司法解释的备案、违法的司法解释处理、询问与质询、特定问题调查方面,均作了更细化、更具操作化的补充。在某些环节,程序的设计则大大推进了民主化。选举法中,为了配合差额选举,专门恢复了预选程序,规定在候选人名额过多的情况下实行预选,为了促进候选人之间的竞争,规定选举委员会可组织候选人与选民见面,回答选民的问题;立法法中,确立对列入常委会会议议程的法案进行三次审议、分组与代表团团长会议相结合审议的制度,便于更充分地收集代表的意见与观点,促进更深入的协商。此外,专项立法在公开化、透明化方面也表现出重大进展。立法法第三十五条规定,“列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”。监督法第八、十四、二十、二十七等条目中,规定了向社会公布的各种事项,包括人大常委会听取和审议的专项工作报告、执法检查报告的相关信息、处理意见或执行决议的情况,听取和审议的国民经济和社会发展计划执行情况、预算执行报告、审计报告中的内容及相关审议意见、处理意见或执行决议情况等。特别是监督法把“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”列入总则,立场鲜明,使公开成为一项重要的制度原则 。
专项立法中加入程序建设的部分具有特别的意义。在惯例、成文规则、法律之间,自然是法律具有最高地位,且立法法、监督法均是对宪法的延伸与补充,属于宪法性法律,因此权威性更强。把新中国成立以来全国人大程序化建设的经验以法律的形式固定下来,将大大提高程序化意识,推动程序化更进一步的发展,加快依法治国的进程。
三、小结
从总体上看,全国人大60年程序化的道路曲折而缓慢,但却是不平凡的,有其深刻的历史根源。程序化是一个国家民主制度稳健发展的保障,然而对我国而言,可以说自民国学习民主制度以来,程序化就不曾被重视,救国、建国、赶超发达国家的迫切愿望在国人心中积累了100多年,已经养成了急功近利的心理。1949年以来,在中国共产党领导下建立了全国人民代表大会制度,是新型的民主形式,没有多少经验可以借鉴,而改革开放的机遇又稍纵即逝,发展的任务极其紧迫,因此,重实体、轻程序的倾向是可以理解的。
当前,我国的社会主义发展已经到了一个新的阶段。程序化建设的推进不仅是满足人民日益增长的民主热情的需要,也是社会主义市场经济向纵深发展的政治保障。全国人大程序化建设已经取得了一定的成果,为进一步的发展奠定了坚实的基础,同时还有许多问题有待突破,比如探索全国人大与党的领导之间的关系,如何加强程序设计中的技术运用,考虑多方利益的设置,推动程序法与实体法、不同职能的程序法之间的分立等。因此,我国学术界亟应结合我国的国情,把程序化理论纳入中国特色社会主义理论体系下进行建构,结合已有的实践经验,突破束缚的瓶颈,为下一步的程序化建设提供明确的方向和具体的理论指导。
注释:
[1]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》, 法律出版社1998年版,第65～67页。
[2]周其明:《我国选举法修改中的问题与反思》,载《法律科学》2005年第4期,第59页。
[3]全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会制度建设四十年》,中国民主法制出版社1991年版,第268～270页。
[4]孙哲:《全国人大制度研究》,法律出版社2004年版,第97页。
[5]应松年:《一部推进依法治国的重要法律》,载《中国法学》2000年第4期,第6页。
[6]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第22页。
(作者单位:中国人民解放军第二军医大学人文社科部)