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[摘要]中央政府是学前教育宏观政策的决策者，对学前教育事业的发展起着方向引导和整体性规划的作用，而地方政府及教育主管部门既是国家教育政策的执行者，也是地方区域性教育政策的制定者。当前我国中央政府在学前教育政策供给上已初步形成一个相对完整的系统，促使并保障我国学前教育事业走上了法制化与科学化的发展轨道，但已有政策法规一般出台年代较为久远，不能适应幼儿教育改革与发展的新形势，无法解决不断出现的新问题。在此宏观政策背景下，在坚持“地方负责、分级管理”的管理体制下，地方政府应积极发挥主动性，根据当地实际情况因地制宜、因时而动地制订和完善本地学前教育政策法规。如中山市政府根据中央政策精神，准确定位本地幼儿教育事业发展目标、进一步强化市政府在幼教事业发展中的责任、积极推进当地幼儿园所标准化建设工作、规范和发展0～3岁早期教育、稳定和优化幼儿教师队伍，使中山市学前教育事业取得了可喜成绩，不过其进一步发展需解决的重要问题仍然需要中央政府出台宏观指导性政策，予以明示。可见，在公共教育政策的制定与执行中需要中央政府与地方政府各司其职、各尽其责，才能保证学前教育事业持续健康发展。
[关键词]国家引导；地方负责；学前教育；政策供给
公共政策是指国家机关或者执政党制定的旨在解决某个问题的权威性行为准则，公共政策的有效制定和执行对于国家和社会的发展具有非常重要的作用。“一个国家、一个社会只有具备完善的公共政策，才能实行科学、有效的公共管理。”教育政策作为公共政策的重要组成部分，“是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则”。纵观我国当前的学前教育政策，其作为政府实现学前教育目标和任务的行动依据和准则，直接作用和影响着政府的行为，并保障着我国学前教育事业的健康发展。鉴于政府在学前教育政策的制定和执行中扮演着重要的角色，研究政府如何通过公共教育政策的制定与实行实现学前教育资源的有效供给，以此来加强对学前教育事业的管理和调控，就成为教育决策者和研究者应当关注的重大问题。本文以中山市为例，探讨了中央与地方政府公共政策供给对地方学前教育事业发展的重要影响，以期厘清中央与地方政府在学前教育事业发展中各自应扮演的角色与发挥的作用。
一、我国中央政府学前教育政策供给现状及地方政府应发挥的作用
政府是公共政策制定的主体。中央政府与地方政府在公共教育政策制定和执行过程中彼此之间存在特殊的关系，并承担着不同的职责。总体来说，中央政府是宏观政策的制定者，对学前教育事业的发展提出方向引导和整体性规划；地方政府及教育主管部门既是国家教育政策的执行者，也是地方区域性教育政策的制定者。
(一)当前中央政府学前教育政策供给现状及其存在的局限性
近年来，由中央政府出台的对当前学前教育事业发展有重要影响的政策主要包括：
第一，关于幼儿园依法办园的行政法规。1989年国家教委颁布了《幼儿园工作规程(试行)》(以下简称《规程》)以及《幼儿园管理条例》(以下简称《条例》)。《规程》规定了幼儿园招生编班、保教工作、办园条件、教职工、经费、管理等各方面工作要求；《条例》确立了幼儿教育事业管理体制、办园体制、园长资格等方面的依据。这两条行政法规的出台使我国幼儿教育开始走上依法治教的轨道。
第二，关于幼儿园办园条件和人员编制的规章制度。1987年城乡建设环境保护部、国家教委联合颁布《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，对托儿所、幼儿园的建筑设计进行规定，以保证托幼机构在安全、卫生和使用功能等方面符合特定要求。同年，劳动人事部、国家教委联合颁布《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》，规定了幼儿园班级规模、教职工定员。1992年国家教委颁布《幼儿园玩教具配备目录》，对不同社会经济水平地区幼儿园的玩教具配备提出指导，以落实《规程》的有关要求。
第三，关于指导幼儿园教育的政策性文件。2001年教育部颁布《幼儿园教育指导纲要(试行)》，“将我国幼儿教育长期以来，特别是贯彻《规程》以来的行之有效的教育、观念、方法、措施、经验等等，以法规的形式固定下来”，对幼儿教育的内容与要求、组织与实施、教育评价等工作提出了纲领性、方向性的指导。
第四，关于幼儿教育改革与发展方面的指导性文件。2003年教育部、中央编办等10个部门联合出台了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出了2003年至2007年幼儿教育的发展目标、政府各部门应履行的管理职责、素质教育、师资队伍建设等方面的指导意见。
综上所述，目前我国学前教育政策已经形成了一个相对完整的系统，有力地推动了我国幼儿教育走上法制化和科学化的发展轨道，确保我国学前教育事业取得了一定的成绩。但通过分析，我们也发现上述政策存在着一定的局限性，主要体现为已有政策法规出台年代较为久远，不能及时适应幼儿教育改革与发展的新形势，无法解决学前教育发展中出现的新问题，某些方面甚至还存在政策缺位的现象。例如，目前幼儿园体制改革、幼儿教师编制等仍然缺乏保障机制和政策，致使现有的幼儿园教师编制、工资、医疗、培训等问题一直没有得到很好的解决。又如《规程》虽在1996年进行了修订，但是距今也过去了十几年，我国多元化办园体制格局已日渐形成，大批民办幼儿园、农民工幼儿园的涌现既使我国学前教育得到了新的发展，但也产生了不少新的问题，现有的学前教育政策法规都未能针对这些新问题新情况作出新的调整或修正，也就不能及时有效地指导和规范当前迅速发展变化的学前教育实践。
(二)地方政府在学前教育政策供给中应当承担的角色与作用
国家层面的政策是宏观性、引导性的，在执行政策和具体管理时需要地方政府履行职责，并结合地方实际，积极探索相应的实施机制，同时地方政府的相关反馈和意见也为中央政府下一步完善政策供给提供了坚实的基础。可见，地方政府在学前教育政策供给中应当体现更大的主动性。
事实上，我国在教育领域一直实行地方负责、分级管理的管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出基础教育实行“地方负责，分级管理”的管理体制。建立这一体制的目的在于充分调动地方发展教育的积极性，扩大社会对教育的参与，使基础教育发展能够从当地社会、经济发展的实际需要出发。1987年，中央政府颁发《关于明确幼儿教育事业发展领导管理职责分工请示》，规定幼儿教育事业“必须在政府统一领导下，实行‘地方负责，分级管理’和‘有关部门分工负责的原则”’，并明确了教育、卫生、计划、财政、劳动人事、城乡建设、环境保护及轻工、纺织、商业等各部门的职责分工。这有利于调动地方和各部门管理幼儿教育工作的积极性，理顺各种关系，加强对幼儿教育事业的领导和管理。2003年，国务院办公厅转发了由教育部牵头，中央编办、国家计委、财政部、卫生部等各部门和单位会签的《指导意见》，进一步明确了“坚持实行地方负责、分级管理和有关 部门分工负责的管理体制”，规定了各级政府发展幼儿教育的责任和各有关部门的职责。可见，这一系列管理体制改革文件已明确了中央政府在教育事业发展中的主要角色是宏观调控，地方各级政府则负责具体政策的实施与执行。
随着时代的不断发展，中央政府应基于不同地区学前教育发展特点和现实背景，做好宏观政策供给，提供方向性指引。地方政府则应切实履行职责，出台地方区域政策，贯彻落实中央的政策精神，推进学前教育事业进一步发展。这就意味着地方政策既要因地制宜，体现地方特色，还要因时而动，体现时代发展的趋势，贯彻、丰富和完善中央的政策法规，从而自上而下地形成一个更加科学与完善的政策法规体系，更好地推动学前教育事业发展。
二、地方案例：中山市学前教育政策的制定与发展
正是基于对目前我国中央政府和地方政府在学前教育公共政策供给中的关系和作用的充分认识，中山市政府在通过政策供给推动地方幼儿教育改革不断深入和发展的过程中，按照“自上而下、切实履行职责”的思路，展开了多种探讨和实践。特别是2003年国家颁布了《指导意见》之后，中山市政府针对本地学前教育发展中存在的重要问题，制定了一系列地方性学前教育政策，较好地推动了中山市学前教育事业的健康发展。
(一)准确定位幼儿教育事业的发展目标
中山市教育局在学习贯彻《指导意见》文件精神的基础上，2005年有针对性地出台了《中山市关于进一步加快幼儿教育改革与发展的意见》(以下简称《意见》)，结合中山市学前教育发展的实际情况，进一步明确中山市幼儿教育改革与发展的指导思想、工作目标和具体措施，明确各级政府和相关部门发展和管理学前教育的责任。具体内容包括：到2010年，学前教育工作目标为“确保学前三年儿童入园率达95％以上。到2010年，全市等级幼儿园达到20％以上，力争每个镇区至少有一所以上高等级优质幼儿园”；明确管理体制为“幼儿教育实行属地管理，建立分级办园分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”；确立投入机制：“幼儿教育专项经费纳入市镇两级财政预算，并逐步加大投入力度，促进幼儿教育快速发展。”该《意见》的出台进一步落实了国家《指导意见》中的相关具体规定，具有较强的本地适应性，从而有力地保障和推动了中山市幼儿教育的改革与发展。
(二)进一步强化政府在幼儿教育事业发展中的责任
幼儿教育不仅仅对儿童的后继学习和终身发展至关重要，还对提高社会的文明程度，减少社会差异，消除贫困有着不可替代的重要作用。鉴于此，政府应承担统筹规划学前教育事业发展的责任，并提供公共服务，保障人们对学前教育的基本需求，为此政府应加大对学前教育的投入，保障基本的教育公平。2008年11月中山市政府出台了《关于进一步加强学前教育工作的意见》，明确提出要强化政府发展学前教育的责任，加大对学前教育的投入，促进等级幼儿园建设，加强幼教队伍建设等有利于全市学前教育持续健康发展的政策。在投入机制上，文件明确要“加大公共财政对学前教育的投入，建立和完善学前教育专项资金随经济发展逐年增长的机制。”同时，文件提出推进学前教育机构等级化建设，规定从2008年起，对新通过验收的市一级幼儿园，市政府一次性奖励5万元；对新通过验收的省一级幼儿园，市政府一次性奖励12万元，幼儿园所在镇(区)还要相应给予奖励，并且这种奖励是不分公办民办幼儿园的，所获资金专项用于改善办园条件。这条规定大大提高了幼儿园提高办园水平、创建等级幼儿园的积极性。师资队伍建设方面，文件也明确提出要“保障幼儿教师合法权益，制定幼儿教师最低工资指导标准，严格教师资格准入”等，为教师队伍持续、稳定、健康发展提供了政策保障。
(三)推进幼儿园标准化建设工作
幼儿园的办园条件是幼儿保育和教育工作有效实施的基础，根据我国现行的幼儿园办园条件和人员编制方面的规章制度，如《托儿所、幼儿园建筑设计规范》(1987)、《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》(1987)、《幼儿园玩教具配备目录》(1992)等，结合中山市幼儿园发展的实际情况，2006年中山市教育局制定了《中山市幼儿园办园基本标准(试行)》，规定了幼儿园在“办园条件”和“幼儿园管理”两方面共50项标准要求。新申请开办的幼儿园必须达到“办园条件”的7项一级指标和25项二级指标的所有标准要求。7项一级指标包括办园经费、幼儿园场地大小、各类用房、设施设备、人员编制、班额、卫生保健工作方面具体可操作的评价标准。评议人员将严格根据这些标准评议和审批幼儿园能否开办，从而有效地推进了幼儿园标准化建设工作。同时，中山市的办园标准改变了以往办园标准一步到位的缺陷，对已开办的办园条件与标准有差距的幼儿园，会根据幼儿园的实际情况提出改进目标，并敦促幼儿园有步骤、分阶段地实现基本设施的达标，从而不仅保障了儿童接受教育的权利，也避免了用不切实际的质量标准去限制幼儿园发展的弊端。
(四)规范和发展0～3岁婴幼儿教育
我国的托儿所和幼儿园一直以来归不同部门管理，一般而言，幼儿园主要归教育行政部门，0～3岁教育主要归卫生部门和妇联等单位来管理。为加强对托儿所的监督管理，提高保育和教育质量，保护婴幼儿合法权益，中山市于2006年11月出台了《中山市托儿所管理暂行规定》，要求全市托儿所交由教育部门统一管理。2007年3月又出台了《中山市托儿所办所基本标准(试行)》，同时成立民办幼儿园托儿所设置评议委员会，负责受理民办幼儿园或托儿所开办的评议工作，并对2007年1月1日前已开办的托儿所进行补办审批工作，严格按照办所标准，抓好准入关，对有条件达标的限期整改，不能达标的限期停办，对整改后符合办所标准的颁发办学许可证。为更好地使托儿所接受公众监督，坚持持证办所，教育部门免费为每间已领办学许可证的托儿所制作了办学公示牌，注明托儿所的办学许可证号、名称、地址、招生规模和人数等，并留有监督投诉电话。对托儿所的规范管理，为幼儿教育逐步前移和0～3岁婴幼儿早期教育的科学化、规范化发展奠定了良好的基础。
(五)稳定和优化幼儿教师队伍
有研究者指出，在基本的房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的关键因素是幼儿教师队伍，而保证幼儿教育质量的因素是幼儿教师薪水的竞争力，也就是幼儿教师的报酬与她们付出劳动的等值程度，以及幼儿教师的薪水与其他教育阶段教师或社会其他行业的薪水的比值，不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性和创造性丧失。为此，提高幼儿教师的待遇和福利水平，对幼儿教育的可持续发展起着关键作用。虽然中央颁布的《指导意见》早已提出要“认真执行《中华人民共和国教师法》，使幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇”，但一直以来，幼儿教师与中小学教师的地位、待遇、培训进修等都有较大差距。2008年9月，为提高市属幼儿园教师队伍的整体素质，稳定幼儿教师队伍，中山市教育部门联合财政、人事部门出台了《中山市原市属幼儿园教职工工资指导意见》。2009年2月，市教育局又制定颁发了《中山市幼儿园教师学历教育奖励办法》，鼓励在职教师学历进修，规定对取得大学专科、本科、研究生学历，以及取得学士学位、硕士学位的教师予以奖励。奖励政策的出台调动了全市在职幼儿教师参加学历教育的积极性，提高了幼儿教师队伍的整体素质。2009年10月，根据中山市政府《关于进一步加强学前教育工作的意见》，结合本地社会经济发展状况以及各类幼儿园的等级情况，遵循待遇与绩效挂钩、保障与激励结合的基本原则，中山市进一步制定出台了《中山市镇区幼儿园教师工资指导意见》，通过提高工资待遇有效保障了幼儿教师队伍的稳定和优化。
三、中山市学前教育事业取得的成就及其进一步发展面临的政策困境
经过几年的努力，中山市地方学前教育公共政策供给取得了一定的效果，具体体现在：第一，学前三年入园率进一步巩固和提高，在全市范围内基本普及了学前三年教育，入园率达97％以上；第二，托幼园所标准化工程进一步推进，全市新开办托幼园所均达到开办标准，同时，通过年度检查、日常督导，全市托幼园所的办园条件稳步提高；第三，优质幼儿园数量不断增加。全市24个镇区大多数拥有了一所以上高标准的优质镇区中心幼儿园；第四，幼儿教育投入不断加大。市学前教育专项经费从2005年几十万增加到2009年的848万。2009年全市各镇区用于新建扩建幼儿园、等级创建、普及学前三年教育的经费更是达到了3000多万；第五，幼儿教师培训纳入全市中小学教师继续教育培训体系，初步建立了幼教从业人员培训体系，全市教育科研工作不断发展，幼儿教师的职业幸福感逐渐增强。
当然，在看到地方学前教育发展可喜成绩的同时，我们也应看到地方学前教育政策与中央政策环境的密切联系。以中山市为例，在相关学前教育政策供给方面仍存在以下主要困惑：如何加大投入，鼓励和发展农村幼儿园，扩大优质园数量；如何进一步发展公办和集体办幼儿园，以及如何进一步鼓励和促进民办幼儿园举办者办好民办园；如何更有效地对托幼园所办学质量进行监控及督导；如何合理有效地明确和提高幼儿教师的地位和待遇，等等。这些问题的解决既有赖于地方政府发挥主动性，积极探索可行的经验，也急需中央政府进一步出台宏观的指导性政策，明示我国学前教育事业未来发展的方向。
[关键词]国家引导；地方负责；学前教育；政策供给
公共政策是指国家机关或者执政党制定的旨在解决某个问题的权威性行为准则，公共政策的有效制定和执行对于国家和社会的发展具有非常重要的作用。“一个国家、一个社会只有具备完善的公共政策，才能实行科学、有效的公共管理。”教育政策作为公共政策的重要组成部分，“是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则”。纵观我国当前的学前教育政策，其作为政府实现学前教育目标和任务的行动依据和准则，直接作用和影响着政府的行为，并保障着我国学前教育事业的健康发展。鉴于政府在学前教育政策的制定和执行中扮演着重要的角色，研究政府如何通过公共教育政策的制定与实行实现学前教育资源的有效供给，以此来加强对学前教育事业的管理和调控，就成为教育决策者和研究者应当关注的重大问题。本文以中山市为例，探讨了中央与地方政府公共政策供给对地方学前教育事业发展的重要影响，以期厘清中央与地方政府在学前教育事业发展中各自应扮演的角色与发挥的作用。
一、我国中央政府学前教育政策供给现状及地方政府应发挥的作用
政府是公共政策制定的主体。中央政府与地方政府在公共教育政策制定和执行过程中彼此之间存在特殊的关系，并承担着不同的职责。总体来说，中央政府是宏观政策的制定者，对学前教育事业的发展提出方向引导和整体性规划；地方政府及教育主管部门既是国家教育政策的执行者，也是地方区域性教育政策的制定者。
(一)当前中央政府学前教育政策供给现状及其存在的局限性
近年来，由中央政府出台的对当前学前教育事业发展有重要影响的政策主要包括：
第一，关于幼儿园依法办园的行政法规。1989年国家教委颁布了《幼儿园工作规程(试行)》(以下简称《规程》)以及《幼儿园管理条例》(以下简称《条例》)。《规程》规定了幼儿园招生编班、保教工作、办园条件、教职工、经费、管理等各方面工作要求；《条例》确立了幼儿教育事业管理体制、办园体制、园长资格等方面的依据。这两条行政法规的出台使我国幼儿教育开始走上依法治教的轨道。
第二，关于幼儿园办园条件和人员编制的规章制度。1987年城乡建设环境保护部、国家教委联合颁布《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，对托儿所、幼儿园的建筑设计进行规定，以保证托幼机构在安全、卫生和使用功能等方面符合特定要求。同年，劳动人事部、国家教委联合颁布《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》，规定了幼儿园班级规模、教职工定员。1992年国家教委颁布《幼儿园玩教具配备目录》，对不同社会经济水平地区幼儿园的玩教具配备提出指导，以落实《规程》的有关要求。
第三，关于指导幼儿园教育的政策性文件。2001年教育部颁布《幼儿园教育指导纲要(试行)》，“将我国幼儿教育长期以来，特别是贯彻《规程》以来的行之有效的教育、观念、方法、措施、经验等等，以法规的形式固定下来”，对幼儿教育的内容与要求、组织与实施、教育评价等工作提出了纲领性、方向性的指导。
第四，关于幼儿教育改革与发展方面的指导性文件。2003年教育部、中央编办等10个部门联合出台了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出了2003年至2007年幼儿教育的发展目标、政府各部门应履行的管理职责、素质教育、师资队伍建设等方面的指导意见。
综上所述，目前我国学前教育政策已经形成了一个相对完整的系统，有力地推动了我国幼儿教育走上法制化和科学化的发展轨道，确保我国学前教育事业取得了一定的成绩。但通过分析，我们也发现上述政策存在着一定的局限性，主要体现为已有政策法规出台年代较为久远，不能及时适应幼儿教育改革与发展的新形势，无法解决学前教育发展中出现的新问题，某些方面甚至还存在政策缺位的现象。例如，目前幼儿园体制改革、幼儿教师编制等仍然缺乏保障机制和政策，致使现有的幼儿园教师编制、工资、医疗、培训等问题一直没有得到很好的解决。又如《规程》虽在1996年进行了修订，但是距今也过去了十几年，我国多元化办园体制格局已日渐形成，大批民办幼儿园、农民工幼儿园的涌现既使我国学前教育得到了新的发展，但也产生了不少新的问题，现有的学前教育政策法规都未能针对这些新问题新情况作出新的调整或修正，也就不能及时有效地指导和规范当前迅速发展变化的学前教育实践。
(二)地方政府在学前教育政策供给中应当承担的角色与作用
国家层面的政策是宏观性、引导性的，在执行政策和具体管理时需要地方政府履行职责，并结合地方实际，积极探索相应的实施机制，同时地方政府的相关反馈和意见也为中央政府下一步完善政策供给提供了坚实的基础。可见，地方政府在学前教育政策供给中应当体现更大的主动性。
事实上，我国在教育领域一直实行地方负责、分级管理的管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出基础教育实行“地方负责，分级管理”的管理体制。建立这一体制的目的在于充分调动地方发展教育的积极性，扩大社会对教育的参与，使基础教育发展能够从当地社会、经济发展的实际需要出发。1987年，中央政府颁发《关于明确幼儿教育事业发展领导管理职责分工请示》，规定幼儿教育事业“必须在政府统一领导下，实行‘地方负责，分级管理’和‘有关部门分工负责的原则”’，并明确了教育、卫生、计划、财政、劳动人事、城乡建设、环境保护及轻工、纺织、商业等各部门的职责分工。这有利于调动地方和各部门管理幼儿教育工作的积极性，理顺各种关系，加强对幼儿教育事业的领导和管理。2003年，国务院办公厅转发了由教育部牵头，中央编办、国家计委、财政部、卫生部等各部门和单位会签的《指导意见》，进一步明确了“坚持实行地方负责、分级管理和有关 部门分工负责的管理体制”，规定了各级政府发展幼儿教育的责任和各有关部门的职责。可见，这一系列管理体制改革文件已明确了中央政府在教育事业发展中的主要角色是宏观调控，地方各级政府则负责具体政策的实施与执行。
随着时代的不断发展，中央政府应基于不同地区学前教育发展特点和现实背景，做好宏观政策供给，提供方向性指引。地方政府则应切实履行职责，出台地方区域政策，贯彻落实中央的政策精神，推进学前教育事业进一步发展。这就意味着地方政策既要因地制宜，体现地方特色，还要因时而动，体现时代发展的趋势，贯彻、丰富和完善中央的政策法规，从而自上而下地形成一个更加科学与完善的政策法规体系，更好地推动学前教育事业发展。
二、地方案例：中山市学前教育政策的制定与发展
正是基于对目前我国中央政府和地方政府在学前教育公共政策供给中的关系和作用的充分认识，中山市政府在通过政策供给推动地方幼儿教育改革不断深入和发展的过程中，按照“自上而下、切实履行职责”的思路，展开了多种探讨和实践。特别是2003年国家颁布了《指导意见》之后，中山市政府针对本地学前教育发展中存在的重要问题，制定了一系列地方性学前教育政策，较好地推动了中山市学前教育事业的健康发展。
(一)准确定位幼儿教育事业的发展目标
中山市教育局在学习贯彻《指导意见》文件精神的基础上，2005年有针对性地出台了《中山市关于进一步加快幼儿教育改革与发展的意见》(以下简称《意见》)，结合中山市学前教育发展的实际情况，进一步明确中山市幼儿教育改革与发展的指导思想、工作目标和具体措施，明确各级政府和相关部门发展和管理学前教育的责任。具体内容包括：到2010年，学前教育工作目标为“确保学前三年儿童入园率达95％以上。到2010年，全市等级幼儿园达到20％以上，力争每个镇区至少有一所以上高等级优质幼儿园”；明确管理体制为“幼儿教育实行属地管理，建立分级办园分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”；确立投入机制：“幼儿教育专项经费纳入市镇两级财政预算，并逐步加大投入力度，促进幼儿教育快速发展。”该《意见》的出台进一步落实了国家《指导意见》中的相关具体规定，具有较强的本地适应性，从而有力地保障和推动了中山市幼儿教育的改革与发展。
(二)进一步强化政府在幼儿教育事业发展中的责任
幼儿教育不仅仅对儿童的后继学习和终身发展至关重要，还对提高社会的文明程度，减少社会差异，消除贫困有着不可替代的重要作用。鉴于此，政府应承担统筹规划学前教育事业发展的责任，并提供公共服务，保障人们对学前教育的基本需求，为此政府应加大对学前教育的投入，保障基本的教育公平。2008年11月中山市政府出台了《关于进一步加强学前教育工作的意见》，明确提出要强化政府发展学前教育的责任，加大对学前教育的投入，促进等级幼儿园建设，加强幼教队伍建设等有利于全市学前教育持续健康发展的政策。在投入机制上，文件明确要“加大公共财政对学前教育的投入，建立和完善学前教育专项资金随经济发展逐年增长的机制。”同时，文件提出推进学前教育机构等级化建设，规定从2008年起，对新通过验收的市一级幼儿园，市政府一次性奖励5万元；对新通过验收的省一级幼儿园，市政府一次性奖励12万元，幼儿园所在镇(区)还要相应给予奖励，并且这种奖励是不分公办民办幼儿园的，所获资金专项用于改善办园条件。这条规定大大提高了幼儿园提高办园水平、创建等级幼儿园的积极性。师资队伍建设方面，文件也明确提出要“保障幼儿教师合法权益，制定幼儿教师最低工资指导标准，严格教师资格准入”等，为教师队伍持续、稳定、健康发展提供了政策保障。
(三)推进幼儿园标准化建设工作
幼儿园的办园条件是幼儿保育和教育工作有效实施的基础，根据我国现行的幼儿园办园条件和人员编制方面的规章制度，如《托儿所、幼儿园建筑设计规范》(1987)、《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》(1987)、《幼儿园玩教具配备目录》(1992)等，结合中山市幼儿园发展的实际情况，2006年中山市教育局制定了《中山市幼儿园办园基本标准(试行)》，规定了幼儿园在“办园条件”和“幼儿园管理”两方面共50项标准要求。新申请开办的幼儿园必须达到“办园条件”的7项一级指标和25项二级指标的所有标准要求。7项一级指标包括办园经费、幼儿园场地大小、各类用房、设施设备、人员编制、班额、卫生保健工作方面具体可操作的评价标准。评议人员将严格根据这些标准评议和审批幼儿园能否开办，从而有效地推进了幼儿园标准化建设工作。同时，中山市的办园标准改变了以往办园标准一步到位的缺陷，对已开办的办园条件与标准有差距的幼儿园，会根据幼儿园的实际情况提出改进目标，并敦促幼儿园有步骤、分阶段地实现基本设施的达标，从而不仅保障了儿童接受教育的权利，也避免了用不切实际的质量标准去限制幼儿园发展的弊端。
(四)规范和发展0～3岁婴幼儿教育
我国的托儿所和幼儿园一直以来归不同部门管理，一般而言，幼儿园主要归教育行政部门，0～3岁教育主要归卫生部门和妇联等单位来管理。为加强对托儿所的监督管理，提高保育和教育质量，保护婴幼儿合法权益，中山市于2006年11月出台了《中山市托儿所管理暂行规定》，要求全市托儿所交由教育部门统一管理。2007年3月又出台了《中山市托儿所办所基本标准(试行)》，同时成立民办幼儿园托儿所设置评议委员会，负责受理民办幼儿园或托儿所开办的评议工作，并对2007年1月1日前已开办的托儿所进行补办审批工作，严格按照办所标准，抓好准入关，对有条件达标的限期整改，不能达标的限期停办，对整改后符合办所标准的颁发办学许可证。为更好地使托儿所接受公众监督，坚持持证办所，教育部门免费为每间已领办学许可证的托儿所制作了办学公示牌，注明托儿所的办学许可证号、名称、地址、招生规模和人数等，并留有监督投诉电话。对托儿所的规范管理，为幼儿教育逐步前移和0～3岁婴幼儿早期教育的科学化、规范化发展奠定了良好的基础。
(五)稳定和优化幼儿教师队伍
有研究者指出，在基本的房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的关键因素是幼儿教师队伍，而保证幼儿教育质量的因素是幼儿教师薪水的竞争力，也就是幼儿教师的报酬与她们付出劳动的等值程度，以及幼儿教师的薪水与其他教育阶段教师或社会其他行业的薪水的比值，不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性和创造性丧失。为此，提高幼儿教师的待遇和福利水平，对幼儿教育的可持续发展起着关键作用。虽然中央颁布的《指导意见》早已提出要“认真执行《中华人民共和国教师法》，使幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇”，但一直以来，幼儿教师与中小学教师的地位、待遇、培训进修等都有较大差距。2008年9月，为提高市属幼儿园教师队伍的整体素质，稳定幼儿教师队伍，中山市教育部门联合财政、人事部门出台了《中山市原市属幼儿园教职工工资指导意见》。2009年2月，市教育局又制定颁发了《中山市幼儿园教师学历教育奖励办法》，鼓励在职教师学历进修，规定对取得大学专科、本科、研究生学历，以及取得学士学位、硕士学位的教师予以奖励。奖励政策的出台调动了全市在职幼儿教师参加学历教育的积极性，提高了幼儿教师队伍的整体素质。2009年10月，根据中山市政府《关于进一步加强学前教育工作的意见》，结合本地社会经济发展状况以及各类幼儿园的等级情况，遵循待遇与绩效挂钩、保障与激励结合的基本原则，中山市进一步制定出台了《中山市镇区幼儿园教师工资指导意见》，通过提高工资待遇有效保障了幼儿教师队伍的稳定和优化。
三、中山市学前教育事业取得的成就及其进一步发展面临的政策困境
经过几年的努力，中山市地方学前教育公共政策供给取得了一定的效果，具体体现在：第一，学前三年入园率进一步巩固和提高，在全市范围内基本普及了学前三年教育，入园率达97％以上；第二，托幼园所标准化工程进一步推进，全市新开办托幼园所均达到开办标准，同时，通过年度检查、日常督导，全市托幼园所的办园条件稳步提高；第三，优质幼儿园数量不断增加。全市24个镇区大多数拥有了一所以上高标准的优质镇区中心幼儿园；第四，幼儿教育投入不断加大。市学前教育专项经费从2005年几十万增加到2009年的848万。2009年全市各镇区用于新建扩建幼儿园、等级创建、普及学前三年教育的经费更是达到了3000多万；第五，幼儿教师培训纳入全市中小学教师继续教育培训体系，初步建立了幼教从业人员培训体系，全市教育科研工作不断发展，幼儿教师的职业幸福感逐渐增强。
当然，在看到地方学前教育发展可喜成绩的同时，我们也应看到地方学前教育政策与中央政策环境的密切联系。以中山市为例，在相关学前教育政策供给方面仍存在以下主要困惑：如何加大投入，鼓励和发展农村幼儿园，扩大优质园数量；如何进一步发展公办和集体办幼儿园，以及如何进一步鼓励和促进民办幼儿园举办者办好民办园；如何更有效地对托幼园所办学质量进行监控及督导；如何合理有效地明确和提高幼儿教师的地位和待遇，等等。这些问题的解决既有赖于地方政府发挥主动性，积极探索可行的经验，也急需中央政府进一步出台宏观的指导性政策，明示我国学前教育事业未来发展的方向。