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[摘要]市属高校就是由城市政府举办、管辖并提供办学经费的高等学校。以武汉市属高校为例，其转型发展面临的重大机遇是：武汉作为国家中心城市、长江经济带特大城市，仍处于加快发展期；面临的危机挑战主要是整体办学水平有待提升，亟待融入国家各类高等教育发展战略。市属高校要实现转型发展：一要对转型发展进行广义的阐释，以“亲产业、亲行业、亲企业”为本质内涵；二要对转型发展实现政府引导，落实“出资人”与举办者的角色，引导市属高校明确定位；三要对转型发展开展制度设计，对接地方产业创新，着力提升整体办学水平和人才培养质量。
[关键词]创新驱动 区域高等教育 转型发展 产业创新
[作者简介]储著斌（1975- ），男，安徽岳西人，江汉大学高等教育研究所，副研究员，博士。（湖北 武汉 430056）
[课题项目]本文系湖北省教育科学规划2016年课题“面向产业创新的武汉市属高校转型发展研究”的阶段性研究成果。（课题编号：2016GB031）
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）10-0023-07
近年来，国家相继出台了一系列促进高等教育内涵发展的重大战略，有力地推动了我国高等教育事业的分类发展与差异发展。市属高校（或称“城市大学”）就是由城市政府举办、管辖并提供办学经费的高等学校。①它与其他类型公办高校的区别在于其举办者是“三级办学、两级管理”中的市级人民政府；体现在各类教育统计数据与“高等学校名单”中，就是“主管部门”为“市人民政府”。市属高校作为我国地方高校的重要组成部分，为我国高等教育大众化做出了卓越贡献。按照国内高等教育的分类，市属高校属于应用型大学，与以“985”“211”工程为代表的学术型大学更为强调学科逻辑、坚持大学与社会之间保持适当距离不同，市屬高校作为地方城市政府举办的高校，更为强调大学遵循社会需求的逻辑，与主流社会、城市发展相互融合。但在国家实施各类高等教育发展战略的进程中，市属高校改革与发展明显滞后，面临着转型发展的重要任务。本文拟以武汉市属高校与全国十五副省级城市综合大学联席会议机制联系的16所市属本科院校为例进行分析。
一、武汉市属高校转型发展面临的机遇和挑战
（一）武汉市属高校转型发展面临的重大机遇
武汉市属高校转型发展面临的重大机遇在于作为国家中心城市、长江经济带特大城市的武汉，仍然处于加快发展的重要战略机遇期。这种战略机遇表现在推进创新驱动发展方面，就是武汉“承担着国家全面创新改革试验、创新型城市试点任务，必须也完全能够更好认识、适应新常态，率先实现转型发展、中高端发展”②；表现在推进区域协调发展方面，就是武汉作为“中部地区中心城市，在带动长江中游城市群协同发展、促进中部崛起、推进长江经济带建设、参与‘一带一路’建设等方面，承担国家的重要使命，必须也完全能够加快高端要素聚集、提升辐射带动功能，在推动形成区域协同发展增长极中发挥更大的作用”。③同时，武汉也面临着经济发展要加快从投资和要素驱动向创新型驱动转型，亟待优化升级传统产业、培育壮大战略性新兴产业等一系列紧迫任务。为此，武汉市明确提出“大力提升市属高校办学质量和水平”的区域高等教育发展任务。④
实施创新驱动发展战略的具体举措之一，就是武汉市一直承担着国家创新驱动发展战略的试点任务。党的十八大以来，党和政府把创新驱动作为面向未来的一项重大战略，以推动以科技创新为核心的全面创新，形成新的增长动力源泉，推动经济的持续健康发展，加快从经济大国走向经济强国。⑤实施创新驱动发展战略的基本要求之一就是深化改革，建立健全体制机制，加快推进产学研深度融合，继续深化科研院所改革，推进政府科技管理体制改革，让机构、人才、装置、资金、项目都充分活跃起来，形成推进科技创新发展的强大合力。⑥中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，使武汉等8个区域成为国家全面创新改革实验区，担负起先行先试的重任。为贯彻落实市委市政府“加快建设具有强大带动力的国家创新型城市和具有全球影响力的国家产业创新中心”的战略部署，武汉市到2020年的发展目标，就是建成以“高新技术创造中心、新兴产业生成中心、高端人才集聚中心、创新文化培育中心”为主要特征的国家创新中心，基本建成信息技术、生命健康、智能制造三大产业创新中心。⑦在此过程中，如何实现教育创新与产业对接，开展卓有成效的创新创业教育，是武汉市属高校面临的突出问题。
实施创新驱动发展战略的具体举措之二，就是在高等教育领域进一步推进一流大学与一流学科建设。目前湖北省与武汉市均已启动一流大学与一流学科建设进程，这一重大战略落实到武汉地区高等教育领域，具体体现为：加快建设世界一流大学和学科，加快建设世界一流科研院所，加快推进大学之城建设。就一流学科建设而言，根据相关文件精神，⑧湖北的一流学科建设可以分为三个不同层次：一是世界一流学科，即以ESI前100位、前1%为近期建设目标；二是国家一流学科，即国内一流水平，根据实践中多年沿袭的指标列出国家重点学科数量及其排名；三是湖北省一流学科，即以省级重点学科、省高校优势学科、省高校特色学科等为依据。市属高校在一流大学与一流学科建设中大有可为。
在实施创新驱动发展战略过程中的一项重要任务，就是武汉市属高校在转型发展中要大力推进一流大学与一流学科建设，努力对接武汉市三大产业创新中心建设，在此过程中促进科技与经济社会发展的深度融合。虽然武汉高校与科研院所的实力雄厚、科技成果丰富，但也存在不少问题，其中最为典型的就是高校科技发展与地方经济社会发展的融合度不够。为此，我们需要探索政、产、学、研协同创新机制，围绕武汉市三大新兴产业的创新建立企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的新模式。基于此，武汉市属高校在抓住一流大学一流学科建设这一重大战略机遇的同时，必须围绕武汉市系统推进全面创新改革试验、加快建设具有全球影响力的产业创新中心这一重大战略目标，以提高高等教育质量为核心，将“双一流”建设与武汉市产业创新对接，体现到人才培养、科学研究与社会服务等各个环节，在创新工作机制过程中探索建立政产学研协同创新机制，促进科技与经济的深度融合。 （二）武汉市属高校转型发展面临的危机挑战
市属高校是地方高校的重要组成部分，其中由15个副省级城市作为举办者设立的综合性本科大学具有较强的代表性。这些大学建在副省级中心城市，学校行政隶属于副省级城市人民政府，专业设置与人才培养贴近副省级城市发展实际，主要为城市经济社会发展服务。2010年成立的全国十五副省级城市综合大学联席会议机制，是15个副省级城市综合大学之间按照平等、自愿原则组成的议事平台，研究探讨办学中遇到的理论、实践问题以及寻求同类大学快速发展规律，开创了国内各副省级城市综合大学之间建立持续合作机制的先河。⑨目前，该机制联系的高校有16所，每年召开一次“全国十五副省级城市综合大学联席会议”。但是，当前市属高校转型发展仍面临不少危机与挑战。
1.市属高校的整体办学水平有待提升。以“全国十五副省级城市综合大学联席会议”联系的16所市属高校为例，在《中国大学及学科专业评价咨询报告2016—2017》中，宁波大学在全国重点高校中排名第89位，其他学校在“全国一般院校（共计662所）”中的排名均不高。⑩可见市属高校的总体办学水平均有待进一步加强。可喜的是，这些市属高校均已认识到这一点，均表示要提升综合实力与整体办学水平。例如，深圳大学表示要通过5～10年的建设，使该校综合实力进入全国高校前50位、全国地方高校前三甲；11广州大学提出，要打造在“十三五”末进入全国高校百强行列的地方综合性大学。12
2.市属高校有待进一步融入国家各类高等教育发展战略。在重视“两个一流”与应用型转型的同时，也要对其他既非“一流”“顶尖”的大学又非转型发展试点的市属高校加大关注、支持力度。对大量的市属高校而言，其一，它们不属于国家系列的“985”工程、“211”工程；其二，它们难以进入“高等学校创新能力提升计划”（即“2011計划”）；其三，它们未进入“中西部高校基础能力建设工程”（即“小211工程”）；其四，目前申请向应用型大学转型的市属高校较少；其五，它们难以享受到《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出的政策扶持；其六，它们一般不属于所在地区的省级重点建设高校。这些市属高校因未参加上述国家或区域高等教育发展的重点建设工程，虽然近年来加强学科建设，但与“世界一流大学”“世界一流学科”的目标还有相当大的距离。以武汉市属高校为例，在湖北省59所省属本科院校（公办本科院校27所，民办本科院校12所，民办独立学院20所）中，两批共已有18所本科院校获批整体向应用技术型普通高校转型，市属高校仅一所；另有5所高校部分专业也获批试点转型发展，其中市属高校为零。市属高校中的职业院校可根据《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，享受各类鼓励性政策，但一般的市属本科院校难以享受有关政策。可以说，就我国目前国家高等教育的发展战略与政策而言，一批市属高校处于国家教育政策支持的“空白地带”，地位尴尬，存在着被边缘化的可能性，难以从省级政府与教育厅获取差异化、鼓励性政策支持。
3.市属高校整体上离“双一流”的建设目标还有较大差距。2015年11月，国务院公布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。所谓“世界一流大学”，就是拥有若干国际一流的学科和一批国际知名的学者教授，在知识创新与人才培养中具有整体实力优势和重要影响力的大学。13根据国家教育行政主管部门的统计，以武汉为例，主管部门是“武汉市人民政府”的高校有6所（各类民办高校的主管部门均为“湖北省教育厅”，不计入），其中公办本科院校2所、高职高专3所、成人高校1所。近年来这些高校的总体办学水平以及学科建设均取得了长足发展，但学科与专业建设水平有待进一步提高，与国家要求的“世界一流大学”“世界一流学科”的目标尚有相当大的距离。市属高校应着眼长远，立足现实，大力提升整体办学水平与优势学科建设水平。一是“双一流”建设的范围更广，不仅针对“985”“211”高校，也针对包括市属高校在内的地方高校；不仅有“世界级”的“双一流”，还有国家级的、省级的“双一流”。二是着眼长远推进“双一流”建设，将国家“双一流”建设规划目标指向2030年、21世纪中叶等不同时间节点。三是导向更为明确，就是支撑创新驱动发展战略、坚持服务经济社会。四是任务更为明确，在学科建设上要优化学科结构、凝练学科发展方向、突出学科建设重点。我们认为，市属高校要在政策的引导、扶持、激励下，以市属高校和部分学科能够进入世界一流大学的“行列”为中期目标，以进入世界一流大学的“前列”为长期目标。
二、武汉市属高校转型发展的路径
“转型发展”是“引导部分地方普通本科高校向应用型转变”的简称。转型发展的实质就是“把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来，转到产教融合校企合作上来，转到培养应用型技术技能型人才、增强学生的就业创业能力上来，全面提高学校服务区域经济社会发展和创新驱动发展的能力”。截至2016年年底，全国约200所高校在进行应用型转变试点，转型发展的对象包括地方公办普通本科高校，也包括独立学院和民办高校。转型发展的对象是地方普通本科高校，市属高校目前开展向应用型转变的市属公办本科高校不多，武汉市属高校中批准开展转型发展试点的仅武汉商学院1所。
（一）转型发展的合理内涵
一要拓展转型发展的合理内涵。所有市属高校包括本科层次的15个副省级城市综合大学、高职高专与民办高校，虽然对待应用型转型发展的态度不一，但都在积极推动转型发展。随着我国经济社会发展进入新常态，人才供给与需求关系发生了深刻变化。面对经济结构深刻调整、产业升级加快步伐、社会文化建设不断推进特别是创新驱动发展战略的实施，高等教育的结构性矛盾更加突出，同质化倾向严重，毕业生就业难和就业质量低的问题未得到有效缓解，生产服务一线紧缺的应用型、复合型、创新型人才培养的机制尚未完全建立，人才培养结构和质量尚不适应经济结构调整和产业升级的社会需求。包括15个副省级城市综合大学在内的所有地方高校，都要向应用型高校转变，增强为区域经济社会发展服务、为行业企业技术进步服务、为学习者创造价值的能力。这种转变凸显了市属高校为城市经济社会发展服务的职能，促进了地方高等教育与区域经济社会发展的深度融合。 二要以创业型大学建设为导向。市属转型发展的方向主要是促进地方高等教育与区域经济社会发展的深度融合，以创业型大学为导向。市属高校的转型发展，其实质是抓住新产业、新业态和新技术的发展机遇，加快融入区域经济社会发展。在我国明确提出并积极推进“大众创业、万众创新”的背景下，创业型大学的发展成为地方高校的方向之一。创业型大学作为一种教育思潮与教育实践，是20世纪后期出现的一类高等教育机构，强调利用自身的知识创新成果，引资创办高新技术公司，加速科技成果转化，以促进所在区域的经济、社会发展。14
三要将地方性作为市属高校的利益所向。高等教育地方化是21世纪以来世界高等教育发展的一个趋势。城市发展的新定位对地方高等教育及其人才培养突出了新要求，以武汉为例，国家赋予武汉“超大城市”的新定位，建设国家中心城市、国家创新型城市的新愿景，对武汉的城市功能和高等教育人才培养机构、方式均提出了新的更高的要求，迫切需要地方高等教育进一步变革人才培养模式，彰显高等教育的地方性。高等教育地方化体现为市属高校的地方性、应用性与服务性。地方性指市属高校要服务地方。在体制上，学校由地方政府（包括省、市两级办学主体）举办并管理，与举办者存在上下级关系；在定位上，市属高校“立足”“面向”“辐射”的对象均为地方（省或市级的区域）；在使命上，市属高校由地方政府出资举办，肩负着满足地方高等教育需求、为地方培养人才和服务地方经济、社会、文化发展的重要职责；在服务上，地方是市属高校的生源地、毕业生流向地，更是科研服务区、成果转化区；在经费上，地方经济社会发展水平直接影响对市属高校的投入。市属高校的应用性特征应该渗透到高等教育的基本职能中。
（二）武汉市属高校转型发展中的政府引导
与一般省属高校相比，市属高校在大学治理上的特点之一，就是接受城市人民政府的领导与市教育局的业务指导。与一般省属院校不同，市属高校多了一个主管部门即举办者的市级人民政府及其工作部门。在扩大高校办学自主权、实现现代大学治理过程中，市属高校在一定程度上已经成为城市政府的“大学局”。如何厘清市属高校与举办者的权利、义务等关系，成为一个重要的实践课题，需要在市政府的指导下对有关市属高校“去行政化”问题进行统一部署、安排。但更为重要的是，市属高校姓“市”，必须得到市政府以及教育局的支持、扶持，这也是一个矛盾体。在目前的高等教育理论与实践中，更多强调的是简政放权，要求松绑、获得更多的办学自主权，但城市人民政府不能以此为理由在地方高等教育发展过程中缩手缩脚、畏缩不前，要承担其应该承担的责任。
第一，引导市属高校明确定位。在国家大力推进高等学校分类规划、分类指导的背景下，市属高校的归属类型、办学定位、主干专业学科、服务面向、发展规模等关系到具体高校的发展戰略，意义重大。但是，目前市属高校存在着办学定位不明确的问题，其中涉及谁来定位、如何定位等具体问题。市属高校在办学定位方面面临着不同主体之间的矛盾：一是学校举办者即市级人民政府的办学定位；二是学校管理者即省级教育厅的办学定位；三是学校办学者特别是学校主要领导的办学定位；四是学校主要成员特别是广大教职工关于学校的办学定位；五是教育消费者特别是学生及其家长所要求的办学定位；六是用人单位特别是企业、行业以及所在城市市民的教育期待等。如何协调统一这些不同主体对于办学定位的不同想法，成为一个现实问题。建议市属高校所在地的市政府与教育局积极引导市属高校准确定位，充分发挥举办者的角色。例如，在法律上，市人民政府作为市属高校的举办者，类似于公司的“投资人”、唯一的“股东”，理应在很多场合发声，但是，在市属高校的大学章程建设中，市政府作为举办者几乎没有表明自己的立场，举办者的角色虚置；各高校在制定“十三五”规划的过程中虽然表示要与城市的规划对接，但是如何将市政府这一举办者的意志体现、贯彻、落实到高校的“十三五”规划中，仍需思考。我们知道，在现行法治政府建设、权力清单管理的模式下，市级人民政府对此有顾虑，但是必要的行政指导是必需的。15
第二，推进市属高校的分类规划与分类管理工作。为进一步深化副省级城市的高等教育综合改革，推进市属高校的分类规划、分类管理，引导市属高校科学定位、特色发展，提高质量、争创一流，市属高校必须在学科专业建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面凸显应用型大学的特征，便于市政府与教育主管部门在学校改革发展、教师队伍建设、财政拨款、教学与科研建设项目、招生考试等方面提供差异化、鼓励性的政策支持与扶持。在市属高校的分类管理、分类规划中，要对地方高等教育体系现状进行合理描述，研究我市高等学校的类型、分类标准、核心指标，我市各市属高校的归属类型、办学定位、主干学科专业、服务面向、发展规模等，我市各类型高校在学科专业建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面的主要特征以及与其他类型高校的差异，便于向省、市政府以及教育主管部门提出建议。
第三，继续扶持市属高校的转型发展。众所周知，市属高校在省这一层级很难享受到有关政策。例如，省级的财政拨款基本上不考虑市属高校，因为市属高校姓“市”，不姓“省”；省教育厅的各类人文社科、自然科学研究项目对市属高校主要体现为“指导性项目”，也就是可以立项，但不给予经费资助；在省教育厅等部门举办的教学研究、科学研究成果奖等省级奖项中，市属高校很难获得一等奖等重要奖项。这固然有市属高校的教学、科研水平有待提高这一因素，但也可能与省教育厅的相关指导思想有关。为此，希望市政府、市教育局帮助市属高校在省里呼吁，希望能一视同仁。
（三）武汉市属高校转型发展面临的艰巨任务
增强包括市属高校在内的地方高校转型发展能力，需要市属高校进一步增强为区域经济社会发展服务的能力，为行业企业技术进步服务的能力，为学习者创造价值的能力。16这“三种能力”的增强，在一定程度上成为“十三五”时期市属高校实现转型发展的主要任务。市属高校转型发展的当务之急是要实现教育观念的现代化。深化教育改革的关键就是更新教育观念，更新人才培养观念。17 一是提升市属高校的整体办学水平和人才培养质量。市属高校面临着办学水平不高、为区域经济社会发展服务的能力不强、为行业企业技术进步服务的能力不强、为学习者创造价值的能力不强等现实问题，当务之急是实现应用型转向，以人才培养为中心，大力提升办学水平和人才培养质量。市属高校提升教学水平和质量，成为实现转型发展的内部路径。结合推进一流大学一流学科建设、向应用型大学转型、加快发展现代高等职业教育等国家三类高等教育发展重大战略机遇，市属高校要进一步明确类型定位与转型路径，加快融入区域经济社会发展，抓住新产业、新业态与新技术发展机遇，建立行业企业合作发展平台，建立紧密对接产业链、创新链的专业体系，创新应用型技能型人才培养模式，深化人才培养方案和课程体系改革，加强实验、实训、实习基地建设，促进本科与中职、高职有机衔接，广泛开展面向一线技术技能型人才的继续教育，深化招生考试制度改革，加强“双师双能型”教师队伍建设，提升以应用为驱动的创新能力，完善校内评价制度和信息公开制度等。18
二是增强城市高等教育的整体实力和核心竞争力。在高等教育地方化的发展趋势下，各副省级城市要抢抓国家、省建设各种层次的一流大学一流学科和高等教育强国、强省的重大战略机遇，加快建设高等教育强市，推动市属高校攀登一流学科，提升优势特色学科，打造新兴交叉学科，加强基础学科建设，全面提升地方高等教育的整体实力和核心竞争力。以武汉为例，市属高校要紧紧围绕该市传统产业改造升级以及“信息技术、生命健康、智能制造”三大新兴产业，建设具有全球影响力的产业创新中心服务的重大战略机遇，强调从产业发展中引入智慧，注重围绕“传统产业转型—新兴产业发展—未来产业培育”的路径，不断创新课程建设，引进产业界人士补充到专职教师、科研工作队伍中，从而扭转或完善大学向产业界输送知识成果、培养人才的单向伙伴关系，建立起大学与产业的“知识转换合作”的伙伴关系和理念。
三是创新市属高校与所在城市经济社会发展深度融合的体制机制。针对市属高校与副省级城市经济融合度不够的问题，要努力探索政产学研协同创新机制，围绕传统产业与新兴产业，建立企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的新模式，构建以企业为主导、产学研合作的产业技术创新战略联盟，大力推进科技成果转化，激活科技人员的创新活力。市属高校与副省级城市发展深度融合，成为实现转型发展的外部路径。以武汉为例，地方高等教育要实现与武汉经济社会发展的深度融合，需要市属高校围绕传统产业优化升级、三大产业集聚发展的主题，提升办学质量和水平，加快建设、培育相关优势学科、专业，实现转型发展的差异化支持、扶持政策。在这一过程中，市属高校要在设置、建设、教学模式改革、教师聘用等方面将学科、专业、课程向传统产业改造、新兴战略性产业发展以及未来产业培育全方位开放。其中，特别要注重承接产业转移示范区建设中专业集群与产业集群的适应性问题。19
四是确立“亲产业”的服务方向，对接所在城市的产业创新。市属高校作为武汉市的高校，其改革与发展应该服务于武汉市的经济社会发展。简单地说，就是市属高校在人才培養、科学研究、社会服务、文化传承与创新等过程中为武汉市服务。我们可以将这种服务职能概括为：市属高校要实现“三亲”，即亲产业、亲行业、亲企业（“亲”是“亲近”之意），这与国家各类高等教育的发展战略是一致的。“双一流”建设的导向是服务经济社会，普通本科院校应用型转型的实质也是突出应用性、突出为区域发展服务的功能，高职院校更强调服务所在区域的企业、行业、产业。就武汉市而言，市属高校一方面要服务于传统产业的优化升级，另一方面要服务于武汉系统推进全面创新改革实验、加快建设具有全球影响力的产业创新中心建设这一目标。武汉作为国家创新中心，未来聚焦于“信息技术、生命健康、智能制造”三大产业的集聚发展。武汉市属高校在转型发展中，要以传统产业的优化升级、三大产业的集聚发展作为服务方向。但众所周知，某一城市、某一区域内的企业、行业、产业可能会随着世界经济、国家发展战略的变化而变化，这会直接影响市属高校的学科专业布局与发展。高校学科专业的布局与发展有缓慢性、滞后性的特点；专业、学科的发展一般情况下滞后于经济社会的发展需求。只有社会需要某类专业学科的时候，高校才可能启动、支持该学科建设。
[参考文献]
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⑨江汉大学高等教育研究所.城市大学蓝皮书——十五副省城市综合大学发展报告2006-2010[M].武汉：湖北人民出版社，2012：292.
⑩这些市属高校的排名如下：深圳大学（第19名），青岛大学（第20名），广州大学（第28名），济南大学（第47名），杭州师范大学（第97名），大连大学（第149名），沈阳大学（第247名），江汉大学（第260名），长春大学（第313名），厦门理工学院（第340名），金陵科技学院（第423名），成都学院（第438名），哈尔滨学院（第468名），西安文理学院（第534名），武汉商学院（第639名）。
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[关键词]创新驱动 区域高等教育 转型发展 产业创新
[作者简介]储著斌（1975- ），男，安徽岳西人，江汉大学高等教育研究所，副研究员，博士。（湖北 武汉 430056）
[课题项目]本文系湖北省教育科学规划2016年课题“面向产业创新的武汉市属高校转型发展研究”的阶段性研究成果。（课题编号：2016GB031）
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）10-0023-07
近年来，国家相继出台了一系列促进高等教育内涵发展的重大战略，有力地推动了我国高等教育事业的分类发展与差异发展。市属高校（或称“城市大学”）就是由城市政府举办、管辖并提供办学经费的高等学校。①它与其他类型公办高校的区别在于其举办者是“三级办学、两级管理”中的市级人民政府；体现在各类教育统计数据与“高等学校名单”中，就是“主管部门”为“市人民政府”。市属高校作为我国地方高校的重要组成部分，为我国高等教育大众化做出了卓越贡献。按照国内高等教育的分类，市属高校属于应用型大学，与以“985”“211”工程为代表的学术型大学更为强调学科逻辑、坚持大学与社会之间保持适当距离不同，市屬高校作为地方城市政府举办的高校，更为强调大学遵循社会需求的逻辑，与主流社会、城市发展相互融合。但在国家实施各类高等教育发展战略的进程中，市属高校改革与发展明显滞后，面临着转型发展的重要任务。本文拟以武汉市属高校与全国十五副省级城市综合大学联席会议机制联系的16所市属本科院校为例进行分析。
一、武汉市属高校转型发展面临的机遇和挑战
（一）武汉市属高校转型发展面临的重大机遇
武汉市属高校转型发展面临的重大机遇在于作为国家中心城市、长江经济带特大城市的武汉，仍然处于加快发展的重要战略机遇期。这种战略机遇表现在推进创新驱动发展方面，就是武汉“承担着国家全面创新改革试验、创新型城市试点任务，必须也完全能够更好认识、适应新常态，率先实现转型发展、中高端发展”②；表现在推进区域协调发展方面，就是武汉作为“中部地区中心城市，在带动长江中游城市群协同发展、促进中部崛起、推进长江经济带建设、参与‘一带一路’建设等方面，承担国家的重要使命，必须也完全能够加快高端要素聚集、提升辐射带动功能，在推动形成区域协同发展增长极中发挥更大的作用”。③同时，武汉也面临着经济发展要加快从投资和要素驱动向创新型驱动转型，亟待优化升级传统产业、培育壮大战略性新兴产业等一系列紧迫任务。为此，武汉市明确提出“大力提升市属高校办学质量和水平”的区域高等教育发展任务。④
实施创新驱动发展战略的具体举措之一，就是武汉市一直承担着国家创新驱动发展战略的试点任务。党的十八大以来，党和政府把创新驱动作为面向未来的一项重大战略，以推动以科技创新为核心的全面创新，形成新的增长动力源泉，推动经济的持续健康发展，加快从经济大国走向经济强国。⑤实施创新驱动发展战略的基本要求之一就是深化改革，建立健全体制机制，加快推进产学研深度融合，继续深化科研院所改革，推进政府科技管理体制改革，让机构、人才、装置、资金、项目都充分活跃起来，形成推进科技创新发展的强大合力。⑥中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，使武汉等8个区域成为国家全面创新改革实验区，担负起先行先试的重任。为贯彻落实市委市政府“加快建设具有强大带动力的国家创新型城市和具有全球影响力的国家产业创新中心”的战略部署，武汉市到2020年的发展目标，就是建成以“高新技术创造中心、新兴产业生成中心、高端人才集聚中心、创新文化培育中心”为主要特征的国家创新中心，基本建成信息技术、生命健康、智能制造三大产业创新中心。⑦在此过程中，如何实现教育创新与产业对接，开展卓有成效的创新创业教育，是武汉市属高校面临的突出问题。
实施创新驱动发展战略的具体举措之二，就是在高等教育领域进一步推进一流大学与一流学科建设。目前湖北省与武汉市均已启动一流大学与一流学科建设进程，这一重大战略落实到武汉地区高等教育领域，具体体现为：加快建设世界一流大学和学科，加快建设世界一流科研院所，加快推进大学之城建设。就一流学科建设而言，根据相关文件精神，⑧湖北的一流学科建设可以分为三个不同层次：一是世界一流学科，即以ESI前100位、前1%为近期建设目标；二是国家一流学科，即国内一流水平，根据实践中多年沿袭的指标列出国家重点学科数量及其排名；三是湖北省一流学科，即以省级重点学科、省高校优势学科、省高校特色学科等为依据。市属高校在一流大学与一流学科建设中大有可为。
在实施创新驱动发展战略过程中的一项重要任务，就是武汉市属高校在转型发展中要大力推进一流大学与一流学科建设，努力对接武汉市三大产业创新中心建设，在此过程中促进科技与经济社会发展的深度融合。虽然武汉高校与科研院所的实力雄厚、科技成果丰富，但也存在不少问题，其中最为典型的就是高校科技发展与地方经济社会发展的融合度不够。为此，我们需要探索政、产、学、研协同创新机制，围绕武汉市三大新兴产业的创新建立企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的新模式。基于此，武汉市属高校在抓住一流大学一流学科建设这一重大战略机遇的同时，必须围绕武汉市系统推进全面创新改革试验、加快建设具有全球影响力的产业创新中心这一重大战略目标，以提高高等教育质量为核心，将“双一流”建设与武汉市产业创新对接，体现到人才培养、科学研究与社会服务等各个环节，在创新工作机制过程中探索建立政产学研协同创新机制，促进科技与经济的深度融合。 （二）武汉市属高校转型发展面临的危机挑战
市属高校是地方高校的重要组成部分，其中由15个副省级城市作为举办者设立的综合性本科大学具有较强的代表性。这些大学建在副省级中心城市，学校行政隶属于副省级城市人民政府，专业设置与人才培养贴近副省级城市发展实际，主要为城市经济社会发展服务。2010年成立的全国十五副省级城市综合大学联席会议机制，是15个副省级城市综合大学之间按照平等、自愿原则组成的议事平台，研究探讨办学中遇到的理论、实践问题以及寻求同类大学快速发展规律，开创了国内各副省级城市综合大学之间建立持续合作机制的先河。⑨目前，该机制联系的高校有16所，每年召开一次“全国十五副省级城市综合大学联席会议”。但是，当前市属高校转型发展仍面临不少危机与挑战。
1.市属高校的整体办学水平有待提升。以“全国十五副省级城市综合大学联席会议”联系的16所市属高校为例，在《中国大学及学科专业评价咨询报告2016—2017》中，宁波大学在全国重点高校中排名第89位，其他学校在“全国一般院校（共计662所）”中的排名均不高。⑩可见市属高校的总体办学水平均有待进一步加强。可喜的是，这些市属高校均已认识到这一点，均表示要提升综合实力与整体办学水平。例如，深圳大学表示要通过5～10年的建设，使该校综合实力进入全国高校前50位、全国地方高校前三甲；11广州大学提出，要打造在“十三五”末进入全国高校百强行列的地方综合性大学。12
2.市属高校有待进一步融入国家各类高等教育发展战略。在重视“两个一流”与应用型转型的同时，也要对其他既非“一流”“顶尖”的大学又非转型发展试点的市属高校加大关注、支持力度。对大量的市属高校而言，其一，它们不属于国家系列的“985”工程、“211”工程；其二，它们难以进入“高等学校创新能力提升计划”（即“2011計划”）；其三，它们未进入“中西部高校基础能力建设工程”（即“小211工程”）；其四，目前申请向应用型大学转型的市属高校较少；其五，它们难以享受到《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出的政策扶持；其六，它们一般不属于所在地区的省级重点建设高校。这些市属高校因未参加上述国家或区域高等教育发展的重点建设工程，虽然近年来加强学科建设，但与“世界一流大学”“世界一流学科”的目标还有相当大的距离。以武汉市属高校为例，在湖北省59所省属本科院校（公办本科院校27所，民办本科院校12所，民办独立学院20所）中，两批共已有18所本科院校获批整体向应用技术型普通高校转型，市属高校仅一所；另有5所高校部分专业也获批试点转型发展，其中市属高校为零。市属高校中的职业院校可根据《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，享受各类鼓励性政策，但一般的市属本科院校难以享受有关政策。可以说，就我国目前国家高等教育的发展战略与政策而言，一批市属高校处于国家教育政策支持的“空白地带”，地位尴尬，存在着被边缘化的可能性，难以从省级政府与教育厅获取差异化、鼓励性政策支持。
3.市属高校整体上离“双一流”的建设目标还有较大差距。2015年11月，国务院公布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。所谓“世界一流大学”，就是拥有若干国际一流的学科和一批国际知名的学者教授，在知识创新与人才培养中具有整体实力优势和重要影响力的大学。13根据国家教育行政主管部门的统计，以武汉为例，主管部门是“武汉市人民政府”的高校有6所（各类民办高校的主管部门均为“湖北省教育厅”，不计入），其中公办本科院校2所、高职高专3所、成人高校1所。近年来这些高校的总体办学水平以及学科建设均取得了长足发展，但学科与专业建设水平有待进一步提高，与国家要求的“世界一流大学”“世界一流学科”的目标尚有相当大的距离。市属高校应着眼长远，立足现实，大力提升整体办学水平与优势学科建设水平。一是“双一流”建设的范围更广，不仅针对“985”“211”高校，也针对包括市属高校在内的地方高校；不仅有“世界级”的“双一流”，还有国家级的、省级的“双一流”。二是着眼长远推进“双一流”建设，将国家“双一流”建设规划目标指向2030年、21世纪中叶等不同时间节点。三是导向更为明确，就是支撑创新驱动发展战略、坚持服务经济社会。四是任务更为明确，在学科建设上要优化学科结构、凝练学科发展方向、突出学科建设重点。我们认为，市属高校要在政策的引导、扶持、激励下，以市属高校和部分学科能够进入世界一流大学的“行列”为中期目标，以进入世界一流大学的“前列”为长期目标。
二、武汉市属高校转型发展的路径
“转型发展”是“引导部分地方普通本科高校向应用型转变”的简称。转型发展的实质就是“把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来，转到产教融合校企合作上来，转到培养应用型技术技能型人才、增强学生的就业创业能力上来，全面提高学校服务区域经济社会发展和创新驱动发展的能力”。截至2016年年底，全国约200所高校在进行应用型转变试点，转型发展的对象包括地方公办普通本科高校，也包括独立学院和民办高校。转型发展的对象是地方普通本科高校，市属高校目前开展向应用型转变的市属公办本科高校不多，武汉市属高校中批准开展转型发展试点的仅武汉商学院1所。
（一）转型发展的合理内涵
一要拓展转型发展的合理内涵。所有市属高校包括本科层次的15个副省级城市综合大学、高职高专与民办高校，虽然对待应用型转型发展的态度不一，但都在积极推动转型发展。随着我国经济社会发展进入新常态，人才供给与需求关系发生了深刻变化。面对经济结构深刻调整、产业升级加快步伐、社会文化建设不断推进特别是创新驱动发展战略的实施，高等教育的结构性矛盾更加突出，同质化倾向严重，毕业生就业难和就业质量低的问题未得到有效缓解，生产服务一线紧缺的应用型、复合型、创新型人才培养的机制尚未完全建立，人才培养结构和质量尚不适应经济结构调整和产业升级的社会需求。包括15个副省级城市综合大学在内的所有地方高校，都要向应用型高校转变，增强为区域经济社会发展服务、为行业企业技术进步服务、为学习者创造价值的能力。这种转变凸显了市属高校为城市经济社会发展服务的职能，促进了地方高等教育与区域经济社会发展的深度融合。 二要以创业型大学建设为导向。市属转型发展的方向主要是促进地方高等教育与区域经济社会发展的深度融合，以创业型大学为导向。市属高校的转型发展，其实质是抓住新产业、新业态和新技术的发展机遇，加快融入区域经济社会发展。在我国明确提出并积极推进“大众创业、万众创新”的背景下，创业型大学的发展成为地方高校的方向之一。创业型大学作为一种教育思潮与教育实践，是20世纪后期出现的一类高等教育机构，强调利用自身的知识创新成果，引资创办高新技术公司，加速科技成果转化，以促进所在区域的经济、社会发展。14
三要将地方性作为市属高校的利益所向。高等教育地方化是21世纪以来世界高等教育发展的一个趋势。城市发展的新定位对地方高等教育及其人才培养突出了新要求，以武汉为例，国家赋予武汉“超大城市”的新定位，建设国家中心城市、国家创新型城市的新愿景，对武汉的城市功能和高等教育人才培养机构、方式均提出了新的更高的要求，迫切需要地方高等教育进一步变革人才培养模式，彰显高等教育的地方性。高等教育地方化体现为市属高校的地方性、应用性与服务性。地方性指市属高校要服务地方。在体制上，学校由地方政府（包括省、市两级办学主体）举办并管理，与举办者存在上下级关系；在定位上，市属高校“立足”“面向”“辐射”的对象均为地方（省或市级的区域）；在使命上，市属高校由地方政府出资举办，肩负着满足地方高等教育需求、为地方培养人才和服务地方经济、社会、文化发展的重要职责；在服务上，地方是市属高校的生源地、毕业生流向地，更是科研服务区、成果转化区；在经费上，地方经济社会发展水平直接影响对市属高校的投入。市属高校的应用性特征应该渗透到高等教育的基本职能中。
（二）武汉市属高校转型发展中的政府引导
与一般省属高校相比，市属高校在大学治理上的特点之一，就是接受城市人民政府的领导与市教育局的业务指导。与一般省属院校不同，市属高校多了一个主管部门即举办者的市级人民政府及其工作部门。在扩大高校办学自主权、实现现代大学治理过程中，市属高校在一定程度上已经成为城市政府的“大学局”。如何厘清市属高校与举办者的权利、义务等关系，成为一个重要的实践课题，需要在市政府的指导下对有关市属高校“去行政化”问题进行统一部署、安排。但更为重要的是，市属高校姓“市”，必须得到市政府以及教育局的支持、扶持，这也是一个矛盾体。在目前的高等教育理论与实践中，更多强调的是简政放权，要求松绑、获得更多的办学自主权，但城市人民政府不能以此为理由在地方高等教育发展过程中缩手缩脚、畏缩不前，要承担其应该承担的责任。
第一，引导市属高校明确定位。在国家大力推进高等学校分类规划、分类指导的背景下，市属高校的归属类型、办学定位、主干专业学科、服务面向、发展规模等关系到具体高校的发展戰略，意义重大。但是，目前市属高校存在着办学定位不明确的问题，其中涉及谁来定位、如何定位等具体问题。市属高校在办学定位方面面临着不同主体之间的矛盾：一是学校举办者即市级人民政府的办学定位；二是学校管理者即省级教育厅的办学定位；三是学校办学者特别是学校主要领导的办学定位；四是学校主要成员特别是广大教职工关于学校的办学定位；五是教育消费者特别是学生及其家长所要求的办学定位；六是用人单位特别是企业、行业以及所在城市市民的教育期待等。如何协调统一这些不同主体对于办学定位的不同想法，成为一个现实问题。建议市属高校所在地的市政府与教育局积极引导市属高校准确定位，充分发挥举办者的角色。例如，在法律上，市人民政府作为市属高校的举办者，类似于公司的“投资人”、唯一的“股东”，理应在很多场合发声，但是，在市属高校的大学章程建设中，市政府作为举办者几乎没有表明自己的立场，举办者的角色虚置；各高校在制定“十三五”规划的过程中虽然表示要与城市的规划对接，但是如何将市政府这一举办者的意志体现、贯彻、落实到高校的“十三五”规划中，仍需思考。我们知道，在现行法治政府建设、权力清单管理的模式下，市级人民政府对此有顾虑，但是必要的行政指导是必需的。15
第二，推进市属高校的分类规划与分类管理工作。为进一步深化副省级城市的高等教育综合改革，推进市属高校的分类规划、分类管理，引导市属高校科学定位、特色发展，提高质量、争创一流，市属高校必须在学科专业建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面凸显应用型大学的特征，便于市政府与教育主管部门在学校改革发展、教师队伍建设、财政拨款、教学与科研建设项目、招生考试等方面提供差异化、鼓励性的政策支持与扶持。在市属高校的分类管理、分类规划中，要对地方高等教育体系现状进行合理描述，研究我市高等学校的类型、分类标准、核心指标，我市各市属高校的归属类型、办学定位、主干学科专业、服务面向、发展规模等，我市各类型高校在学科专业建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面的主要特征以及与其他类型高校的差异，便于向省、市政府以及教育主管部门提出建议。
第三，继续扶持市属高校的转型发展。众所周知，市属高校在省这一层级很难享受到有关政策。例如，省级的财政拨款基本上不考虑市属高校，因为市属高校姓“市”，不姓“省”；省教育厅的各类人文社科、自然科学研究项目对市属高校主要体现为“指导性项目”，也就是可以立项，但不给予经费资助；在省教育厅等部门举办的教学研究、科学研究成果奖等省级奖项中，市属高校很难获得一等奖等重要奖项。这固然有市属高校的教学、科研水平有待提高这一因素，但也可能与省教育厅的相关指导思想有关。为此，希望市政府、市教育局帮助市属高校在省里呼吁，希望能一视同仁。
（三）武汉市属高校转型发展面临的艰巨任务
增强包括市属高校在内的地方高校转型发展能力，需要市属高校进一步增强为区域经济社会发展服务的能力，为行业企业技术进步服务的能力，为学习者创造价值的能力。16这“三种能力”的增强，在一定程度上成为“十三五”时期市属高校实现转型发展的主要任务。市属高校转型发展的当务之急是要实现教育观念的现代化。深化教育改革的关键就是更新教育观念，更新人才培养观念。17 一是提升市属高校的整体办学水平和人才培养质量。市属高校面临着办学水平不高、为区域经济社会发展服务的能力不强、为行业企业技术进步服务的能力不强、为学习者创造价值的能力不强等现实问题，当务之急是实现应用型转向，以人才培养为中心，大力提升办学水平和人才培养质量。市属高校提升教学水平和质量，成为实现转型发展的内部路径。结合推进一流大学一流学科建设、向应用型大学转型、加快发展现代高等职业教育等国家三类高等教育发展重大战略机遇，市属高校要进一步明确类型定位与转型路径，加快融入区域经济社会发展，抓住新产业、新业态与新技术发展机遇，建立行业企业合作发展平台，建立紧密对接产业链、创新链的专业体系，创新应用型技能型人才培养模式，深化人才培养方案和课程体系改革，加强实验、实训、实习基地建设，促进本科与中职、高职有机衔接，广泛开展面向一线技术技能型人才的继续教育，深化招生考试制度改革，加强“双师双能型”教师队伍建设，提升以应用为驱动的创新能力，完善校内评价制度和信息公开制度等。18
二是增强城市高等教育的整体实力和核心竞争力。在高等教育地方化的发展趋势下，各副省级城市要抢抓国家、省建设各种层次的一流大学一流学科和高等教育强国、强省的重大战略机遇，加快建设高等教育强市，推动市属高校攀登一流学科，提升优势特色学科，打造新兴交叉学科，加强基础学科建设，全面提升地方高等教育的整体实力和核心竞争力。以武汉为例，市属高校要紧紧围绕该市传统产业改造升级以及“信息技术、生命健康、智能制造”三大新兴产业，建设具有全球影响力的产业创新中心服务的重大战略机遇，强调从产业发展中引入智慧，注重围绕“传统产业转型—新兴产业发展—未来产业培育”的路径，不断创新课程建设，引进产业界人士补充到专职教师、科研工作队伍中，从而扭转或完善大学向产业界输送知识成果、培养人才的单向伙伴关系，建立起大学与产业的“知识转换合作”的伙伴关系和理念。
三是创新市属高校与所在城市经济社会发展深度融合的体制机制。针对市属高校与副省级城市经济融合度不够的问题，要努力探索政产学研协同创新机制，围绕传统产业与新兴产业，建立企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的新模式，构建以企业为主导、产学研合作的产业技术创新战略联盟，大力推进科技成果转化，激活科技人员的创新活力。市属高校与副省级城市发展深度融合，成为实现转型发展的外部路径。以武汉为例，地方高等教育要实现与武汉经济社会发展的深度融合，需要市属高校围绕传统产业优化升级、三大产业集聚发展的主题，提升办学质量和水平，加快建设、培育相关优势学科、专业，实现转型发展的差异化支持、扶持政策。在这一过程中，市属高校要在设置、建设、教学模式改革、教师聘用等方面将学科、专业、课程向传统产业改造、新兴战略性产业发展以及未来产业培育全方位开放。其中，特别要注重承接产业转移示范区建设中专业集群与产业集群的适应性问题。19
四是确立“亲产业”的服务方向，对接所在城市的产业创新。市属高校作为武汉市的高校，其改革与发展应该服务于武汉市的经济社会发展。简单地说，就是市属高校在人才培養、科学研究、社会服务、文化传承与创新等过程中为武汉市服务。我们可以将这种服务职能概括为：市属高校要实现“三亲”，即亲产业、亲行业、亲企业（“亲”是“亲近”之意），这与国家各类高等教育的发展战略是一致的。“双一流”建设的导向是服务经济社会，普通本科院校应用型转型的实质也是突出应用性、突出为区域发展服务的功能，高职院校更强调服务所在区域的企业、行业、产业。就武汉市而言，市属高校一方面要服务于传统产业的优化升级，另一方面要服务于武汉系统推进全面创新改革实验、加快建设具有全球影响力的产业创新中心建设这一目标。武汉作为国家创新中心，未来聚焦于“信息技术、生命健康、智能制造”三大产业的集聚发展。武汉市属高校在转型发展中，要以传统产业的优化升级、三大产业的集聚发展作为服务方向。但众所周知，某一城市、某一区域内的企业、行业、产业可能会随着世界经济、国家发展战略的变化而变化，这会直接影响市属高校的学科专业布局与发展。高校学科专业的布局与发展有缓慢性、滞后性的特点；专业、学科的发展一般情况下滞后于经济社会的发展需求。只有社会需要某类专业学科的时候，高校才可能启动、支持该学科建设。
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⑩这些市属高校的排名如下：深圳大学（第19名），青岛大学（第20名），广州大学（第28名），济南大学（第47名），杭州师范大学（第97名），大连大学（第149名），沈阳大学（第247名），江汉大学（第260名），长春大学（第313名），厦门理工学院（第340名），金陵科技学院（第423名），成都学院（第438名），哈尔滨学院（第468名），西安文理学院（第534名），武汉商学院（第639名）。
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