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摘要 在了解相邻省份耕地开垦费、调查省内部分市县耕地开垦费的征收与使用情况的基础上，在苏南、苏中、苏北分开发、复垦、整理类型选择9个典型项目区，综合测算出该地区单位面积新增耕地的综合投资标准，同时考虑到耕地开垦费的上缴比例、未来物价上涨及项目类型结构变化带来的影响，最终确定江苏省的耕地开垦费征收标准为苏南50元/m2，苏中40元/m2，苏北30元/m2。标准区域差异的主要原因在于地区间各类型项目结构以及各地区同类型项目难度的不同。
关键词 耕地开垦费；征收标准；占补平衡；土地整理；江苏省
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）28-0195-04
Abstract Based on the levy and use of cultivated land reclamation fees in neighboring provinces and some cities and counties， the nine typical projects areas including development， reclamation， consolidation of land were selected in the southern， central， northern of Jiangsu which the comprehensive investment standard of cultivated land per unit area was measured synthetically. Taking proportion of cultivated land fee， the price increase in the future and changes of the project type structure into consideration， the cultivated land fee was finally set at 50 yuan/m2， 40 yuan/m2， 30 yuan/m2 in the southern， central， northern of Jiangsu. The main reason for the inconsistency of the standard area was the difference between the various types of project structure and the difficulty of the same type of project in each region.
Key words Cultivated land reclamation fees；Levy standard；Requisitioncompensation balance；Land consolidation；Jiangsu Province
耕地开垦费是指专项用于耕地开发、复垦、土地开发整理等补充耕地的资源性收费[1-4]。这项费用对于实现耕地占补平衡目标、保证耕地补偿任务的完成起到十分重要的作用[5-7]。坚守18亿亩耕地红线是我国保障粮食安全的战略性举措[8-9]，近年来随着江苏省社会经济的快速发展，用地需求增加，建设占用加剧了耕地保护难度，如何平衡“一保吃饭，二保经济”问题[10-13]，成为众学者研究热点。有学者提出我国耕地占补平衡工作重心偏向于追求耕地数量的平衡，忽视了耕地质量的要求（“占优补劣”）、现有耕地开垦费征收标准不符合当前社会经济发展等问题[14-17]，而其中耕地开垦费又是有效提高补充耕地质量的重要保障[14，18-19]。
目前，江苏省耕地开垦费实行的是2010年省政府颁布的标准，即苏北地区为13元/m2，苏中地区为17元/m2，苏南地区为20元/m2 （苏政办发〔2011〕120号）。但是调研发现，江苏省相邻省份如浙江、安徽、上海等地耕地开垦费征收标准都均高于江苏省，而江苏省的经济发展水平较高，耕地后备资源的稀缺程度甚至更为严峻、耕地占补平衡难度更大[13-14]，现有的耕地开垦费已不能满足江苏省各地耕地占补平衡项目库土地开发整理资金投入的需要。因此适当提高江苏省耕地开垦费征收标准是有必要的，这可以更好地促进易地占补平衡、体现耕地后备资源的真实价值[20-23]，同时对实现耕地占补平衡、提高耕地质量、促进耕地节约、集约利用具有较大的意义，也符合十八大有关自然资源价格改革的总体要求。
1 研究原则和技术路线
1.1 研究原则
耕地開垦费征收标准的调整，应严格遵循合法性、科学性、合理性的原则，按照相关政策法规的要求，结合目前土地整治工作的实际情况，以及满足今后一段时期使用的适应性，在现行标准的基础上，广泛调研，充分考虑土地整治的工程成本、耕地资源价值、提高耕地质量的投入，确保调整后征收标准的科学性、合理性。
1.2 技术路线
以研究耕地开垦费投资项目为重点，在充分收集江苏省内具有代表性的地区耕地占补平衡项目及近年省以上耕地开垦费投资土地整理项目、相邻省份耕地开垦费征收标准、省内易地补充耕地指标的现行交易情况等资料的基础上，采用调查研究、典型分析、综合比较分析等方法，测算目前江苏省各地区耕地占补平衡项目的新增耕地单位面积实际投入，综合考虑耕地开垦费的有关政策及耕地占补平衡工作发展的形势，提出调整后的耕地开垦费征收标准。研究技术路线见图1。
1.3 数据来源
采用2010年以来江苏省已竣工或在建的土地整治项目的工程设计、预算、材料价格资料，以及有关工程施工、预（决）算资料进行典型地区单位面积新增耕地投资标准测算及修正。
2 耕地开垦费征收标准测算 耕地开垦费是专项资金，主要用于耕地占补平衡项目以完成地方的耕地占补平衡的任务。因此，各地区的耕地开垦费征收标准应满足该地区一定时期内耕地占补平衡项目实际投入的需要。
2.1 调研分析
2.1.1 相邻省份耕地开垦费征收标准情况。
调研发现，浙江省把全省分为4类地区，非农业建设经批准占用耕地的，分别按20、28、32和36元/m2征收；安徽省对非农业建设经批准占用一般耕地的，耕地开垦费的征收等别按行政区划分为5等，征收标准分别为24、20、16、14和12元/m2。上海市耕地开垦费则按37.5元/m2的标准征收。
2.1.2 2010、2013年省耕地开垦费投资土地整理项目情况。
2010、2013年江苏省批复的省以上耕地开垦费投资土地整理项目分别为31和11个，总投资分别为58 846万和32 262万元，可新增耕地分别有1 809.27和518.6 hm2，新增耕地单位投资为34.70和62.21元/m2（表1）。
由表1可知，2013年批复的省耕开费投资土地整治项目新增耕地单位面积平均投资为62.21元/m2，较2010年的34.70元/m2上涨了79%。一方面是由于物价上涨，使得工程成本增加；另一方面是因为国家对土地整治耕地质量的要求越来越高，为提高耕地质量、建设高标准农田，必须加大土地开发整理投入。
2013年申报的省耕开费投资土地整治项目新增耕地比例要求为5%以上，与2010年的要求相同，但与2010年相比，2013年苏南、苏中、苏北申报耕开费投资土地整治项目的数量及规模均明显下降，苏南地区更是未申报项目。并且从项目的地域分布来看，仍维持着苏南地区申报的项目数量及规模小于苏中地区，而苏中地区小于苏北地区的态势。这也反映了江苏省各地耕地后备资源地区的差异性，以及各地后备资源均逐渐匮乏的实际情况。
2.1.3 省内易地补充耕地指标的现行交易情况。
易地补充耕地指标的现行交易价格在一定程度上反映了耕地开发成本和耕地资源的稀缺程度。实地调研表明，2013年苏南苏北易地交易补充耕地指标的实际交易价格已经由2010年的不足22.5元/m2提高到了75.0元/m2，2014年3月江苏省补充耕地指标交易平台正式启动，截至2015年5月，共完成了3期交易活动，总交易面积为2 313.34万m2，交易均价达106.9元/m2，远高于目前江苏省实行的耕地开垦费征收标准，上涨幅度达到了375%，目前还有加快上涨的趋势，究其原因，其中有一部分资金就是资源价值的体现。
2.2 标准测算
2.2.1 典型项目选取。
选择项目时主要考虑区域、项目类型、项目规模及投资等因素。
①区域选择时，依照苏南、苏中、苏北的地区划分，并在各地区中选择耕地占补平衡项目规模较大、具有代表性的市县作为典型市县，并尽量覆盖《江苏省土地开发整理工程建设标准》所确定的一级工程类型区。②项目类型选择时主要按照土地整理（Z）、复垦（F）和开发（K）3种类型中选择有代表性的地区项目作为典型项目。③选择项目规模及投资时主要考虑所选择的项目规模及投资在该地区该类型的项目中处于中等水平。根据以上因素，在苏南、苏中、苏北3个地区分别选择2013年土地整理、复垦、开发各1个，共9个项目（表2）作为典型项目进行投资标准的测算。
2.2.2 典型项目投资测算。
根据对各典型项目投资进行测算，得出各地区各类型的新增耕地单位面积投资标准，其结果汇总见表3。
2.2.3 权重确定。
以江苏各地申报的2013年度占补平衡项目库（所有项目）为依据，统计出苏南、苏中、苏北各地分土地開发、复垦和整理3种类型项目新增耕地面积情况，并将各地各类型耕地占补平衡项目的新增耕地面积占该地区耕地占补平衡项目新增耕地总面积的比例作为该类项目在该地区的新增耕地面积权重（表4）。
2.2.4 综合投资标准测算。
根据测算出的各地各类型项目的投资标准及新增耕地面积权重，测算出2013 年苏南、苏中、苏北单位面积新增耕地的综合投资标准（表5）。计算公式如下：
P=K×Wk+F×Wf+Z×Wz（1）
式中，P 表示单位面积新增耕地综合投资标准；K、F、Z分别表示开发、复垦、整理项目新增耕地单位面积投资标准；Wk、Wf、Wz分别表示开发、复垦、整理项目新增耕地面积权重。
2.2.5 征收标准确定。
利用公式（1）测算出江苏省各地区单位面积新增耕地的综合投资标准，但考虑到办理农用地转用审批手续时，向省国土资源厅缴纳一定比例的耕地开垦费，上缴比例由现有的20%降到10%，使省集中的耕开费在征收标准变化后不发生大变化。同时考虑到未来物价上涨
及项目类型结构变化，预计耕地占补平衡项目新增耕地单位投资在未来3～5年后增加40%，则平均加大系数取1.2，得出各地耕地开垦费征收标准：
耕地开垦费征收标准=单位面积新增耕地综合投资标准÷0.9×1.2（2）
根据上述公式，可以得出各地耕地开垦费计算结果，最后结果取整，确定耕地开垦费征收标准：苏南地区为50元/m2，苏中地区为40元/m2，苏北地区为30元/m2（表6）。
2.3 结果分析
从时间的纵向比较来看，研究得出的耕地开垦费征收标准与2010年制定的耕地开垦费征收标准相比有较大的提高，主要是由于全省各地区物价上涨、项目实施难度增大、项目类型结构发生变化等原因造成。从区域的横向比较来看，研究得出的耕地开垦费征收标准中苏南、苏中、苏北3个地区之间差异较大；但从同一项目类型看，土地整理项目的新增耕地单位面积投资相差并不明显（图2）。其主要原因在于地区间各类型项目新增耕地面积权重即结构的不同以及各地区同类型项目工程量的不同即项目难度的差异。 如前所述，蘇南地区新增耕地主要来自土地整理及土地复垦项目（分别占31.82%和48.95%），苏中地区新增耕地主要来自土地复垦项目（占74.33%），苏北地区新增耕地主要来自土地复垦及土地开发项目（分别占54.43%和4218%）。由于土地开发的成本较低，土地复垦的成本较高，土地整理的成本最高，因此项目类型结构不同造成了区域投资标准的差异。江苏省耕地后备资源的匮乏程度上表现出明显的区域性特征，即苏南小于苏中地区，而苏中地区又小于苏北地区。苏南地区经济发展较快，较容易开发利用的耕地后备资源已开发利用完毕，剩下的耕地后备资源开发利用的难度较大，单位面积新增耕地所需投入较大；而苏北则相反，苏中地区的情况处于两者之间。
3 结论与建议
借鉴相邻省份的耕地开垦费征收标准，参考江苏省各地区土地开发整理的实际投入需求，通过分地区选取典型项目的投资标准测算，确定权重，最终得出江苏省耕地开垦费征收标准。江苏省耕地开垦费征收标准由2010年的13～20元/m2提高到30～50元/m2：苏北地区为30元/m2，苏中地区为40元/m2，苏南地区为50元/m2。适当提高耕地开垦费，一方面可以加大非农业建设占用耕地的成本，利用价格杠杆来限制占用耕地，从而达到促进集约节约用地的目的，另一方面征收的耕地开垦费可反哺项目建设，促进耕地占补平衡项目良性循环。
今后，耕地后备资源将日趋匮乏，占补平衡项目成本将进一步增加，实施的难度不断增大。而国家及江苏省的各种有关政策，均要求耕地后备资源这一稀缺资源的真实价值能得到及时的体现，因此需要建立耕地开垦费征收标准的动态调整机制来适应耕地占补平衡工作发展的形势。
参考文献
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关键词 耕地开垦费；征收标准；占补平衡；土地整理；江苏省
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）28-0195-04
Abstract Based on the levy and use of cultivated land reclamation fees in neighboring provinces and some cities and counties， the nine typical projects areas including development， reclamation， consolidation of land were selected in the southern， central， northern of Jiangsu which the comprehensive investment standard of cultivated land per unit area was measured synthetically. Taking proportion of cultivated land fee， the price increase in the future and changes of the project type structure into consideration， the cultivated land fee was finally set at 50 yuan/m2， 40 yuan/m2， 30 yuan/m2 in the southern， central， northern of Jiangsu. The main reason for the inconsistency of the standard area was the difference between the various types of project structure and the difficulty of the same type of project in each region.
Key words Cultivated land reclamation fees；Levy standard；Requisitioncompensation balance；Land consolidation；Jiangsu Province
耕地开垦费是指专项用于耕地开发、复垦、土地开发整理等补充耕地的资源性收费[1-4]。这项费用对于实现耕地占补平衡目标、保证耕地补偿任务的完成起到十分重要的作用[5-7]。坚守18亿亩耕地红线是我国保障粮食安全的战略性举措[8-9]，近年来随着江苏省社会经济的快速发展，用地需求增加，建设占用加剧了耕地保护难度，如何平衡“一保吃饭，二保经济”问题[10-13]，成为众学者研究热点。有学者提出我国耕地占补平衡工作重心偏向于追求耕地数量的平衡，忽视了耕地质量的要求（“占优补劣”）、现有耕地开垦费征收标准不符合当前社会经济发展等问题[14-17]，而其中耕地开垦费又是有效提高补充耕地质量的重要保障[14，18-19]。
目前，江苏省耕地开垦费实行的是2010年省政府颁布的标准，即苏北地区为13元/m2，苏中地区为17元/m2，苏南地区为20元/m2 （苏政办发〔2011〕120号）。但是调研发现，江苏省相邻省份如浙江、安徽、上海等地耕地开垦费征收标准都均高于江苏省，而江苏省的经济发展水平较高，耕地后备资源的稀缺程度甚至更为严峻、耕地占补平衡难度更大[13-14]，现有的耕地开垦费已不能满足江苏省各地耕地占补平衡项目库土地开发整理资金投入的需要。因此适当提高江苏省耕地开垦费征收标准是有必要的，这可以更好地促进易地占补平衡、体现耕地后备资源的真实价值[20-23]，同时对实现耕地占补平衡、提高耕地质量、促进耕地节约、集约利用具有较大的意义，也符合十八大有关自然资源价格改革的总体要求。
1 研究原则和技术路线
1.1 研究原则
耕地開垦费征收标准的调整，应严格遵循合法性、科学性、合理性的原则，按照相关政策法规的要求，结合目前土地整治工作的实际情况，以及满足今后一段时期使用的适应性，在现行标准的基础上，广泛调研，充分考虑土地整治的工程成本、耕地资源价值、提高耕地质量的投入，确保调整后征收标准的科学性、合理性。
1.2 技术路线
以研究耕地开垦费投资项目为重点，在充分收集江苏省内具有代表性的地区耕地占补平衡项目及近年省以上耕地开垦费投资土地整理项目、相邻省份耕地开垦费征收标准、省内易地补充耕地指标的现行交易情况等资料的基础上，采用调查研究、典型分析、综合比较分析等方法，测算目前江苏省各地区耕地占补平衡项目的新增耕地单位面积实际投入，综合考虑耕地开垦费的有关政策及耕地占补平衡工作发展的形势，提出调整后的耕地开垦费征收标准。研究技术路线见图1。
1.3 数据来源
采用2010年以来江苏省已竣工或在建的土地整治项目的工程设计、预算、材料价格资料，以及有关工程施工、预（决）算资料进行典型地区单位面积新增耕地投资标准测算及修正。
2 耕地开垦费征收标准测算 耕地开垦费是专项资金，主要用于耕地占补平衡项目以完成地方的耕地占补平衡的任务。因此，各地区的耕地开垦费征收标准应满足该地区一定时期内耕地占补平衡项目实际投入的需要。
2.1 调研分析
2.1.1 相邻省份耕地开垦费征收标准情况。
调研发现，浙江省把全省分为4类地区，非农业建设经批准占用耕地的，分别按20、28、32和36元/m2征收；安徽省对非农业建设经批准占用一般耕地的，耕地开垦费的征收等别按行政区划分为5等，征收标准分别为24、20、16、14和12元/m2。上海市耕地开垦费则按37.5元/m2的标准征收。
2.1.2 2010、2013年省耕地开垦费投资土地整理项目情况。
2010、2013年江苏省批复的省以上耕地开垦费投资土地整理项目分别为31和11个，总投资分别为58 846万和32 262万元，可新增耕地分别有1 809.27和518.6 hm2，新增耕地单位投资为34.70和62.21元/m2（表1）。
由表1可知，2013年批复的省耕开费投资土地整治项目新增耕地单位面积平均投资为62.21元/m2，较2010年的34.70元/m2上涨了79%。一方面是由于物价上涨，使得工程成本增加；另一方面是因为国家对土地整治耕地质量的要求越来越高，为提高耕地质量、建设高标准农田，必须加大土地开发整理投入。
2013年申报的省耕开费投资土地整治项目新增耕地比例要求为5%以上，与2010年的要求相同，但与2010年相比，2013年苏南、苏中、苏北申报耕开费投资土地整治项目的数量及规模均明显下降，苏南地区更是未申报项目。并且从项目的地域分布来看，仍维持着苏南地区申报的项目数量及规模小于苏中地区，而苏中地区小于苏北地区的态势。这也反映了江苏省各地耕地后备资源地区的差异性，以及各地后备资源均逐渐匮乏的实际情况。
2.1.3 省内易地补充耕地指标的现行交易情况。
易地补充耕地指标的现行交易价格在一定程度上反映了耕地开发成本和耕地资源的稀缺程度。实地调研表明，2013年苏南苏北易地交易补充耕地指标的实际交易价格已经由2010年的不足22.5元/m2提高到了75.0元/m2，2014年3月江苏省补充耕地指标交易平台正式启动，截至2015年5月，共完成了3期交易活动，总交易面积为2 313.34万m2，交易均价达106.9元/m2，远高于目前江苏省实行的耕地开垦费征收标准，上涨幅度达到了375%，目前还有加快上涨的趋势，究其原因，其中有一部分资金就是资源价值的体现。
2.2 标准测算
2.2.1 典型项目选取。
选择项目时主要考虑区域、项目类型、项目规模及投资等因素。
①区域选择时，依照苏南、苏中、苏北的地区划分，并在各地区中选择耕地占补平衡项目规模较大、具有代表性的市县作为典型市县，并尽量覆盖《江苏省土地开发整理工程建设标准》所确定的一级工程类型区。②项目类型选择时主要按照土地整理（Z）、复垦（F）和开发（K）3种类型中选择有代表性的地区项目作为典型项目。③选择项目规模及投资时主要考虑所选择的项目规模及投资在该地区该类型的项目中处于中等水平。根据以上因素，在苏南、苏中、苏北3个地区分别选择2013年土地整理、复垦、开发各1个，共9个项目（表2）作为典型项目进行投资标准的测算。
2.2.2 典型项目投资测算。
根据对各典型项目投资进行测算，得出各地区各类型的新增耕地单位面积投资标准，其结果汇总见表3。
2.2.3 权重确定。
以江苏各地申报的2013年度占补平衡项目库（所有项目）为依据，统计出苏南、苏中、苏北各地分土地開发、复垦和整理3种类型项目新增耕地面积情况，并将各地各类型耕地占补平衡项目的新增耕地面积占该地区耕地占补平衡项目新增耕地总面积的比例作为该类项目在该地区的新增耕地面积权重（表4）。
2.2.4 综合投资标准测算。
根据测算出的各地各类型项目的投资标准及新增耕地面积权重，测算出2013 年苏南、苏中、苏北单位面积新增耕地的综合投资标准（表5）。计算公式如下：
P=K×Wk+F×Wf+Z×Wz（1）
式中，P 表示单位面积新增耕地综合投资标准；K、F、Z分别表示开发、复垦、整理项目新增耕地单位面积投资标准；Wk、Wf、Wz分别表示开发、复垦、整理项目新增耕地面积权重。
2.2.5 征收标准确定。
利用公式（1）测算出江苏省各地区单位面积新增耕地的综合投资标准，但考虑到办理农用地转用审批手续时，向省国土资源厅缴纳一定比例的耕地开垦费，上缴比例由现有的20%降到10%，使省集中的耕开费在征收标准变化后不发生大变化。同时考虑到未来物价上涨
及项目类型结构变化，预计耕地占补平衡项目新增耕地单位投资在未来3～5年后增加40%，则平均加大系数取1.2，得出各地耕地开垦费征收标准：
耕地开垦费征收标准=单位面积新增耕地综合投资标准÷0.9×1.2（2）
根据上述公式，可以得出各地耕地开垦费计算结果，最后结果取整，确定耕地开垦费征收标准：苏南地区为50元/m2，苏中地区为40元/m2，苏北地区为30元/m2（表6）。
2.3 结果分析
从时间的纵向比较来看，研究得出的耕地开垦费征收标准与2010年制定的耕地开垦费征收标准相比有较大的提高，主要是由于全省各地区物价上涨、项目实施难度增大、项目类型结构发生变化等原因造成。从区域的横向比较来看，研究得出的耕地开垦费征收标准中苏南、苏中、苏北3个地区之间差异较大；但从同一项目类型看，土地整理项目的新增耕地单位面积投资相差并不明显（图2）。其主要原因在于地区间各类型项目新增耕地面积权重即结构的不同以及各地区同类型项目工程量的不同即项目难度的差异。 如前所述，蘇南地区新增耕地主要来自土地整理及土地复垦项目（分别占31.82%和48.95%），苏中地区新增耕地主要来自土地复垦项目（占74.33%），苏北地区新增耕地主要来自土地复垦及土地开发项目（分别占54.43%和4218%）。由于土地开发的成本较低，土地复垦的成本较高，土地整理的成本最高，因此项目类型结构不同造成了区域投资标准的差异。江苏省耕地后备资源的匮乏程度上表现出明显的区域性特征，即苏南小于苏中地区，而苏中地区又小于苏北地区。苏南地区经济发展较快，较容易开发利用的耕地后备资源已开发利用完毕，剩下的耕地后备资源开发利用的难度较大，单位面积新增耕地所需投入较大；而苏北则相反，苏中地区的情况处于两者之间。
3 结论与建议
借鉴相邻省份的耕地开垦费征收标准，参考江苏省各地区土地开发整理的实际投入需求，通过分地区选取典型项目的投资标准测算，确定权重，最终得出江苏省耕地开垦费征收标准。江苏省耕地开垦费征收标准由2010年的13～20元/m2提高到30～50元/m2：苏北地区为30元/m2，苏中地区为40元/m2，苏南地区为50元/m2。适当提高耕地开垦费，一方面可以加大非农业建设占用耕地的成本，利用价格杠杆来限制占用耕地，从而达到促进集约节约用地的目的，另一方面征收的耕地开垦费可反哺项目建设，促进耕地占补平衡项目良性循环。
今后，耕地后备资源将日趋匮乏，占补平衡项目成本将进一步增加，实施的难度不断增大。而国家及江苏省的各种有关政策，均要求耕地后备资源这一稀缺资源的真实价值能得到及时的体现，因此需要建立耕地开垦费征收标准的动态调整机制来适应耕地占补平衡工作发展的形势。
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