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“十二五”以来，我区政府性债务规模持续扩张，债务结构性问题凸显，潜在的风险进一步增加，对地方经济社会持续稳定发展构成一定影响。如何防范和化解政府性债务风险，已成为新时期改革和发展的重要议题。
一、债务现状及存在的主要问题
（一）债务规模和结构分析
1.政府性债务规模。2010-2012年，全区政府性债务总量由2841.70亿元增加到4077.74亿元，增长17.79%。其中，直接债务从1978.30亿元增到3070.26亿元，增长24.58%；或有债务从863.40亿元增到1007.48亿元，增长8.02%。直接债务增速高于或有债务16.56个百分点。债务总量增速比同期GDP和社会各项贷款余额增速分别高3.15和0.42个百分点。
2.政府性债务结构。从债务构成看，2010-2012年，全区政府直接负债占全部负债比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68个百分点。或有负债占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68个百分点，直接债务比例提高，或有债务比例下降；从行政层级看，自治区本级、盟市本级、旗县本级、乡镇政府性债务总量分别为636.42亿元、1537.52亿元、2287.50亿元、80.63亿元，占比分别为14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗县本级债务占比最高；从举债主体看，政府部门和机构、融资平台、经费补助事业单位债务总量占比较大，分别为47.78%、21.89%、19.72%，其他融资主体占比10.60%。政府部门和机构、融资平台、经费补助事业单位直接债务占比分别为44.98%、25.89%、21.81%，其他融资主体共计占比为7.32%；从偿还期限看， 2013年7—12月到期、2018年及以后到期的债务分别为1758.41亿元、1001.28亿元，分别占到期偿还债务的38.71%和22.04%，合计占比为60.75%，2014-2017年到期债务合计1782.38亿元，占比为39.24%。
（二）存在的主要问题
1.管理体制亟待完善。债务管理制度建设缓慢，轻管理重举债，轻效益重融资现象严重，监督检查和查处力度不强。债务预算编制机制不健全，一部分盟市、旗县至今没有建立债务预算编制机制。
2.累积风险逐年递增。政府性融资平台种类繁多，融资管理不规范，融资成本较高，融资效益较低，资金利用率低，闲置浪费严重。2013年全区共有融资平台公司135家，有127家负有830亿元政府性债务，其中，40家亏损、47家利润为零、32家注册资本金不到位或抽逃资本达54亿元。资金闲置0.5-1年的有26亿元，资金闲置1-2年的有31亿元，资金闲置2年以上的有2.2亿元。闲置期间需累计支付利息3.4亿元。
3.偿还债务压力较大。政府及其部门和融资平台公司借债合计占全部债务总量的69.68%，且短期偿债压力较大，2014-2017年偿还的债务占全部债务的39.24%。债务负担不均衡，市县政府负债压力大，2013年盟市和旗县政府负债占比分别为33.85%和50.36%，二者合计84.21%。随着企业债、公司债、中期票据等“快餐融资”增多，融资成本大幅增加，政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧，债务化解难度加大。
4.经济转型受到冲击。政府性债务规模扩大加重了政府财政负担，挤占了收入再分配空间，居民收入占GDP比重持续下降，居民消费水平提振缓慢，投资和消费结构失衡，消费对经济增长拉动乏力，经济增长由粗放向集约转变延缓，经济增长内生动力不足。
二、地方政府性债务风险评价
（一）总体债务风险相对可控
2010-2013年全区政府直接债务占比由69.62%上升至74.68%，或有负债占比下降至25.32%，这表明地方政府规范性债务融资比例进一步提高，政府负有偿还义务的偿债责任进一步增大。2010-2013年政府债务率分别为24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的国际警戒标准。2013年全口径政府总债务率为77.18%，低于100%国际警戒标准。总体看来，当前政府性债务在地方政府财力可承受范围之内，与当地经济社会发展程度相适应，政府性债务风险总体可控，但个别地区债务偿还压力较大，债务率、当期偿还率较高。截至2013年，鄂尔多斯市债务率为148.7%，超100%警戒线水平48.7个百分点，有18个旗县（市区）债务率超过100%，包头市东河区为199%，超警戒线水平99个百分点，偿债率超过20%的仅包头市和19个旗县。
（二）债务偿还能力相对较强
1.经济增长潜力巨大。随着我区经济深入转型发展，经济结构进一步优化，产业升级换代步伐加快，战略新兴产业的重点领域和关键环节取得突破，投资结构也深入调整，投资可持续性增强，经济潜在增长引擎动力十足。尽管2013年我区经济增长放缓，但投资对GDP贡献为0.18，投资对GDP弹性为0.55，投资拉动经济增长依然强劲。
2.财政抗风险能力较强。政府性债务偿还主要依赖政府财政收入，财政实力是衡量政府偿债能力主要指标。2000-2013年，全区地方财政总收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6个百分点。地方财政总收入、财政总支出和转移支付收入年均递增25.49%、20.81%和27.39%，远高于同期GDP增速。财政收支规模持续扩大和财政经济实力逐步增强进一步提高了地方政府抗御风险能力。
3.财政赤字依存度较低。2000-2013年，全区财政赤字规模由188.14亿元增至1964.60亿元，年均递增18.24%，远低于同期GDP、财政收支和转移支付增速。赤字率大体维持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，财政赤字占税收比重大体处于1.47左右，财政自给度由0.42提高到0.72，财政自给能力提高和财政收入质量改进增强了风险缓释能力。 4.逾期债务发生概率较低。截至2012 年底，全区政府直接负债逾期率为3.66%，显性或有负债和隐性或有负债逾期率分别为1.98%、28.31%。以乌审旗为例，2012年全年偿还各类债务12.7亿元，完成年度化债任务的102%。政府逾期债务率较低侧面反映了地方政府信用风险处于可控范围。
（三）风险传染能力相对较弱
我区政府性债务融资主要对象是市县两级政府及其融资平台公司，借款资金来源主要是银行贷款，风险控制对象和渠道较为集中，对财政、金融以及地区宏观经济传染力度较小，不易引发财政支付危机和银行信贷危机。随着自治区深入实施“8337”发展思路，大力推进“五大基地”建设和县域经济发展，宏观经济形势稳中向好，债务风险消纳能力将进一步增强。
三、防范和化解地方政府性债务风险措施
（一）建立政府债务定期公开制度
一是建立政府债务定期公开制度和信息披露制度，按季度、半年、年度对政府性债务进行披露，及时向社会公开，加强政府债务定期统计和动态监控；二是建立信息公开、阳光运作、社会监督三位一体的债务管理制度，加大银监会、证监会、保监会等行业监督力度，加强行业规劝和融资引导，重点对资本流动状况进行评价和监控，防止资金链断裂引发债务风险。
（二）抓住政府性债务融资管理头寸
一是实行举债归口管理，加大对政府融资集中统管力度，指定专门机构对政府举债进行论证、许可和统管，严令制止政府违规担保，严格审批BT、垫资施工、信托融资、融资租赁等融资申请，严把举债融资审批关口，抓好债务管理头寸；二是对赤字和发债实行硬约束，将举债融资纳入党政领导干部问责范围，把政府负债作为评价领导干部任期履职和考核的重要依据，并追究相关人员责任。
（三）推行全口径政府预算管理
一是将政府性债务收支纳入财政预算管理，建立偿债准备金制度，财政每年安排资金注入偿债准备金，用于偿还政府直接债务，从专项支出中提取一定比例资金偿还或有负债；二是完善全口径预算管理，健全赤字预算和债务预算管理机制，探索建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债状况；三是建立政府债务融资专户，将政府债务资金全部纳入专户管理，借用分离，集中支付。各融资单位实行“专户管理、独立核算”，确保专款专用和债务资金使用安全高效。
（四）构建政府债务风险预警机制
一是建立政府债务风险预警评估机制，对各类债务风险进行预警，防止发生偿债危机和信用危机；二是加强在建项目流动性风险评估，重点对大型在建项目后续融资进行风险评估，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程；三是建立政府融资平台授信评级机制，开展政府信用风险评级，把信用评级与融资计划审批结合起来。
（五）创新政府债务融资管理模式
一是创新政府融资模式，推行市政债券发行试点。采用PPP、BOT、TOT等项目融资模式，推进特许经营权制度建设，吸引私人资本直接参与基础设施建设，放开民间资本准入，减轻地方政府举债建设压力；二是创新项目投资决策机制，做好举债项目论证，按工程竣工决算和工程财务结算要求加强项目资金监管；三是借鉴西方发达国家经验，推行政府市场化购买试点，按照市场经济等价交换规则，对私人承建的公益项目和基础设施工程进行一次性政府购买，实现政府与市场分离，融资和建设分离，建设与管理分离。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
责任编辑：张莉莉
一、债务现状及存在的主要问题
（一）债务规模和结构分析
1.政府性债务规模。2010-2012年，全区政府性债务总量由2841.70亿元增加到4077.74亿元，增长17.79%。其中，直接债务从1978.30亿元增到3070.26亿元，增长24.58%；或有债务从863.40亿元增到1007.48亿元，增长8.02%。直接债务增速高于或有债务16.56个百分点。债务总量增速比同期GDP和社会各项贷款余额增速分别高3.15和0.42个百分点。
2.政府性债务结构。从债务构成看，2010-2012年，全区政府直接负债占全部负债比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68个百分点。或有负债占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68个百分点，直接债务比例提高，或有债务比例下降；从行政层级看，自治区本级、盟市本级、旗县本级、乡镇政府性债务总量分别为636.42亿元、1537.52亿元、2287.50亿元、80.63亿元，占比分别为14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗县本级债务占比最高；从举债主体看，政府部门和机构、融资平台、经费补助事业单位债务总量占比较大，分别为47.78%、21.89%、19.72%，其他融资主体占比10.60%。政府部门和机构、融资平台、经费补助事业单位直接债务占比分别为44.98%、25.89%、21.81%，其他融资主体共计占比为7.32%；从偿还期限看， 2013年7—12月到期、2018年及以后到期的债务分别为1758.41亿元、1001.28亿元，分别占到期偿还债务的38.71%和22.04%，合计占比为60.75%，2014-2017年到期债务合计1782.38亿元，占比为39.24%。
（二）存在的主要问题
1.管理体制亟待完善。债务管理制度建设缓慢，轻管理重举债，轻效益重融资现象严重，监督检查和查处力度不强。债务预算编制机制不健全，一部分盟市、旗县至今没有建立债务预算编制机制。
2.累积风险逐年递增。政府性融资平台种类繁多，融资管理不规范，融资成本较高，融资效益较低，资金利用率低，闲置浪费严重。2013年全区共有融资平台公司135家，有127家负有830亿元政府性债务，其中，40家亏损、47家利润为零、32家注册资本金不到位或抽逃资本达54亿元。资金闲置0.5-1年的有26亿元，资金闲置1-2年的有31亿元，资金闲置2年以上的有2.2亿元。闲置期间需累计支付利息3.4亿元。
3.偿还债务压力较大。政府及其部门和融资平台公司借债合计占全部债务总量的69.68%，且短期偿债压力较大，2014-2017年偿还的债务占全部债务的39.24%。债务负担不均衡，市县政府负债压力大，2013年盟市和旗县政府负债占比分别为33.85%和50.36%，二者合计84.21%。随着企业债、公司债、中期票据等“快餐融资”增多，融资成本大幅增加，政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧，债务化解难度加大。
4.经济转型受到冲击。政府性债务规模扩大加重了政府财政负担，挤占了收入再分配空间，居民收入占GDP比重持续下降，居民消费水平提振缓慢，投资和消费结构失衡，消费对经济增长拉动乏力，经济增长由粗放向集约转变延缓，经济增长内生动力不足。
二、地方政府性债务风险评价
（一）总体债务风险相对可控
2010-2013年全区政府直接债务占比由69.62%上升至74.68%，或有负债占比下降至25.32%，这表明地方政府规范性债务融资比例进一步提高，政府负有偿还义务的偿债责任进一步增大。2010-2013年政府债务率分别为24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的国际警戒标准。2013年全口径政府总债务率为77.18%，低于100%国际警戒标准。总体看来，当前政府性债务在地方政府财力可承受范围之内，与当地经济社会发展程度相适应，政府性债务风险总体可控，但个别地区债务偿还压力较大，债务率、当期偿还率较高。截至2013年，鄂尔多斯市债务率为148.7%，超100%警戒线水平48.7个百分点，有18个旗县（市区）债务率超过100%，包头市东河区为199%，超警戒线水平99个百分点，偿债率超过20%的仅包头市和19个旗县。
（二）债务偿还能力相对较强
1.经济增长潜力巨大。随着我区经济深入转型发展，经济结构进一步优化，产业升级换代步伐加快，战略新兴产业的重点领域和关键环节取得突破，投资结构也深入调整，投资可持续性增强，经济潜在增长引擎动力十足。尽管2013年我区经济增长放缓，但投资对GDP贡献为0.18，投资对GDP弹性为0.55，投资拉动经济增长依然强劲。
2.财政抗风险能力较强。政府性债务偿还主要依赖政府财政收入，财政实力是衡量政府偿债能力主要指标。2000-2013年，全区地方财政总收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6个百分点。地方财政总收入、财政总支出和转移支付收入年均递增25.49%、20.81%和27.39%，远高于同期GDP增速。财政收支规模持续扩大和财政经济实力逐步增强进一步提高了地方政府抗御风险能力。
3.财政赤字依存度较低。2000-2013年，全区财政赤字规模由188.14亿元增至1964.60亿元，年均递增18.24%，远低于同期GDP、财政收支和转移支付增速。赤字率大体维持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，财政赤字占税收比重大体处于1.47左右，财政自给度由0.42提高到0.72，财政自给能力提高和财政收入质量改进增强了风险缓释能力。 4.逾期债务发生概率较低。截至2012 年底，全区政府直接负债逾期率为3.66%，显性或有负债和隐性或有负债逾期率分别为1.98%、28.31%。以乌审旗为例，2012年全年偿还各类债务12.7亿元，完成年度化债任务的102%。政府逾期债务率较低侧面反映了地方政府信用风险处于可控范围。
（三）风险传染能力相对较弱
我区政府性债务融资主要对象是市县两级政府及其融资平台公司，借款资金来源主要是银行贷款，风险控制对象和渠道较为集中，对财政、金融以及地区宏观经济传染力度较小，不易引发财政支付危机和银行信贷危机。随着自治区深入实施“8337”发展思路，大力推进“五大基地”建设和县域经济发展，宏观经济形势稳中向好，债务风险消纳能力将进一步增强。
三、防范和化解地方政府性债务风险措施
（一）建立政府债务定期公开制度
一是建立政府债务定期公开制度和信息披露制度，按季度、半年、年度对政府性债务进行披露，及时向社会公开，加强政府债务定期统计和动态监控；二是建立信息公开、阳光运作、社会监督三位一体的债务管理制度，加大银监会、证监会、保监会等行业监督力度，加强行业规劝和融资引导，重点对资本流动状况进行评价和监控，防止资金链断裂引发债务风险。
（二）抓住政府性债务融资管理头寸
一是实行举债归口管理，加大对政府融资集中统管力度，指定专门机构对政府举债进行论证、许可和统管，严令制止政府违规担保，严格审批BT、垫资施工、信托融资、融资租赁等融资申请，严把举债融资审批关口，抓好债务管理头寸；二是对赤字和发债实行硬约束，将举债融资纳入党政领导干部问责范围，把政府负债作为评价领导干部任期履职和考核的重要依据，并追究相关人员责任。
（三）推行全口径政府预算管理
一是将政府性债务收支纳入财政预算管理，建立偿债准备金制度，财政每年安排资金注入偿债准备金，用于偿还政府直接债务，从专项支出中提取一定比例资金偿还或有负债；二是完善全口径预算管理，健全赤字预算和债务预算管理机制，探索建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债状况；三是建立政府债务融资专户，将政府债务资金全部纳入专户管理，借用分离，集中支付。各融资单位实行“专户管理、独立核算”，确保专款专用和债务资金使用安全高效。
（四）构建政府债务风险预警机制
一是建立政府债务风险预警评估机制，对各类债务风险进行预警，防止发生偿债危机和信用危机；二是加强在建项目流动性风险评估，重点对大型在建项目后续融资进行风险评估，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程；三是建立政府融资平台授信评级机制，开展政府信用风险评级，把信用评级与融资计划审批结合起来。
（五）创新政府债务融资管理模式
一是创新政府融资模式，推行市政债券发行试点。采用PPP、BOT、TOT等项目融资模式，推进特许经营权制度建设，吸引私人资本直接参与基础设施建设，放开民间资本准入，减轻地方政府举债建设压力；二是创新项目投资决策机制，做好举债项目论证，按工程竣工决算和工程财务结算要求加强项目资金监管；三是借鉴西方发达国家经验，推行政府市场化购买试点，按照市场经济等价交换规则，对私人承建的公益项目和基础设施工程进行一次性政府购买，实现政府与市场分离，融资和建设分离，建设与管理分离。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
责任编辑：张莉莉