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〔摘 要〕 农村土地资源开发与利用是现代化农村建设的重点。本文分析了花都区农村征地留用地、住房建设用地、农业生产用地的问题，通过分类分步、统筹推进的方式，解扣用地痼疾，推动农村生产生活条件改善、产业规模发展和城乡一体化进程。
〔关键词〕 农村征地留用地；住房建设用地；农业生产用地
〔中图分类号〕F301 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）05-0080-02
花都区属于广州市传统的农业大区，农业人口占全区户籍人口的比重高达67%。花都区当前正处于调结构转方式的重要发展时期，快速城镇化导致村社经常处于变动状态，农村人口流动频繁，村社公共生活缺少活力。部分村民保留农村户籍的同时迁往新城区居住，空心村的出现不仅占用宝贵的土地资源，也阻碍城镇化进程；部分近郊留守村民因无法获批新的宅基地且几代同堂，有限的居住条件使他们违规增建民房；部分常住的非本地户籍群体，则面临着住房、社保、就医、子女入学等问题，常为身份认定、分红分田等利益问题与村民群体发生冲突等。农村用地问题因土地类别的不同，衍生出各类社会问题，时刻威胁着农村的和谐稳定，成为困扰农村健康发展的难题之一。
一、农村土地问题化解滞后，阻碍经济发展社会稳定
（一）征地留用地指标积压与“适批土地”有限
留用地是政府在征用土地时，按征用土地总面积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的经济发展留用地。花都区留用地一是存在落实不及时、不到位问题，导致村集体发展用地受限，如中轴线拆迁项目中的集体留用地尚未做到同步统筹开发、秀全街汽车城项目的部分自留用地成为历史遗留问题、花山镇洛场村约100亩的留用地中只有20余亩落实了土地证等；二是部分村、社已无符合“两规”土地可作留用地，“有指标无土地”，而通过货币补偿等方式解决，被征地村接受程度低，较难推开。留用地问题悬而未解，一定程度上妨碍农村经济项目的拓展，也积累了社会矛盾。此外，在为被征地农民安排社会保障费用的实际操作中，社保政策适用边界人群不断困扰基层政府，被征土地所属经济社成员集体和征地片区需搬迁的村民，均向政府申请社保。
（二）住房需求增长与农村建设用地短缺
农村建设用地日渐短缺，村民申请建房的需求越来越多。一是目前花都区农村土地日益减少，但农村人口基数仍很大，村民子女成年后因分户和住房困难要求批地建房，许多村、社符合申请宅基地的农户已远超目前村里的宅基地数量，特别是用地紧张的城中村、近郊村。二是因政策改变等原因导致进行中的宅基地审批暂停，如新雅街未办完手续的宅基地比例达到了70%。三是村民对拆迁安置区选址不满，如花城街秀全中学新校区项目征地的安置区规划在村界之外，部分村民不愿搬迁。四是部分村民对农民公寓方案的抵制导致项目推进困难，他们不愿通过宅基地退出机制为公寓建设腾地，也不愿缴纳公寓式住房涉及到的物业、水、电，更不愿意住高层。
（三）农村土地资源紧张与农田耕地闲置
花都区农村土地建设用地紧张，但农田耕地却存在不少抛荒、弃耕或未充分利用的状况。2015年全区粮食作物种植面积22.05万亩（包括春、夏收面积），平均亩产约345公斤。造成农业生产用地空置、无人耕种的主要原因是当前农业生产效率与收入较低，而农业生产资料成本逐年上涨，同时也受到市场、自然环境的影响，农民在土地上获得的利润非常少，因此无人愿意耕种土地。与此同时，由于社会经济的发展，农村地区剩余劳动力向城市转移，也导致农村的用地常年闲置，造成土地资源的浪费。
二、综合整治农村土地，稳步攻坚“三地”痼疾
（一）多管齐下化解留用地遗留问题
按照省、市开展“三项治理”的工作部署，花都区要在2016年底解决109宗历史欠账留用地“征地留用地历史遗留问题”。应鼓励各镇街遵循以下原则按时完成治理任务：首先是“统一规划，集中安置”原则，在开发区、产业园、产业集聚区、工业集中区、城镇社区等统筹划定专门用于留用地安置的片区，对留用地实行集中安置；其次是“降低风险、提升收益”原则，通过农村集体经济组织自主开发、合资合作等方式用留用地做经营性物业，通过经营不动产产权租赁，形成运营成本低、经营风险小、经济收益长期稳定的农村集体资产，或通过招商引进绿色、节能、环保的优质企业，提高留用地产出的经济价值。
具体可探索以下几类措施：一是土地调规（仅适用于1993年至2007年之间产生的留用地），留用地落地选址地块不符合“两规”的，先通过留用地返租方式暂时兜底（标准为每亩6000元/亩，时间为2016至2017年），并同时办理相关调规及落地手续，做到“两只手”同时抓落实。二是货币补偿，如果村居愿意选择征地留用地指标折算货币方式补偿的，按花都区文件规定的金额标准予以补偿。三是物业置换，探索将农村集体经济组织的留用地置换为经营性物业，可按照留用地折算货币补偿的总额，置换政府提供的、按市场评估价确定的，同等价值的商业或工业用途的物业。如浙江余杭仓前街道用村留用地指标175亩，置换科技城82000平方米商业办公地产，再以租赁形式返租给科技城，统筹招商安置科创孵化项目和企业，为村里找到了风险最小和收益最大的平衡点。四是指标调剂，一方面历史留用地指标可在区内农村集体经济组织之间由政府统筹调剂，此外村居存在因历史等原因成为“违建”的旧厂房，想要“拆旧建新”，可用留用地指标予以抵扣后完善用地手续。
（二）统筹解决宅基地和农民公寓建设用地
解决农民住房问题，应遵循节约集约用地原则：城中村不再批准新增宅基地分户建房；远郊村原则上可申请建设独户住宅，同时积极引导建设农民公寓或联排式住宅。农村新增分户需求主要通过建设农民公寓式住宅解决，这是在当前土地资源日益减少的情况下，实现农村城市化的一个主要途径；也是在不再分配宅基地的情况下，解决新增农村人口住房问题的主要方式。
具体可探索以下几类措施：一是在农村建设用地总量不变的情况下，通过增减挂钩、复垦挖潜、腾挪置换等方式，按照“固化现状、盘活存量”的原则，适当调整农村建设用地位置，并充分利用农村存量建设用地，使之作为农村住宅用地。二是通过“宅基地退出机制”为公寓建设腾地。结合新农村建设和旧村社改造的契机，优先考虑在有成片废旧宅基地及违建农房的空心村，盘活利用土地，引导村民让出原有宅基地，特别是违建小产权房、空置住宅、“一户多宅”，统筹拆迁后建设公寓。三是在每年省、市下达的土地利用年度计划指标中提高农村建设项目（其中含农民公寓）占用农转用计划指标的比例。农民公寓新增年度建设用地纳入全区年度土地供应计划，向市国土部门申请以划拨方式供应。公寓建设可鼓励社会资金参与。
（三）积极解决农业生产用地闲置问题
为了改变这个状况，鼓励农民回归农田生产，可探索出台花都区农业生产资料补贴政策，加强政府对耕作的扶持力度，包括对农民耕作时购置化肥、农药和农机服务进行补贴，特别是对农民种粮进行补贴，可采取耕种农田亩数进行补贴的形式，提高农民耕地的积极性，盘活花都区农田耕地，提高土地利用率。
责任编辑：毋 斌
〔关键词〕 农村征地留用地；住房建设用地；农业生产用地
〔中图分类号〕F301 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）05-0080-02
花都区属于广州市传统的农业大区，农业人口占全区户籍人口的比重高达67%。花都区当前正处于调结构转方式的重要发展时期，快速城镇化导致村社经常处于变动状态，农村人口流动频繁，村社公共生活缺少活力。部分村民保留农村户籍的同时迁往新城区居住，空心村的出现不仅占用宝贵的土地资源，也阻碍城镇化进程；部分近郊留守村民因无法获批新的宅基地且几代同堂，有限的居住条件使他们违规增建民房；部分常住的非本地户籍群体，则面临着住房、社保、就医、子女入学等问题，常为身份认定、分红分田等利益问题与村民群体发生冲突等。农村用地问题因土地类别的不同，衍生出各类社会问题，时刻威胁着农村的和谐稳定，成为困扰农村健康发展的难题之一。
一、农村土地问题化解滞后，阻碍经济发展社会稳定
（一）征地留用地指标积压与“适批土地”有限
留用地是政府在征用土地时，按征用土地总面积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的经济发展留用地。花都区留用地一是存在落实不及时、不到位问题，导致村集体发展用地受限，如中轴线拆迁项目中的集体留用地尚未做到同步统筹开发、秀全街汽车城项目的部分自留用地成为历史遗留问题、花山镇洛场村约100亩的留用地中只有20余亩落实了土地证等；二是部分村、社已无符合“两规”土地可作留用地，“有指标无土地”，而通过货币补偿等方式解决，被征地村接受程度低，较难推开。留用地问题悬而未解，一定程度上妨碍农村经济项目的拓展，也积累了社会矛盾。此外，在为被征地农民安排社会保障费用的实际操作中，社保政策适用边界人群不断困扰基层政府，被征土地所属经济社成员集体和征地片区需搬迁的村民，均向政府申请社保。
（二）住房需求增长与农村建设用地短缺
农村建设用地日渐短缺，村民申请建房的需求越来越多。一是目前花都区农村土地日益减少，但农村人口基数仍很大，村民子女成年后因分户和住房困难要求批地建房，许多村、社符合申请宅基地的农户已远超目前村里的宅基地数量，特别是用地紧张的城中村、近郊村。二是因政策改变等原因导致进行中的宅基地审批暂停，如新雅街未办完手续的宅基地比例达到了70%。三是村民对拆迁安置区选址不满，如花城街秀全中学新校区项目征地的安置区规划在村界之外，部分村民不愿搬迁。四是部分村民对农民公寓方案的抵制导致项目推进困难，他们不愿通过宅基地退出机制为公寓建设腾地，也不愿缴纳公寓式住房涉及到的物业、水、电，更不愿意住高层。
（三）农村土地资源紧张与农田耕地闲置
花都区农村土地建设用地紧张，但农田耕地却存在不少抛荒、弃耕或未充分利用的状况。2015年全区粮食作物种植面积22.05万亩（包括春、夏收面积），平均亩产约345公斤。造成农业生产用地空置、无人耕种的主要原因是当前农业生产效率与收入较低，而农业生产资料成本逐年上涨，同时也受到市场、自然环境的影响，农民在土地上获得的利润非常少，因此无人愿意耕种土地。与此同时，由于社会经济的发展，农村地区剩余劳动力向城市转移，也导致农村的用地常年闲置，造成土地资源的浪费。
二、综合整治农村土地，稳步攻坚“三地”痼疾
（一）多管齐下化解留用地遗留问题
按照省、市开展“三项治理”的工作部署，花都区要在2016年底解决109宗历史欠账留用地“征地留用地历史遗留问题”。应鼓励各镇街遵循以下原则按时完成治理任务：首先是“统一规划，集中安置”原则，在开发区、产业园、产业集聚区、工业集中区、城镇社区等统筹划定专门用于留用地安置的片区，对留用地实行集中安置；其次是“降低风险、提升收益”原则，通过农村集体经济组织自主开发、合资合作等方式用留用地做经营性物业，通过经营不动产产权租赁，形成运营成本低、经营风险小、经济收益长期稳定的农村集体资产，或通过招商引进绿色、节能、环保的优质企业，提高留用地产出的经济价值。
具体可探索以下几类措施：一是土地调规（仅适用于1993年至2007年之间产生的留用地），留用地落地选址地块不符合“两规”的，先通过留用地返租方式暂时兜底（标准为每亩6000元/亩，时间为2016至2017年），并同时办理相关调规及落地手续，做到“两只手”同时抓落实。二是货币补偿，如果村居愿意选择征地留用地指标折算货币方式补偿的，按花都区文件规定的金额标准予以补偿。三是物业置换，探索将农村集体经济组织的留用地置换为经营性物业，可按照留用地折算货币补偿的总额，置换政府提供的、按市场评估价确定的，同等价值的商业或工业用途的物业。如浙江余杭仓前街道用村留用地指标175亩，置换科技城82000平方米商业办公地产，再以租赁形式返租给科技城，统筹招商安置科创孵化项目和企业，为村里找到了风险最小和收益最大的平衡点。四是指标调剂，一方面历史留用地指标可在区内农村集体经济组织之间由政府统筹调剂，此外村居存在因历史等原因成为“违建”的旧厂房，想要“拆旧建新”，可用留用地指标予以抵扣后完善用地手续。
（二）统筹解决宅基地和农民公寓建设用地
解决农民住房问题，应遵循节约集约用地原则：城中村不再批准新增宅基地分户建房；远郊村原则上可申请建设独户住宅，同时积极引导建设农民公寓或联排式住宅。农村新增分户需求主要通过建设农民公寓式住宅解决，这是在当前土地资源日益减少的情况下，实现农村城市化的一个主要途径；也是在不再分配宅基地的情况下，解决新增农村人口住房问题的主要方式。
具体可探索以下几类措施：一是在农村建设用地总量不变的情况下，通过增减挂钩、复垦挖潜、腾挪置换等方式，按照“固化现状、盘活存量”的原则，适当调整农村建设用地位置，并充分利用农村存量建设用地，使之作为农村住宅用地。二是通过“宅基地退出机制”为公寓建设腾地。结合新农村建设和旧村社改造的契机，优先考虑在有成片废旧宅基地及违建农房的空心村，盘活利用土地，引导村民让出原有宅基地，特别是违建小产权房、空置住宅、“一户多宅”，统筹拆迁后建设公寓。三是在每年省、市下达的土地利用年度计划指标中提高农村建设项目（其中含农民公寓）占用农转用计划指标的比例。农民公寓新增年度建设用地纳入全区年度土地供应计划，向市国土部门申请以划拨方式供应。公寓建设可鼓励社会资金参与。
（三）积极解决农业生产用地闲置问题
为了改变这个状况，鼓励农民回归农田生产，可探索出台花都区农业生产资料补贴政策，加强政府对耕作的扶持力度，包括对农民耕作时购置化肥、农药和农机服务进行补贴，特别是对农民种粮进行补贴，可采取耕种农田亩数进行补贴的形式，提高农民耕地的积极性，盘活花都区农田耕地，提高土地利用率。
责任编辑：毋 斌