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自20世纪90年代中期以来，教育集团化大概是教育迅猛发展过程中屡见不鲜的组织形式。当前，集团化办学已成为推进基础教育优质均衡发展的重要手段之一，各地纷纷开展集团化办学实践。本文将聚焦教育集团化的阶段性特征、趋势性发展、瓶颈性问题，邀请相关专家谈谈集团化办学热背后需要哪些冷思考。
教育集团化的阶段性特征和趋势性发展
吴建涛：早在20世纪90年代，作为扩大优质教育资源覆盖面的重要举措，一些地方已经开始探索实施集团化办学。在此过程中，中央及教育部门对集团化办学的定位和认知也在不断变化。2012年以来的系列文件对集团化办学的态度是“探索集团化办学”“采取集团化办学”“实施集团化办学”，再到“探索集团化办学”，之后又转变为“积极推进集团化办学”。由此可见，国家对集团化办学在扩大优质教育资源覆盖面等方面的定位和作用是不断调整的，对集团化办学的态度是有反复的。在一定程度上，这种变化也反映了集团化办学还存在诸多的不确定性。
从教育实践来看，各地不断探索和发展教育集团化办学模式，在一定程度上缓解了优质教育资源供给不足的压力。但是，在轰轰烈烈的热潮背后，集团化办学模式也面临着发展的瓶颈，制约了集团化办学效益的提升。甚至，因与非教育领域产生较多的利益关联而引起较大的社会矛盾，一些地方开始反思集团化办学并出现“逆集团化”办学的现象。
S市N区是国内开展集团化办学实践较早的地区之一，已有近20年的发展历程。我曾采取座谈交流、随机走访、问卷调查、听课等多种方式对S市N区集团化办学开展调研。梳理其办学历程发现，集团化办学呈现出如下特征和趋势。一是从外延发展向内涵发展转变。将集团化办学的重点放在深化集团内部治理改革、优化集团内部运行机制、不断丰富集团化办学内涵上。指导集团学校制定学校章程，做到学校内部治理有法可依、有章可循，逐步提高现有集团学校的管理效能。二是从单一形式向多元合作转变。地方政府和教育部门采取开放式办学，积极引入社会资源参与集团化办学。如与高等院校、科研院所等共同举办集团化学校，或者与公司合作以教育基金等形式参与集团化办学。这些集团化办学实践，既扩大了教育资源投入渠道，又丰富了学校的办学特色。三是从行政推动向双向选择转变。在集团化办学的起步阶段，较多地利用行政性的力量，把不同学校“捏合”在一起，形成集团化学校。针对“捏合”政策的不足，逐渐转变做法，实施双向选择的政策，确保“帮扶一所，优质一所”。要求不同的教育集团制定有针对性的帮扶措施，让薄弱校结合自身发展需求选择最为合适的教育集团。
张爽：北京是国内较早开展集团化办学探索的城市，自进入21世纪开始，市级层面加大统筹力度，通过集团化办学重构教育新地图，较好地满足了“让老百姓在家门口上好学校”的诉求。在这个过程中，集团化办学成为一条“一以贯之”的路径，东城区、西城区、海淀区的教育集团，顺义区的联盟组团，丰台区的教育集群（集团）都产生了广泛影响。
北京的集团化办学改革具有“民生导向、市级统筹、实践先行、多元模式”的特点。从现有基础教育集团化办学的学校构成来看，以公办学校为主体，跨区集团较为常见，跨省域（主要是京津冀地区）集团化办学开始探索;各区推进集团化办学的节奏不一致，区域分布不均衡，2018年北京市教育委员会发布《关于推进中小学集团化办学的指导意见》时，北京有9个区已经开展了大量卓有成效的探索，其余7个区还没有开展集团化办学的尝试;有的区全区推进集团化办学，更多的区并非整体推进;等等。
教育集团化的瓶颈性问题
吴建涛：一些地方教育部门对待集团化办学存在一定的盲从心态，导致集团化办学出现了唯形式创新、唯集团化办学、体制机制创新不足等突出问题。聚焦这些瓶颈性问题，我认为集团化办学应做出如下反思。
不唯形式创新，牢记集团化办学初心。调研发现，S市N区教育行政人员更多考虑的是，如何运用新概念以创新集团化、联盟式发展形式，使本地集团化发展有别于其他地区，从而能够更快地形成集团化办学的当地模式。但被问及为什么实施集团化、集团化与其他发展模式（联盟化、学区化等）的异同时，其却未做详细阐述和回应。据此，在開展集团化办学过程中，地方政府应避免形式创新步伐太快，办学方式却偏离集团化办学的根本目标，导致舍本逐末。
自2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》实施以来，一系列文件都将集团化办学作为推进义务教育均衡发展的主要手段之一。结合教育集团化的内涵，我认为集团化办学的初心在于：使“先进学校”能够带动“后进学校”，最终实现区域内学校的共同发展;使有限的教育资源投入能够发挥更大的作用，提高存量教育资源的办学效益，最终实现区域教育集约化发展。因此，各地在推进集团化办学实践中，应该牢牢把握办学初心，使创新服务于教育本身，扎下身子，找准问题，踏踏实实地解决集团化办学中遇到的问题和困难。
不唯集团学校，重视独立学校。在教育实践中，实施集团化办学未必能够真正实现办学目标，甚至存在教育资源投入效益不高等现象。调查发现，在被问及“对集团办学总体效果的满意程度”时，有近20%的集团学校管理者表示“一般”或“不满意”。因此，在一定程度上，集团化办学还存在将成员校冠以优质学校或戴上优质学校光环，造成所有成员校都已优质化的假象，成为给群众的一种精神安慰。这也会给社会公众造成另一种错误认识，即集团化学校才是优质学校，独立学校普遍是较差的学校。调研也发现，薄弱学校一旦并入集团学校，其招生情况会有明显好转，证明了这种错误认识的存在。基层教育行政人员务必对此保持清醒认识。
集团化办学应该是提高教育资源配置效益、使用效率，实现集约式办学的重要措施，而非成为吸纳更多教育资源、获取倾斜支持的“法宝”。教育行政部门应创新体制机制、搭建统一的发展平台，让集团学校和独立学校公平竞争，获得各自的发展，而不是通过制定倾斜的政策、加大经费投入等方式，人为地“拔高”和“催肥”集团化学校，以获取社会声誉。调研发现，S市N区实施的《集团化办学专项经费使用指导意见》提出，对集团化学校给予专项经费支持，每个集团每年额外投入200万～500万元，这反映出在政策层面、经费支持方面已经偏离了公平竞争。甚至，从经费使用效益上看，集团办学资源投入效果也有待提升。在被问及“集团学校的教育资源投入与办学效果是否匹配”时，有约33%的教师认为匹配程度“一般”“比较不匹配”或“非常不匹配”。 避免循规蹈矩，强化体制创新。首先，集团学校教师队伍呈现人员超岗严重与临聘人员较多并存的局面。调研发现，即使是在东部发达地区，学校依然面临代课教师的问题。从比例上看，S市N区临聘教师约占全部教师数量的33%。部分原因在于，在编教师年龄结构、学科结构等不合理，或因学科知识受限，或由于身体原因等无法正常任教。但在教育行政管理人员、学校管理者看来，主要原因在于教师编制管理缺乏灵活性。当教育系统申请教师编制时，人事部门往往因现有规章制度的规定、要求等，不予以增编或使教育系统能够在系统内灵活掌握使用编制。其次，集团学校内部教师交流、流动不足。调研中，有近87%的教师反映“没有在集团内部流动过”，有近45%的学生认为在上一学期，其他分校教师来本校授课的频率是“很少来”“几乎不来”或“根本不来”。这表明，开展集团化办学并未在教师交流、流动上发挥应有的作用，起不到在集团内调剂教师余缺、优化教师结构、实现师资共享等效果。
校长是一所学校发展的灵魂。调研发现，集团学校总校长普遍反映，总校校长岗位的工作压力大，睡眠不足也是生活常态。但与工作量和工作压力相比，总校校长的待遇并没有发生变化，区县教育行政管理部门也没有出台校长激励机制。一些集团总校校长说：“当前主要是一腔热血和对教育的爱、情怀在支持着自己的工作”“如果没有对教育的爱和情怀的话，担任总校校长还不如做一所学校的校长”，等等。因此，教育行政部门既要鼓励校长有责任担当，也要从制度上制定合理的校长激励机制，体现“多劳多得”。在教师队伍管理方面，适当增加教师校际交流、流动的力度，不能局限于“精英教师培养计划”等单一项目。制定合理的教师交流配套政策，能够在集团内合理配置教师资源，缓解教师结构不合理给学校集团化发展造成的阻碍。
张爽：社会认知与政府决策仍有鸿沟，认识有待统一。当前，基础教育集团化办学已经成为各地政府化解 “择校热”、推动教育均衡发展的重要政策工具，但或者是因为宣传不到位，或者是因为政策执行有偏差，在家长、一线干部教师等群体中，如下认识仍有着一定的影响力。一是集团化办学是“借壳贴金”，即集团化是借助“挂牌更名”成为“名义上”的好学校，实质上仍处于一种低质发展状态;二是集团化办学会“千校一面”，即因为集团化许多成员校原有文化被侵蚀，不得不复制强势文化，同质化明显;三是集团化办学是“削峰填谷”，即优质均衡水平的整体提升是以牺牲优质学校的发展为代价，优质资源被稀释;四是集团化办学只是“应急之举”，学校不是连锁超市，集团化只解决当下突出的择校矛盾，不可能长久，不做也罢。认识领域的混乱在一定程度上影响了改革实践的推进和效果。
系统研究仍有不足，评估未能切实跟进。一是系统的学理研究不足。当我们将基础教育集团化办学置于教育现代化、构建高质量教育体系的背景下去理解和思考时，必须要对集团化办学带给现有办学格局和教育治理体系的挑战、集团化形態下政校关系、学校组织间关系、法人关系等基本问题展开深入研究，形成科学认识和理性思考，否则很难回应实践领域出现的矛盾和问题。除学理研究不足外，在调研中我们还看到，教育行政部门对区域学校发展总体情况、未来需求的研究也有不足，多部门协调联动的学位需求动态监测机制还未建立起来。二是评估未能切实跟进。目前针对集团化办学还没有进行系统评估，绝大部分地区的做法是，在现有督导评估框架下通过集团成员校的总体发展情况判断集团化办学的成效。这样做的优点是结果导向，直指集团化办学的核心诉求;但缺点也很突出，集团化到底对学校发展起到什么样的作用，学校的变化有哪些是由集团化办学带来的、哪些没有集团化同样可以达成，办学要素与机制如何形成联动效应以达成好的办学效果，集团核心校和成员校怎样分类评估，这些还很含糊，一方面不利于对现有集团化办学进行诊断、激励，另一方面也不利于促进发展、形成示范效应。
现有中小学治理体系还不适应集团化办学，治理能力有待提升。当前中小学的治理体系是在独立法人学校的基础上建立的，教育行政部门在拨款、招生、编制、管理和督导评价等事项上，形成了权责分明、链条清晰的体制机制，当单体学校突破边界开展集团化办学时，对现有治理体系的挑战很明显。在经费等资源配置上怎样处理集团内核心校和成员校、集团学校和非集团学校的关系？在权力重新分配的过程中如何处理教育集团与法人学校之间的权责关系？从集团化办学的可持续发展来看，体制内外、区域之间、城乡之间、省域之间集团化办学的创新性实践如何突破？这些都需要系统思考和解决。
教育集团化的阶段性特征和趋势性发展
吴建涛：早在20世纪90年代，作为扩大优质教育资源覆盖面的重要举措，一些地方已经开始探索实施集团化办学。在此过程中，中央及教育部门对集团化办学的定位和认知也在不断变化。2012年以来的系列文件对集团化办学的态度是“探索集团化办学”“采取集团化办学”“实施集团化办学”，再到“探索集团化办学”，之后又转变为“积极推进集团化办学”。由此可见，国家对集团化办学在扩大优质教育资源覆盖面等方面的定位和作用是不断调整的，对集团化办学的态度是有反复的。在一定程度上，这种变化也反映了集团化办学还存在诸多的不确定性。
从教育实践来看，各地不断探索和发展教育集团化办学模式，在一定程度上缓解了优质教育资源供给不足的压力。但是，在轰轰烈烈的热潮背后，集团化办学模式也面临着发展的瓶颈，制约了集团化办学效益的提升。甚至，因与非教育领域产生较多的利益关联而引起较大的社会矛盾，一些地方开始反思集团化办学并出现“逆集团化”办学的现象。
S市N区是国内开展集团化办学实践较早的地区之一，已有近20年的发展历程。我曾采取座谈交流、随机走访、问卷调查、听课等多种方式对S市N区集团化办学开展调研。梳理其办学历程发现，集团化办学呈现出如下特征和趋势。一是从外延发展向内涵发展转变。将集团化办学的重点放在深化集团内部治理改革、优化集团内部运行机制、不断丰富集团化办学内涵上。指导集团学校制定学校章程，做到学校内部治理有法可依、有章可循，逐步提高现有集团学校的管理效能。二是从单一形式向多元合作转变。地方政府和教育部门采取开放式办学，积极引入社会资源参与集团化办学。如与高等院校、科研院所等共同举办集团化学校，或者与公司合作以教育基金等形式参与集团化办学。这些集团化办学实践，既扩大了教育资源投入渠道，又丰富了学校的办学特色。三是从行政推动向双向选择转变。在集团化办学的起步阶段，较多地利用行政性的力量，把不同学校“捏合”在一起，形成集团化学校。针对“捏合”政策的不足，逐渐转变做法，实施双向选择的政策，确保“帮扶一所，优质一所”。要求不同的教育集团制定有针对性的帮扶措施，让薄弱校结合自身发展需求选择最为合适的教育集团。
张爽：北京是国内较早开展集团化办学探索的城市，自进入21世纪开始，市级层面加大统筹力度，通过集团化办学重构教育新地图，较好地满足了“让老百姓在家门口上好学校”的诉求。在这个过程中，集团化办学成为一条“一以贯之”的路径，东城区、西城区、海淀区的教育集团，顺义区的联盟组团，丰台区的教育集群（集团）都产生了广泛影响。
北京的集团化办学改革具有“民生导向、市级统筹、实践先行、多元模式”的特点。从现有基础教育集团化办学的学校构成来看，以公办学校为主体，跨区集团较为常见，跨省域（主要是京津冀地区）集团化办学开始探索;各区推进集团化办学的节奏不一致，区域分布不均衡，2018年北京市教育委员会发布《关于推进中小学集团化办学的指导意见》时，北京有9个区已经开展了大量卓有成效的探索，其余7个区还没有开展集团化办学的尝试;有的区全区推进集团化办学，更多的区并非整体推进;等等。
教育集团化的瓶颈性问题
吴建涛：一些地方教育部门对待集团化办学存在一定的盲从心态，导致集团化办学出现了唯形式创新、唯集团化办学、体制机制创新不足等突出问题。聚焦这些瓶颈性问题，我认为集团化办学应做出如下反思。
不唯形式创新，牢记集团化办学初心。调研发现，S市N区教育行政人员更多考虑的是，如何运用新概念以创新集团化、联盟式发展形式，使本地集团化发展有别于其他地区，从而能够更快地形成集团化办学的当地模式。但被问及为什么实施集团化、集团化与其他发展模式（联盟化、学区化等）的异同时，其却未做详细阐述和回应。据此，在開展集团化办学过程中，地方政府应避免形式创新步伐太快，办学方式却偏离集团化办学的根本目标，导致舍本逐末。
自2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》实施以来，一系列文件都将集团化办学作为推进义务教育均衡发展的主要手段之一。结合教育集团化的内涵，我认为集团化办学的初心在于：使“先进学校”能够带动“后进学校”，最终实现区域内学校的共同发展;使有限的教育资源投入能够发挥更大的作用，提高存量教育资源的办学效益，最终实现区域教育集约化发展。因此，各地在推进集团化办学实践中，应该牢牢把握办学初心，使创新服务于教育本身，扎下身子，找准问题，踏踏实实地解决集团化办学中遇到的问题和困难。
不唯集团学校，重视独立学校。在教育实践中，实施集团化办学未必能够真正实现办学目标，甚至存在教育资源投入效益不高等现象。调查发现，在被问及“对集团办学总体效果的满意程度”时，有近20%的集团学校管理者表示“一般”或“不满意”。因此，在一定程度上，集团化办学还存在将成员校冠以优质学校或戴上优质学校光环，造成所有成员校都已优质化的假象，成为给群众的一种精神安慰。这也会给社会公众造成另一种错误认识，即集团化学校才是优质学校，独立学校普遍是较差的学校。调研也发现，薄弱学校一旦并入集团学校，其招生情况会有明显好转，证明了这种错误认识的存在。基层教育行政人员务必对此保持清醒认识。
集团化办学应该是提高教育资源配置效益、使用效率，实现集约式办学的重要措施，而非成为吸纳更多教育资源、获取倾斜支持的“法宝”。教育行政部门应创新体制机制、搭建统一的发展平台，让集团学校和独立学校公平竞争，获得各自的发展，而不是通过制定倾斜的政策、加大经费投入等方式，人为地“拔高”和“催肥”集团化学校，以获取社会声誉。调研发现，S市N区实施的《集团化办学专项经费使用指导意见》提出，对集团化学校给予专项经费支持，每个集团每年额外投入200万～500万元，这反映出在政策层面、经费支持方面已经偏离了公平竞争。甚至，从经费使用效益上看，集团办学资源投入效果也有待提升。在被问及“集团学校的教育资源投入与办学效果是否匹配”时，有约33%的教师认为匹配程度“一般”“比较不匹配”或“非常不匹配”。 避免循规蹈矩，强化体制创新。首先，集团学校教师队伍呈现人员超岗严重与临聘人员较多并存的局面。调研发现，即使是在东部发达地区，学校依然面临代课教师的问题。从比例上看，S市N区临聘教师约占全部教师数量的33%。部分原因在于，在编教师年龄结构、学科结构等不合理，或因学科知识受限，或由于身体原因等无法正常任教。但在教育行政管理人员、学校管理者看来，主要原因在于教师编制管理缺乏灵活性。当教育系统申请教师编制时，人事部门往往因现有规章制度的规定、要求等，不予以增编或使教育系统能够在系统内灵活掌握使用编制。其次，集团学校内部教师交流、流动不足。调研中，有近87%的教师反映“没有在集团内部流动过”，有近45%的学生认为在上一学期，其他分校教师来本校授课的频率是“很少来”“几乎不来”或“根本不来”。这表明，开展集团化办学并未在教师交流、流动上发挥应有的作用，起不到在集团内调剂教师余缺、优化教师结构、实现师资共享等效果。
校长是一所学校发展的灵魂。调研发现，集团学校总校长普遍反映，总校校长岗位的工作压力大，睡眠不足也是生活常态。但与工作量和工作压力相比，总校校长的待遇并没有发生变化，区县教育行政管理部门也没有出台校长激励机制。一些集团总校校长说：“当前主要是一腔热血和对教育的爱、情怀在支持着自己的工作”“如果没有对教育的爱和情怀的话，担任总校校长还不如做一所学校的校长”，等等。因此，教育行政部门既要鼓励校长有责任担当，也要从制度上制定合理的校长激励机制，体现“多劳多得”。在教师队伍管理方面，适当增加教师校际交流、流动的力度，不能局限于“精英教师培养计划”等单一项目。制定合理的教师交流配套政策，能够在集团内合理配置教师资源，缓解教师结构不合理给学校集团化发展造成的阻碍。
张爽：社会认知与政府决策仍有鸿沟，认识有待统一。当前，基础教育集团化办学已经成为各地政府化解 “择校热”、推动教育均衡发展的重要政策工具，但或者是因为宣传不到位，或者是因为政策执行有偏差，在家长、一线干部教师等群体中，如下认识仍有着一定的影响力。一是集团化办学是“借壳贴金”，即集团化是借助“挂牌更名”成为“名义上”的好学校，实质上仍处于一种低质发展状态;二是集团化办学会“千校一面”，即因为集团化许多成员校原有文化被侵蚀，不得不复制强势文化，同质化明显;三是集团化办学是“削峰填谷”，即优质均衡水平的整体提升是以牺牲优质学校的发展为代价，优质资源被稀释;四是集团化办学只是“应急之举”，学校不是连锁超市，集团化只解决当下突出的择校矛盾，不可能长久，不做也罢。认识领域的混乱在一定程度上影响了改革实践的推进和效果。
系统研究仍有不足，评估未能切实跟进。一是系统的学理研究不足。当我们将基础教育集团化办学置于教育现代化、构建高质量教育体系的背景下去理解和思考时，必须要对集团化办学带给现有办学格局和教育治理体系的挑战、集团化形態下政校关系、学校组织间关系、法人关系等基本问题展开深入研究，形成科学认识和理性思考，否则很难回应实践领域出现的矛盾和问题。除学理研究不足外，在调研中我们还看到，教育行政部门对区域学校发展总体情况、未来需求的研究也有不足，多部门协调联动的学位需求动态监测机制还未建立起来。二是评估未能切实跟进。目前针对集团化办学还没有进行系统评估，绝大部分地区的做法是，在现有督导评估框架下通过集团成员校的总体发展情况判断集团化办学的成效。这样做的优点是结果导向，直指集团化办学的核心诉求;但缺点也很突出，集团化到底对学校发展起到什么样的作用，学校的变化有哪些是由集团化办学带来的、哪些没有集团化同样可以达成，办学要素与机制如何形成联动效应以达成好的办学效果，集团核心校和成员校怎样分类评估，这些还很含糊，一方面不利于对现有集团化办学进行诊断、激励，另一方面也不利于促进发展、形成示范效应。
现有中小学治理体系还不适应集团化办学，治理能力有待提升。当前中小学的治理体系是在独立法人学校的基础上建立的，教育行政部门在拨款、招生、编制、管理和督导评价等事项上，形成了权责分明、链条清晰的体制机制，当单体学校突破边界开展集团化办学时，对现有治理体系的挑战很明显。在经费等资源配置上怎样处理集团内核心校和成员校、集团学校和非集团学校的关系？在权力重新分配的过程中如何处理教育集团与法人学校之间的权责关系？从集团化办学的可持续发展来看，体制内外、区域之间、城乡之间、省域之间集团化办学的创新性实践如何突破？这些都需要系统思考和解决。