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[摘 要]新能源、低排放、可持续为显著特征的“低碳经济”开始成为推动经济增长的新驱动力量,并成为各国经济结构调整的关键环节。我国作为一个处于工业化和城市化阶段的发展中大国,面临巨大的资源需求和环境压力,这就迫使我国加快转变发展模式,加快发展低碳经济。本文通过对我国财政政策在低碳经济的运用与分析,进一步探讨了财政政策在低碳经济运用过程中存在的不足,进而提出了我国低碳经济发展的财政政策建议。
[关键词] 低碳经济 财政政策
过去二三十年,随着中国经济的快速发展,尤其是化石能源消费的快速增长,我国能源消费产生的CO2占我国CO2排放问题的75%,中国CO2排放量的增长速度一直居世界前列,在1990—2001年,我国CO2排放量占世界同期增加量的27%,目前,我国与能源相关的CO2排放已位居世界第二;预计到2030年,我国CO2排放总量很可能超过美国,居世界第一位。
我国作为世界上最大的发展中国家,为了建设社会主义现代化强国和谋求全体中国人的福祉,经济的快速、健康发展是当前的客观要求,能源消费和相应CO2排放在今后相当长时期内呈较快增长趋势,是工业化阶段经济发展规律所决定的,也反映了中国实现现代化所必需的碳排放空间。因此发展与生态环境的矛盾在当前中国显得尤为突出。我国作为一个处于工业化和城市化阶段的发展中大国,面临巨大的资源需求和环境压力,这就迫使我国加快转变发展模式,加快发展低碳经济,实现经济社会又好又快发展。本文通过分析我国现阶段低碳经济财政政策的运用以及特征,有针对性的提出了促进我国低碳经济发展的财政政策建议,以更好地服务于低碳经济发展的实践。
一、我国低碳经济发展过程中财政政策工具的运用
1. 环保法律体系不断完善
我国先后制定、修订了《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等多部环境保护法律,从气候治理、资源保护、清洁能源等各方面为低碳经济的发展提供法律保障。此外,我国还先后发布了《中国环境与发展十大对策》、《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》等多个政策文件和行动计划,用一系列實际行动推动低碳经济的发展。
2. 财政税收工具力度加大
2007年中央财政安排235亿元, 2008年增加到418亿元用于支持节能减排,同时在增值税、消费税、企业所得税、资源税和出口退税方面进一步明确促推节能减排的具体措施。
在碳排放交易方面,我国目前没有建立国内的碳排放交易市场。现有的排污权交易是以二氧化硫为主,如山东、山西、浙江和江苏等省,以及华能等重点行业的企业开展了排污权交易的试点。我国在参与国际碳排放交易方面,取得了较好的进展。截至2007年底,我国政府批准的CDM项目已达1 023项;在联合国注册150项,占我国已批准项目数的14. 66%;签发29项,占2.83%。
在标签计划、第三方融资工具方面,我国推出了《能源效率标识管理办法》和中国终端能效项(EUEEP),支持节能服务公司的发展等措施,极大地鼓励了地方政府和企业节能减排的积极性。
在循环经济和生态工业园建设方面,目前国家级循环经济试点单位已达172家,各省(市、区)也都相继开展了两批循环经济试点工作,有效推进了循环经济、生态工业的理念普及,试点单位的示范效应逐渐显现出来。
二、我国低碳经济发展过程中财政政策工具运用的特征
从目前情况来看,我国没有明确承诺碳减排目标,也没有系统的、专门的低碳经济政策,现有政策主要体现在“节能减排”措施之中,且以行政手段为主,与发达国家以市场主的政策工具有较大的区别。低碳政策工具主要以“命令—控制”类的行政手段为主。主要方式:一是目标责任制。由中央和地方、各部委(地方政府)、重点企业层层分解落实节能减排指标,实行目标责任制考核;配套出台了《节能减排统计、监测与考核实施办法》、《单位GDP能耗监测、统计和考核办法》以及《主要污染物总量减排统计、监测与考核办法》等文件,通过自上而下的“目标—任务分解—考评”方式来推动。二是提高环评标准,尤其是通过信贷、土地“两个闸门”控制,对电力、钢铁、建材、有色金属、化工等重点行业新上项目严格实行审批制,遏制高耗能产业过快增长。三是强制淘汰落后产能。2007年关停小火电机组1 438万千瓦,淘汰落后炼铁产能4 659万吨、落后炼钢产能3 747万吨、落后水泥5 200万吨。
我国低碳政策工具与西方发达国家显著不同,尽管目前以“目标责任制”为主线、以“命令—控制”为主体的政策工具是最有效、最直接的工具,但是也带来了一些问题:
1. 目标责任制考核指标的确立和分解,缺乏科学依据,中央—地方—企业存在严重的信息不对称,带来极为高昂的政策执行成本和监督成本,甚至使政策变成一纸空文,或者是收获一些“假数据”,执行效率低,成效不明显。
2. 国有大中型企业、规模以上企业是政策执行的重点,现有的能源环境统计数据也主要来自于这些企业,而对大量的低小散企业,尽管淘汰落后的措施对其具有一定的抑制作用,但是,也由于监管成本高,导致其在体制外运行,对规模以上企业形成“鞭打快牛”,增大了政策执行难度。
3. 现有财税政策不够灵活,对节能减排技术研发与扩散支持力度不够;对固定资产投资激励较多,而对项目建成后的运营成本关注不够,存在大量“买得起,用不起”、“平时不运转,检查来了才运转”的现象。另外,现有的审批项目、监督检查、行政执法体制比较僵化,急待改善。
4. 碳排放交易市场尚未建立,市场类政策工具应用不够。我国排污权交易进展太慢,没有发挥市场机制的作用。同时,由于市场经济体系不健全,诚信、企业家责任与企业社会责任、社会形象约束力较薄弱,自愿协议、能源合同管理等新型的市场类政策工具效果不理想。
三、促进我国低碳经济发展的财政政策选择
面对上述低碳经济发展中存在的困难,我国应及时制定各种相关政策措施来解决。其中,财政政策是政府进行宏观调控、合理配置资源的重要手段,在发展低碳经济的过程中起着至关重要的作用。因此,我国必须建立起合理的财政政策体系,有效地支持、鼓励、推动低碳经济的发展。
1. 健全财政投入政策,促进低碳经济发展
健全财政投入政策,加大财政预算资金投入是促进发展低碳经济最直接最有效的手段之一。在财政预算安排中,应该重视对节能减排、清洁能源开发、低碳技术研发、低碳产业发展的投入,形成稳定的多元化资金投入,为低碳经济的发展提供资金保障。继续加大对节能减排方面的投入,加快推进产业结构调整合优化;要加大对技术创新的资金投入力度,支持低碳技术的研发,支持新能源产业和低能耗产业的发展;要加大对我国十大节能工程、中西部地区污水管网、污染减排监管体系等节能环保工程建设的支持,推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造;要加大对已设立的节能减排专项资金和可再生能源专项资金的支持力度,确保专项资金的合理增长,建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制,从而促进低碳经济的发展。
2. 充分运用财政补贴政策,鼓励企业发展低碳经济
充分运用财政补贴政策,鼓励企业发展低碳经济,是有效推动低碳经济发展的手段之一。通过财政补贴,补偿生产企业对环境治理的费用并保护稀缺资源,引导和鼓励企业进行环境保护和节约资源;对清洁生产、开发和利用新能源、废物综合利用等项目进行贷款贴息;对污染治理、低碳产业等项目,在贷款利率、还贷条件和折旧政策等方面给予补贴优惠;对使用清洁能源实行价格补贴;利用“绿箱”政策和《反补贴协定》,对农业提供科研服务和进行结构调整;对企业技术改造进行补贴。另外,采取财政补贴的方式,鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能和新能源汽车,以及鼓励节能环保产品使用和消费。
3. 对发展低碳经济的企业给予财税支持
企业在低碳经济发展中起着举足轻重的作用,我国要对发展低碳经济的企业给予财税支持,鼓励其发展,并吸引其他企业发展低碳经济。首先,健全鼓励企业参与低碳经济发展的奖罚财税政策,强化财税政策的激励和约束作用。对从事低碳技术研发的企业给予一定额度的所得税减免,从而吸引更多企业进行低碳技术的研发;对企业购置环保设备的投资,可按一定比例实行税额抵免,从而鼓励企业使用环保设备;对低碳企业或产业进行的投资给予退税的优惠政策,从而吸引更多国内外资金投入低碳产业。其次,完善促进低碳技术发展的税收激励政策。通过对低碳技术的研究、开发、引进、装让和使用予以税收激励,积极引进国外的先进技术,促进国内外技术交流,提高我国企业的技术水平,包括技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除,对引进技术的税收优惠等。最后,合理运用关税手段,保护国内环境和资源,提升国内企业产品的竞争力。完善关税政策,抑制高能耗、高污染、资源型产品出口,支持高附加值产品出口,鼓励企业对其产品和技术进行升级‘鼓励资源型、节能降耗、关键零部件等产品进口,鼓励高新技术和产品的引进。
4. 完善转移支付制度,支持地方低碳经济发展
要继续完善转移支付制度,加大对地方发展低碳产业、推进节能减排、进行可再生能源开发和利用等的资金支持力度。通过加大对一般性转移支付的力度来弥补地方政府财力的不足,满足地方政府行使基本职能的需要;加大中央对地方节能减排的支持力度,设立专项资金,鼓励地方政府进一步开展节能减排;通过转移支付的方式对经济发展落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励,引导地方产业结构调整和优化;在中央对地方的转移支付资金中划出一部分专项资金用作低碳经济的发展,并加强监管,结合预算绩效考评,确保资金的用途,提高资金使用效率。
5. 健全环境税收政策,确保环境资源有偿使用
我国应进一步健全现行税制,调整税收政策,加快研究开征环境税、碳税等新的环保税种,确保环境资源的有偿使用。一是要增设使用后可能污染环境的产品的消费税税目;提高征税标准,按稀缺程度不同相应提高单位税额,对非再生、稀缺性强的资源要课以重税,以提高资源使用效率。二是研究开征碳税。开征碳税对减少碳排放、促进低碳发展有明显作用,应抓紧研究,在适当时候开征碳税。三是研究开征环境保护税。国家应从有利于环境治理的技术进步,有利于环境产业发展的角度,研究设计开征环境税的可能性和可行性。
6. 加快能源价格机制改革,促进能源价格市场化
我国应该要把各种能源直接引入市场,根据价格规律和市场的供求关系来调整资源价格,使市场价格准确地反映环境成本,最终建立一个可持续的能源价格体系。要逐步建立科学的煤炭成本核算体系,实施煤电价格联动,及时疏导煤电矛盾;逐步完善石油、天然气定价机制,及时反映国际市场价格变化和国内市场供求关系,在生产、销售等环节建立竞争性的市场结构,形成天然气计划内外执行统一价格,引导用户合理使用、节约使用天然气。同时,要建立竞争的市场结构,通过合理有序的竞争机制,促进能源业健康有序发展。
7. 完善政府的低碳采购制度
要进一步完善政府的低碳采购制度,加大政府采购对环保节能产品的支持力度。首先,完善政府采购的立法及实施机制,以法律形式明确政府采购对环保产品的支持,规范采购实施过程;其次建立绩效考评机制,把政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中,强制政府对环保产品的采购;最后,要扩大政府低碳采购产品的范围,扩大政府环保产品采购的引导和示范效应,引导社会团体和公众参与低碳消费活动,促进低碳经济的发展。
参考文献:
[1] 国务院发展研究中心应对气候变化课题组.当前发展低碳经济的重点和政策建议[J].中国发展观察,2009(8).
[2] 杜飞轮:对我国发展低碳经济的思考[J].中国经贸导刊,2009(10).
[3] 任 力:国外发展低碳经济的政策和启示[J].发展研究,2009(2).
[4] 谢军安 郝东恒 谢 雯:我国发展低碳经济的思路与对策[J].2008(12).
[5] 朱四海: 低碳經济发展模式与中国的选择[J].发展研究,2009(5).
[6] 宋德勇 卢忠宝:我国发展低碳经济的政策工具创新华中科技大学学报(社会科学版) [J].,2009(3).
[关键词] 低碳经济 财政政策
过去二三十年,随着中国经济的快速发展,尤其是化石能源消费的快速增长,我国能源消费产生的CO2占我国CO2排放问题的75%,中国CO2排放量的增长速度一直居世界前列,在1990—2001年,我国CO2排放量占世界同期增加量的27%,目前,我国与能源相关的CO2排放已位居世界第二;预计到2030年,我国CO2排放总量很可能超过美国,居世界第一位。
我国作为世界上最大的发展中国家,为了建设社会主义现代化强国和谋求全体中国人的福祉,经济的快速、健康发展是当前的客观要求,能源消费和相应CO2排放在今后相当长时期内呈较快增长趋势,是工业化阶段经济发展规律所决定的,也反映了中国实现现代化所必需的碳排放空间。因此发展与生态环境的矛盾在当前中国显得尤为突出。我国作为一个处于工业化和城市化阶段的发展中大国,面临巨大的资源需求和环境压力,这就迫使我国加快转变发展模式,加快发展低碳经济,实现经济社会又好又快发展。本文通过分析我国现阶段低碳经济财政政策的运用以及特征,有针对性的提出了促进我国低碳经济发展的财政政策建议,以更好地服务于低碳经济发展的实践。
一、我国低碳经济发展过程中财政政策工具的运用
1. 环保法律体系不断完善
我国先后制定、修订了《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等多部环境保护法律,从气候治理、资源保护、清洁能源等各方面为低碳经济的发展提供法律保障。此外,我国还先后发布了《中国环境与发展十大对策》、《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》等多个政策文件和行动计划,用一系列實际行动推动低碳经济的发展。
2. 财政税收工具力度加大
2007年中央财政安排235亿元, 2008年增加到418亿元用于支持节能减排,同时在增值税、消费税、企业所得税、资源税和出口退税方面进一步明确促推节能减排的具体措施。
在碳排放交易方面,我国目前没有建立国内的碳排放交易市场。现有的排污权交易是以二氧化硫为主,如山东、山西、浙江和江苏等省,以及华能等重点行业的企业开展了排污权交易的试点。我国在参与国际碳排放交易方面,取得了较好的进展。截至2007年底,我国政府批准的CDM项目已达1 023项;在联合国注册150项,占我国已批准项目数的14. 66%;签发29项,占2.83%。
在标签计划、第三方融资工具方面,我国推出了《能源效率标识管理办法》和中国终端能效项(EUEEP),支持节能服务公司的发展等措施,极大地鼓励了地方政府和企业节能减排的积极性。
在循环经济和生态工业园建设方面,目前国家级循环经济试点单位已达172家,各省(市、区)也都相继开展了两批循环经济试点工作,有效推进了循环经济、生态工业的理念普及,试点单位的示范效应逐渐显现出来。
二、我国低碳经济发展过程中财政政策工具运用的特征
从目前情况来看,我国没有明确承诺碳减排目标,也没有系统的、专门的低碳经济政策,现有政策主要体现在“节能减排”措施之中,且以行政手段为主,与发达国家以市场主的政策工具有较大的区别。低碳政策工具主要以“命令—控制”类的行政手段为主。主要方式:一是目标责任制。由中央和地方、各部委(地方政府)、重点企业层层分解落实节能减排指标,实行目标责任制考核;配套出台了《节能减排统计、监测与考核实施办法》、《单位GDP能耗监测、统计和考核办法》以及《主要污染物总量减排统计、监测与考核办法》等文件,通过自上而下的“目标—任务分解—考评”方式来推动。二是提高环评标准,尤其是通过信贷、土地“两个闸门”控制,对电力、钢铁、建材、有色金属、化工等重点行业新上项目严格实行审批制,遏制高耗能产业过快增长。三是强制淘汰落后产能。2007年关停小火电机组1 438万千瓦,淘汰落后炼铁产能4 659万吨、落后炼钢产能3 747万吨、落后水泥5 200万吨。
我国低碳政策工具与西方发达国家显著不同,尽管目前以“目标责任制”为主线、以“命令—控制”为主体的政策工具是最有效、最直接的工具,但是也带来了一些问题:
1. 目标责任制考核指标的确立和分解,缺乏科学依据,中央—地方—企业存在严重的信息不对称,带来极为高昂的政策执行成本和监督成本,甚至使政策变成一纸空文,或者是收获一些“假数据”,执行效率低,成效不明显。
2. 国有大中型企业、规模以上企业是政策执行的重点,现有的能源环境统计数据也主要来自于这些企业,而对大量的低小散企业,尽管淘汰落后的措施对其具有一定的抑制作用,但是,也由于监管成本高,导致其在体制外运行,对规模以上企业形成“鞭打快牛”,增大了政策执行难度。
3. 现有财税政策不够灵活,对节能减排技术研发与扩散支持力度不够;对固定资产投资激励较多,而对项目建成后的运营成本关注不够,存在大量“买得起,用不起”、“平时不运转,检查来了才运转”的现象。另外,现有的审批项目、监督检查、行政执法体制比较僵化,急待改善。
4. 碳排放交易市场尚未建立,市场类政策工具应用不够。我国排污权交易进展太慢,没有发挥市场机制的作用。同时,由于市场经济体系不健全,诚信、企业家责任与企业社会责任、社会形象约束力较薄弱,自愿协议、能源合同管理等新型的市场类政策工具效果不理想。
三、促进我国低碳经济发展的财政政策选择
面对上述低碳经济发展中存在的困难,我国应及时制定各种相关政策措施来解决。其中,财政政策是政府进行宏观调控、合理配置资源的重要手段,在发展低碳经济的过程中起着至关重要的作用。因此,我国必须建立起合理的财政政策体系,有效地支持、鼓励、推动低碳经济的发展。
1. 健全财政投入政策,促进低碳经济发展
健全财政投入政策,加大财政预算资金投入是促进发展低碳经济最直接最有效的手段之一。在财政预算安排中,应该重视对节能减排、清洁能源开发、低碳技术研发、低碳产业发展的投入,形成稳定的多元化资金投入,为低碳经济的发展提供资金保障。继续加大对节能减排方面的投入,加快推进产业结构调整合优化;要加大对技术创新的资金投入力度,支持低碳技术的研发,支持新能源产业和低能耗产业的发展;要加大对我国十大节能工程、中西部地区污水管网、污染减排监管体系等节能环保工程建设的支持,推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造;要加大对已设立的节能减排专项资金和可再生能源专项资金的支持力度,确保专项资金的合理增长,建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制,从而促进低碳经济的发展。
2. 充分运用财政补贴政策,鼓励企业发展低碳经济
充分运用财政补贴政策,鼓励企业发展低碳经济,是有效推动低碳经济发展的手段之一。通过财政补贴,补偿生产企业对环境治理的费用并保护稀缺资源,引导和鼓励企业进行环境保护和节约资源;对清洁生产、开发和利用新能源、废物综合利用等项目进行贷款贴息;对污染治理、低碳产业等项目,在贷款利率、还贷条件和折旧政策等方面给予补贴优惠;对使用清洁能源实行价格补贴;利用“绿箱”政策和《反补贴协定》,对农业提供科研服务和进行结构调整;对企业技术改造进行补贴。另外,采取财政补贴的方式,鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能和新能源汽车,以及鼓励节能环保产品使用和消费。
3. 对发展低碳经济的企业给予财税支持
企业在低碳经济发展中起着举足轻重的作用,我国要对发展低碳经济的企业给予财税支持,鼓励其发展,并吸引其他企业发展低碳经济。首先,健全鼓励企业参与低碳经济发展的奖罚财税政策,强化财税政策的激励和约束作用。对从事低碳技术研发的企业给予一定额度的所得税减免,从而吸引更多企业进行低碳技术的研发;对企业购置环保设备的投资,可按一定比例实行税额抵免,从而鼓励企业使用环保设备;对低碳企业或产业进行的投资给予退税的优惠政策,从而吸引更多国内外资金投入低碳产业。其次,完善促进低碳技术发展的税收激励政策。通过对低碳技术的研究、开发、引进、装让和使用予以税收激励,积极引进国外的先进技术,促进国内外技术交流,提高我国企业的技术水平,包括技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除,对引进技术的税收优惠等。最后,合理运用关税手段,保护国内环境和资源,提升国内企业产品的竞争力。完善关税政策,抑制高能耗、高污染、资源型产品出口,支持高附加值产品出口,鼓励企业对其产品和技术进行升级‘鼓励资源型、节能降耗、关键零部件等产品进口,鼓励高新技术和产品的引进。
4. 完善转移支付制度,支持地方低碳经济发展
要继续完善转移支付制度,加大对地方发展低碳产业、推进节能减排、进行可再生能源开发和利用等的资金支持力度。通过加大对一般性转移支付的力度来弥补地方政府财力的不足,满足地方政府行使基本职能的需要;加大中央对地方节能减排的支持力度,设立专项资金,鼓励地方政府进一步开展节能减排;通过转移支付的方式对经济发展落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励,引导地方产业结构调整和优化;在中央对地方的转移支付资金中划出一部分专项资金用作低碳经济的发展,并加强监管,结合预算绩效考评,确保资金的用途,提高资金使用效率。
5. 健全环境税收政策,确保环境资源有偿使用
我国应进一步健全现行税制,调整税收政策,加快研究开征环境税、碳税等新的环保税种,确保环境资源的有偿使用。一是要增设使用后可能污染环境的产品的消费税税目;提高征税标准,按稀缺程度不同相应提高单位税额,对非再生、稀缺性强的资源要课以重税,以提高资源使用效率。二是研究开征碳税。开征碳税对减少碳排放、促进低碳发展有明显作用,应抓紧研究,在适当时候开征碳税。三是研究开征环境保护税。国家应从有利于环境治理的技术进步,有利于环境产业发展的角度,研究设计开征环境税的可能性和可行性。
6. 加快能源价格机制改革,促进能源价格市场化
我国应该要把各种能源直接引入市场,根据价格规律和市场的供求关系来调整资源价格,使市场价格准确地反映环境成本,最终建立一个可持续的能源价格体系。要逐步建立科学的煤炭成本核算体系,实施煤电价格联动,及时疏导煤电矛盾;逐步完善石油、天然气定价机制,及时反映国际市场价格变化和国内市场供求关系,在生产、销售等环节建立竞争性的市场结构,形成天然气计划内外执行统一价格,引导用户合理使用、节约使用天然气。同时,要建立竞争的市场结构,通过合理有序的竞争机制,促进能源业健康有序发展。
7. 完善政府的低碳采购制度
要进一步完善政府的低碳采购制度,加大政府采购对环保节能产品的支持力度。首先,完善政府采购的立法及实施机制,以法律形式明确政府采购对环保产品的支持,规范采购实施过程;其次建立绩效考评机制,把政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中,强制政府对环保产品的采购;最后,要扩大政府低碳采购产品的范围,扩大政府环保产品采购的引导和示范效应,引导社会团体和公众参与低碳消费活动,促进低碳经济的发展。
参考文献:
[1] 国务院发展研究中心应对气候变化课题组.当前发展低碳经济的重点和政策建议[J].中国发展观察,2009(8).
[2] 杜飞轮:对我国发展低碳经济的思考[J].中国经贸导刊,2009(10).
[3] 任 力:国外发展低碳经济的政策和启示[J].发展研究,2009(2).
[4] 谢军安 郝东恒 谢 雯:我国发展低碳经济的思路与对策[J].2008(12).
[5] 朱四海: 低碳經济发展模式与中国的选择[J].发展研究,2009(5).
[6] 宋德勇 卢忠宝:我国发展低碳经济的政策工具创新华中科技大学学报(社会科学版) [J].,2009(3).