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2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出要“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。这是对完善社会管理格局的明确要求，对于我们推进社会管理格局的现代化具有重要的指导意义。
一、构建现代社会管理格局是中国社会管理方式的一场深刻革命
社会管理格局是社会管理各主体在社会管理中发挥各自作用而形成的社会管理工作局面、结构态势、运行方式与管理模式。社会管理格局是社会管理各种力量的分工和协作的组合方式。各种社会管理主体是社会管理格局的构成因素，各种社会管理组织在整个社会系统管理中的地位、作用形成了不同国家不同时期的不同社会管理格局。
我国的社会转型正导致社会结构的深刻变化，呼唤着社会管理格局的重构，要求从单一主体的社会管理格局走向多元主体共同治理的新格局。随着我国市场经济和公民社会的不断发展，逐步形成以市场和社区为基本框架的社会生活格局，社会成员越来越多地由“单位人”变成了“社会人”。而我国传统的政府管理与社会管理高度合一、政府管理取代社会管理的集中管理模式还没有从根本上转变，已经日益影响到社会各方面的协调、健康发展。因此，构建现代社会管理格局，实现由政府单中心治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，提高整个社会的治理能力，是当前我国政府治理改革的战略任务。
构建现代社会管理格局是中国社会管理方式的一场深刻革命。社会管理主体的多元化，必然促使国家权力逐步向社会回归，体现为一个政府职能转变的过程，体现为一个赋权于民的过程；现代社会管理格局的构建，有利于各社会主体之间的平等合作，有利于发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极性主动性创造性，积极鼓励和支持社会各方更多、更积极、更有效地参与社会事务管理，使各种社会力量形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力，从而实现社会善治；现代社会管理格局的构建，有利于提高政府的公共服务能力、城乡居民的自治能力、社会组织的中介服务能力、民间资本发展社会事业的能力，从而提高社会稳定运行的能力与水平。
二、完善现代社会管理格局的战略目标与基本原则
适应完善我国社会主义市场经济体制的要求，适应我国步入上中等收入国家的新要求，完善我国社会管理格局的战略目标是：明确各社会管理主体的责任与职能，改进社会管理各主体的合作机制，提高社会管理各主体的能力，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。
完善现代社会管理格局的基本原则是：
1.党政主导的原则。坚持党的领导，是我国的独特政治优势。共产党作为执政党，在社会管理中起着“总揽全局，协调各方”的作用，代表和维护全国各族人民的利益。党委要加强对社会管理的领导，通过基层党组织和共产党员与群众密切接触的优势，及时回应公众诉求；政府应明确自己公共服务者的定位，各项政策的制定与执行必须以民生为重，自觉承担解决社会问题、维护社会秩序、提供社会公共服务与增进社会利益的责任。各级党委、政府都要自觉把加强和创新社会管理摆到更加重要的位置，以抓经济发展的劲头抓社会管理，认真研究规律特点，明确方向重点，协调解决影响社会管理的体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰，为加强和创新社会管理提供有力保障。
2.多元平等参与的原则。现代社会管理格局是一种治理的新模式，是多中心的参与和合作治理体系。治理的主体不仅仅局限于党委、政府，还包括社会组织、企事业单位、人民团体、公众等多元主体。平等意味着各个社会管理主体在公共利益的基础上，通过协商的方式共同管理社会事务。
3.协同合作的原则。要通过社会管理各主体之间的协同合作，努力形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会管理网络。
三、完善现代社会管理格局的对策与措施
完善现代社会管理格局，要从充分发挥各社会管理主体的功能、调动各社会管理主体的积极性、形成社会管理主体间的合作机制入手，采取切实措施，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。
1.充分发挥中国共产党在社会管理中的领导作用，领导建立社会整体治理框架。党委要科学判断社会形势，把握社会管理发展的大方向，确定正确的经济社会发展战略与大政方针；要及时研究社会管理中的新情况、新问题和新经验，及时推动各项社会事业不断向前发展。党委要支持政府依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理。党应当致力于完善社会整体治理框架，构建民主多元的社会利益整合方式，如价值观念引导机制、利益诉求表达机制、矛盾冲突协调机制、利益分配调处机制等等。各级党委要提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让广大党员在服务群众中体现先进性。在坚持党的领导的同时，要不断改善党对社会管理的领导，不断化解各种社会矛盾和风险。理顺党委、政府的关系，合理配置党政部门社会管理的职责权限，探索建立对社会管理实行统一领导的体制机制，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。
2.加快完善政府社会管理和公共服务职能，加快建设公共服务型政府。政府要通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和规范社会组织，切实发挥好主导作用。政府要建立与完善基本公共服务体系与社会保障制度，加强社会治安综合治理；实施有效的社会控制，维护社会秩序和稳定；加强社会危机管理与应对，提高保障公共安全和处置突发事件的能力；推进社会事业管理体制改革，发展社会公益事业，满足社会需求；健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，大力发展慈善事业，加快慈善事业立法步伐，完善和落实减免等优惠政策。要建立和完善社会管理的考核机制，研究制定社会管理的监测和考核指标，把小区安全度、社会稳定度、生活质量、犯罪率和上访率、各种问题和矛盾的解决率、民众满意度与幸福感等指标，作为政府部门和官员的工作绩效考核指标。
3.强化各类企事业单位的社会管理和服务职责，使之承担相应的社会责任。在企事业组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系。强化各类企事业单位社会管理和服务职责，要鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任，合理处理企业内部的劳资关系。积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、环境保护、安全生产、劳资关系、慈善事业等方面的作用。推动企业工会、雇主的协商谈判机制，协商解决工资增长、工作时间、培训、假期、退休安排等问题。企业要加强对职工的人文关怀，改善职工生产生活条件，完善职工诉求表达机制，建立职工交流互助平台，开展职工心理健康咨询服务。
4.着力培育和发展社会组织，建立与我国经济社会发展水平相适应、布局合理、结构优化、功能到位、作用显著的社会组织发展体系。社会组织通常指政府和企业之外的民间组织，具有民间性、独立性和非营利性等特征。社会组织作为党委、政府与社会公众的桥梁和中介，可以发挥号召群众、动员群众、维护群众合法利益、教育群众、规范群众、协调群众的作用。社会组织的责任主要是一些社会事务的具体服务工作，包括提供社会服务、加强社会自律、反映社会诉求等作用。截至2010年9月，我国登记注册的社会组织总量43.5万个，其积极作用应得到进一步发挥。为适应多元化社会的发展，必须推动多中心社会管理格局的形成，加快培育各类社会主体。要引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，发挥社会组织提供服务、反映诉求和规范行为的作用，使之在社会协同管理中发挥越来越重要的作用。要把社会组织发展纳入经济和社会发展规划，为社会组织发展和开展活动创造条件，制定优惠政策，完善与社会组织及从业人员相关的税收、工资、人事、社会保障政策。加强社会组织的能力建设，健全以社会组织章程为核心的自律和内部管理制度，完善以诚信为核心的信息披露、社会评估和失信惩罚制度。适当降低准入门槛，让更多公民有更多机会利用社会组织这种载体实现自我管理和参与社会管理。各类社会组织要深化自身改革，完善内部治理结构，同时完善法制监督、政府监督与社会监督。制定《社会组织条例》，放宽准入条件、简化登记程序、完善备案管理，制定政府向社会组织转移职能、购买服务等政策措施，协调和落实社会组织税收优惠政策。政府应通过各项优惠政策鼓励人才到社会组织就业，根据社会组织的不同组织形式，积极帮助他们开展项目运作和多种筹资活动，建立和完善政府对社会组织的财政资助机制。
5.支持人民团体参与社会管理与公共服务，充分发挥桥梁与纽带作用。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理，维护群众合法权益。特别是要积极发挥工会组织的重要作用。工会组织是职工利益的代表者和维护者。2009年，全国基层工会组织有184.5万个，覆盖企事业机关单位395.9万家，全国工会会员总数达2.263亿人。各级工会组织要积极履行维权职责，帮助指导劳动者与用人单位依法订立劳动合同，代表职工与企业开展集体协商和签订集体合同，组织职工参与本单位民主决策、民主管理和民主监督，参与劳动人事争议调解仲裁，督促用人单位遵守国家法律法规。
6.充分发挥社区自治组织和村民自治组织的社会管理与公共服务职能，形成一个横向到边、纵向到底的基层社会管理体系。城市社区和农村村民自治组织是完善社会管理的基础环节。社区自治组织的责任主要是组织群众、服务群众、协调利益、化解矛盾。要加强城市社区建设，不断拓展社区服务的内容，建立以服务人民群众为重点的网络化社会管理机制，把为民服务的工作渗透到社区各个领域，使社区成为确保一方平安和社会稳定的第一道防线。以社区生活服务中心建设为重点，建立多元化的服务模式，完善社区公共服务供给网。在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。推进基本公共服务进社区，把城镇基本公共服务延伸到流动人口身上，使他们进入城镇社会管理工作范畴；对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会。修订《城市居民委员会组织法》，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，鼓励村民委员会通过民主议事、民主恳谈等形式，创新农村基层社会体制和利益协调机制、矛盾调处机制。整合基层社会管理资源，坚持把政法、信访、司法、民政以及与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公，群防群治，综合治理。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力。统筹城乡社区建设，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，制定服务设施管理使用、社区工作者队伍、农民工融入社区等政策措施。
7.充分发挥人民群众参与社会管理的基础作用，形成规模宏大的志愿者队伍与社会工作者队伍。人民群众不仅是多中心社会管理的主体，也是多中心治理体系的基础。全体公民作为社会管理的主体，要切实树立起主人翁意识，树立权利义务统一的观念，自觉主动地参与社会管理。政府必须坚持科学民主决策，执政为民，问计于民，形成社会公共政策制定的公众参与机制，保证民意能够进入到社会公共政策的制定中去。要注重开展公民教育，培养公民的社会责任感和合作精神，增强其参与意识和参与能力。村民委员会、居民委员会和民间组织，是公众参与的组织形式，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是公众参与的实现途径。建立社会工作者队伍，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高社会工作人员职业素质和专业水平，培养大批社会工作急需的各类专门人才，提高专业化社会服务水平。鼓励志愿者行为，完善志愿者注册办法，探索建立社会工作人才和社会服务志愿者协作机制。
作者：国家行政学院公共管理教研部教授
（责编/张立新）
一、构建现代社会管理格局是中国社会管理方式的一场深刻革命
社会管理格局是社会管理各主体在社会管理中发挥各自作用而形成的社会管理工作局面、结构态势、运行方式与管理模式。社会管理格局是社会管理各种力量的分工和协作的组合方式。各种社会管理主体是社会管理格局的构成因素，各种社会管理组织在整个社会系统管理中的地位、作用形成了不同国家不同时期的不同社会管理格局。
我国的社会转型正导致社会结构的深刻变化，呼唤着社会管理格局的重构，要求从单一主体的社会管理格局走向多元主体共同治理的新格局。随着我国市场经济和公民社会的不断发展，逐步形成以市场和社区为基本框架的社会生活格局，社会成员越来越多地由“单位人”变成了“社会人”。而我国传统的政府管理与社会管理高度合一、政府管理取代社会管理的集中管理模式还没有从根本上转变，已经日益影响到社会各方面的协调、健康发展。因此，构建现代社会管理格局，实现由政府单中心治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，提高整个社会的治理能力，是当前我国政府治理改革的战略任务。
构建现代社会管理格局是中国社会管理方式的一场深刻革命。社会管理主体的多元化，必然促使国家权力逐步向社会回归，体现为一个政府职能转变的过程，体现为一个赋权于民的过程；现代社会管理格局的构建，有利于各社会主体之间的平等合作，有利于发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极性主动性创造性，积极鼓励和支持社会各方更多、更积极、更有效地参与社会事务管理，使各种社会力量形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力，从而实现社会善治；现代社会管理格局的构建，有利于提高政府的公共服务能力、城乡居民的自治能力、社会组织的中介服务能力、民间资本发展社会事业的能力，从而提高社会稳定运行的能力与水平。
二、完善现代社会管理格局的战略目标与基本原则
适应完善我国社会主义市场经济体制的要求，适应我国步入上中等收入国家的新要求，完善我国社会管理格局的战略目标是：明确各社会管理主体的责任与职能，改进社会管理各主体的合作机制，提高社会管理各主体的能力，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。
完善现代社会管理格局的基本原则是：
1.党政主导的原则。坚持党的领导，是我国的独特政治优势。共产党作为执政党，在社会管理中起着“总揽全局，协调各方”的作用，代表和维护全国各族人民的利益。党委要加强对社会管理的领导，通过基层党组织和共产党员与群众密切接触的优势，及时回应公众诉求；政府应明确自己公共服务者的定位，各项政策的制定与执行必须以民生为重，自觉承担解决社会问题、维护社会秩序、提供社会公共服务与增进社会利益的责任。各级党委、政府都要自觉把加强和创新社会管理摆到更加重要的位置，以抓经济发展的劲头抓社会管理，认真研究规律特点，明确方向重点，协调解决影响社会管理的体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰，为加强和创新社会管理提供有力保障。
2.多元平等参与的原则。现代社会管理格局是一种治理的新模式，是多中心的参与和合作治理体系。治理的主体不仅仅局限于党委、政府，还包括社会组织、企事业单位、人民团体、公众等多元主体。平等意味着各个社会管理主体在公共利益的基础上，通过协商的方式共同管理社会事务。
3.协同合作的原则。要通过社会管理各主体之间的协同合作，努力形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会管理网络。
三、完善现代社会管理格局的对策与措施
完善现代社会管理格局，要从充分发挥各社会管理主体的功能、调动各社会管理主体的积极性、形成社会管理主体间的合作机制入手，采取切实措施，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。
1.充分发挥中国共产党在社会管理中的领导作用，领导建立社会整体治理框架。党委要科学判断社会形势，把握社会管理发展的大方向，确定正确的经济社会发展战略与大政方针；要及时研究社会管理中的新情况、新问题和新经验，及时推动各项社会事业不断向前发展。党委要支持政府依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理。党应当致力于完善社会整体治理框架，构建民主多元的社会利益整合方式，如价值观念引导机制、利益诉求表达机制、矛盾冲突协调机制、利益分配调处机制等等。各级党委要提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让广大党员在服务群众中体现先进性。在坚持党的领导的同时，要不断改善党对社会管理的领导，不断化解各种社会矛盾和风险。理顺党委、政府的关系，合理配置党政部门社会管理的职责权限，探索建立对社会管理实行统一领导的体制机制，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。
2.加快完善政府社会管理和公共服务职能，加快建设公共服务型政府。政府要通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和规范社会组织，切实发挥好主导作用。政府要建立与完善基本公共服务体系与社会保障制度，加强社会治安综合治理；实施有效的社会控制，维护社会秩序和稳定；加强社会危机管理与应对，提高保障公共安全和处置突发事件的能力；推进社会事业管理体制改革，发展社会公益事业，满足社会需求；健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，大力发展慈善事业，加快慈善事业立法步伐，完善和落实减免等优惠政策。要建立和完善社会管理的考核机制，研究制定社会管理的监测和考核指标，把小区安全度、社会稳定度、生活质量、犯罪率和上访率、各种问题和矛盾的解决率、民众满意度与幸福感等指标，作为政府部门和官员的工作绩效考核指标。
3.强化各类企事业单位的社会管理和服务职责，使之承担相应的社会责任。在企事业组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系。强化各类企事业单位社会管理和服务职责，要鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任，合理处理企业内部的劳资关系。积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、环境保护、安全生产、劳资关系、慈善事业等方面的作用。推动企业工会、雇主的协商谈判机制，协商解决工资增长、工作时间、培训、假期、退休安排等问题。企业要加强对职工的人文关怀，改善职工生产生活条件，完善职工诉求表达机制，建立职工交流互助平台，开展职工心理健康咨询服务。
4.着力培育和发展社会组织，建立与我国经济社会发展水平相适应、布局合理、结构优化、功能到位、作用显著的社会组织发展体系。社会组织通常指政府和企业之外的民间组织，具有民间性、独立性和非营利性等特征。社会组织作为党委、政府与社会公众的桥梁和中介，可以发挥号召群众、动员群众、维护群众合法利益、教育群众、规范群众、协调群众的作用。社会组织的责任主要是一些社会事务的具体服务工作，包括提供社会服务、加强社会自律、反映社会诉求等作用。截至2010年9月，我国登记注册的社会组织总量43.5万个，其积极作用应得到进一步发挥。为适应多元化社会的发展，必须推动多中心社会管理格局的形成，加快培育各类社会主体。要引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，发挥社会组织提供服务、反映诉求和规范行为的作用，使之在社会协同管理中发挥越来越重要的作用。要把社会组织发展纳入经济和社会发展规划，为社会组织发展和开展活动创造条件，制定优惠政策，完善与社会组织及从业人员相关的税收、工资、人事、社会保障政策。加强社会组织的能力建设，健全以社会组织章程为核心的自律和内部管理制度，完善以诚信为核心的信息披露、社会评估和失信惩罚制度。适当降低准入门槛，让更多公民有更多机会利用社会组织这种载体实现自我管理和参与社会管理。各类社会组织要深化自身改革，完善内部治理结构，同时完善法制监督、政府监督与社会监督。制定《社会组织条例》，放宽准入条件、简化登记程序、完善备案管理，制定政府向社会组织转移职能、购买服务等政策措施，协调和落实社会组织税收优惠政策。政府应通过各项优惠政策鼓励人才到社会组织就业，根据社会组织的不同组织形式，积极帮助他们开展项目运作和多种筹资活动，建立和完善政府对社会组织的财政资助机制。
5.支持人民团体参与社会管理与公共服务，充分发挥桥梁与纽带作用。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理，维护群众合法权益。特别是要积极发挥工会组织的重要作用。工会组织是职工利益的代表者和维护者。2009年，全国基层工会组织有184.5万个，覆盖企事业机关单位395.9万家，全国工会会员总数达2.263亿人。各级工会组织要积极履行维权职责，帮助指导劳动者与用人单位依法订立劳动合同，代表职工与企业开展集体协商和签订集体合同，组织职工参与本单位民主决策、民主管理和民主监督，参与劳动人事争议调解仲裁，督促用人单位遵守国家法律法规。
6.充分发挥社区自治组织和村民自治组织的社会管理与公共服务职能，形成一个横向到边、纵向到底的基层社会管理体系。城市社区和农村村民自治组织是完善社会管理的基础环节。社区自治组织的责任主要是组织群众、服务群众、协调利益、化解矛盾。要加强城市社区建设，不断拓展社区服务的内容，建立以服务人民群众为重点的网络化社会管理机制，把为民服务的工作渗透到社区各个领域，使社区成为确保一方平安和社会稳定的第一道防线。以社区生活服务中心建设为重点，建立多元化的服务模式，完善社区公共服务供给网。在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。推进基本公共服务进社区，把城镇基本公共服务延伸到流动人口身上，使他们进入城镇社会管理工作范畴；对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会。修订《城市居民委员会组织法》，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，鼓励村民委员会通过民主议事、民主恳谈等形式，创新农村基层社会体制和利益协调机制、矛盾调处机制。整合基层社会管理资源，坚持把政法、信访、司法、民政以及与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公，群防群治，综合治理。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力。统筹城乡社区建设，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，制定服务设施管理使用、社区工作者队伍、农民工融入社区等政策措施。
7.充分发挥人民群众参与社会管理的基础作用，形成规模宏大的志愿者队伍与社会工作者队伍。人民群众不仅是多中心社会管理的主体，也是多中心治理体系的基础。全体公民作为社会管理的主体，要切实树立起主人翁意识，树立权利义务统一的观念，自觉主动地参与社会管理。政府必须坚持科学民主决策，执政为民，问计于民，形成社会公共政策制定的公众参与机制，保证民意能够进入到社会公共政策的制定中去。要注重开展公民教育，培养公民的社会责任感和合作精神，增强其参与意识和参与能力。村民委员会、居民委员会和民间组织，是公众参与的组织形式，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是公众参与的实现途径。建立社会工作者队伍，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高社会工作人员职业素质和专业水平，培养大批社会工作急需的各类专门人才，提高专业化社会服务水平。鼓励志愿者行为，完善志愿者注册办法，探索建立社会工作人才和社会服务志愿者协作机制。
作者：国家行政学院公共管理教研部教授
（责编/张立新）