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一个难以回避的事实
近几年，在国家和自治区一系列惠农、富农政策的刺激下，我区农村牧区经济逐渐复苏，效益不断提高，农村牧区经济迎来了自上世纪80年代以来第二个快速发展的时期。然而，目前财政支出在制度安排上向城市倾斜的格局没有根本改变，支农支牧项目管理部门庞杂、投资越位和缺位并存，金融机构萎缩、金融服务缺失，财政与金融缺乏应有的协调和配合等正在制约着农村牧区经济的发展。
一、财政向城市倾斜的格局没有根本改变，支农支牧投资越位和缺位并存
近年来，国家和自治区虽然不断扩大支农支牧资金投入，但财政支出在制度安排上向城市倾斜的格局仍然没有根本改变，支农支牧支出占一般预算支出的比例也没有明显提高，农村牧区公共产品提供严重不足，水利建设、道路建设、科技推广和社会化服务体系建设等严重滞后。特别是由于没有建立起责、权、利相匹配的财政支农支牧激励和约束机制，各涉农部门之间争项目、争资金或相互推诿等现象程度不同存在：由于支农支牧项目涉及的部门众多，部分项目又交叉管理，因此，同一类项目存在着多个部门重复立项、交叉考察论证，既拉长了建设周期，又加大了管理难度；资金链条长，多个环节审批，既影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。
二、金融主体数量减少，金融服务功能定位缺失
随着国有商业银行机构改革和经营战略定位向城市转移，其在农村牧区的营业网点锐减。据统计，全区四家国有商业银行旗县以下（包括旗县）营业网点和从业人员从1995年到2005年底10年间分别减少2972个和21726名，减幅分别达到61.58%和46.97%。国有商业银行机构网点的收缩和经营战略定位向城市转移，农村金融服务发生了三大变化：一是大量的农村牧区资金被抽走。据2005年不完全统计，邮政储蓄和旗县级国有商业银行储蓄机构抽走农村牧区资金约达300亿元。农村牧区资金的“非农化”，导致了“城市吃肉，农村失血”，动摇了农村牧区发展的信贷根基。二是农村金融市场缺乏充分的竞争，形成了农村信用社“一家独大”的局面。农村金融市场的这种“单打独斗”状况，一方面导致了贷款利率走高，陡增了农牧民的生产、生活成本，给农牧民增收造成了梗阻；另一方面，服务功能不断弱化，贷款手续繁杂、服务手段落后，农牧民很难得到优质的金融服务。三是民间借贷活跃，潜在大量的信用、支付、道德风险。
三、财政与金融在支农支牧项目上缺乏应有的协调和配合，项目资金和信贷资金形不成合力
据调查，我区绝大多数支农支牧项目都由财政出资启动，但后续工程所需资金由于得不到信贷支持，致使项目无法做大甚至失败。有些地方政府过分追求政绩，所上项目缺乏科学论证，经不起金融部门的信贷审查，从而难以得到信贷支持；有些地方政府信誉不佳，新官不理旧账，银行对其敬而远之；如有些项目银行贷款到位后，财政配套资金迟迟不能到位，致使项目失败，银行资金无法收回等等。
一个值得研究的新课题
众所周知，农牧业资金周期长，难以达到产业自我积累、自我发展的目的。所以，从增加农牧民收入、提高农牧业综合生产能力、加快社会主义新农村建设入手，合理配置现有资金资源，满足现阶段农村牧区不同层次、不同客户群体对财政、金融服务的需求，是一个值得研究的新课题。
一、要坚持以政府为主导，建立有效筹集和使用支农支牧资金的管理机制
为解决当前支农支牧资金投入少、来源不稳的状况，政府要建立一个有效筹集和使用支农支牧资金的管理机制，要在资金来源渠道的拓宽、资金投入的可持续性、支农支牧项目效益的持久性等方面通盘考虑，制定切实可行的支农支牧资金增长计划。要明确自治区、盟（市）、旗（县）三级政府的财权和事权关系，明确各级政府的财政支农支牧责任和支出范围。积极探索和建立财政预算外资金、农牧业发展基金、政府产业项目运营投资公司与市场化投融资方式，拓宽政府农牧业投融资渠道，最终形成政府投资引导，多元主体投入，多种资金互补，资金有效运行的农牧业投入保障体系。
要积极改革支农支牧财政资金管理体制，实行国库集中收付制度。与此同时，要指定专门机构监督支农支牧资金管理及使用。
二、要着力构建切合农村牧区实际的农村金融体系
从我国农村经济发展的区域性特征和农村经济发展现状来分析，在农村金融的发展战略和制度安排上，应摈弃“摸着石头过河”的农村金融改革路径，由政府主导，社会各方面力量广泛参与，迅速构建一个比较切合农村牧区实际，适应社会主义新农村建设需要的供给型现代农村金融体系。这是将资金安全、高效地投入到农村牧区经济建设中的最佳途径，也是解决农村金融资源分配不合理的有效措施。
国家应适时调整农村金融政策，构建合理的农村金融产业结构，调整商业性金融功能。一是要拓宽政策性金融功能。对农业发展银行的功能进行重新定位，改变其服务品种单一的现状，扩大其服务“三农”的范围，将其业务领域扩展到农牧业基础设施建设、农牧业科技成果的开发和推广、涉及粮油等农畜产品加工转化、农牧业产业化经营、农畜产品进出口贸易等方面。二是要壮大合作金融实力。充分发挥农村信用社在农村金融中的主力军作用，转换经营机制，增强自身实力，改进支农支牧服务方式和方法，提高其服务水平。要扩大农村信用社的服务领域，使其服务品种和规模更加符合农村牧区经济社会发展实际，满足农牧民、农牧业及农牧企业实际生产经营需要。三是要完善农业保险功能，建立起以政策性保险为主、商业性保险为辅的农牧业保险体系。四是要继续加大商业银行退出农村金融市场的步伐，采取得力措施斩断其从农村牧区大量吸收资金的渠道。五是要加大邮政储蓄改革步伐，开辟邮政储蓄资金返还农村牧区的渠道。六是要积极探索民间金融融资模式。正视民间金融的“草根诉求”，在法制的框架下推动农村牧区民间金融“阳光化”，建立民间贷款组织，采取登记备案的形式，自律管理的方式将民间金融规范起来，赋予民间金融健康发展的空间，把民间金融融入整个农村金融的供求均衡系统之中。
三、调整金融资源在城乡的分配格局
引导资金向农村牧区的有效流动，应进行相应的制度安排：一是把握统一货币政策与农村经济金融的结合点，增强“窗口”指导的针对性和货币政策的有效性，改变货币的流向。中央银行应在实行统一货币政策的前提下，运用选择性货币政策工具—————再贷款改变货币的流向。二是取消歧视性的存款政策，堵住农村资金分流的渠道，增强农村信用社吸收农村资金的能力。应取消有关部门限制下属单位在农村信用社开户的相关规定，动员和引导涉农资金、财政资金、社保资金、住房公积金等存入农村信用社。三是建立鼓励金融机构增加农牧业信贷投入的激励机制。
四、建立良好的农村金融生态环境系统工程
农牧业投资具有周期长、风险高、比较利益低的特点。因此，必须建立良好的农村金融生态环境。一是建立农村金融生态环境的评价指标体系，建立金融风险监测控制体系和金融生态环境监测体系，以提高农村金融生态环境建设的前瞻性、科学性和有效性。二是探索建立农村牧区征信体系。积极创造条件，通过建立、完善客户经济档案和账户管理，加强跟踪监测，尽快建立农牧户、个体私营经济组织的信用咨询系统。三是减负让利，减免农村金融机构税费，降低资产处置和抵押贷款的费用，规范执法，为农村金融机构的发展创造一个良好的外部环境。四是依法维护金融机构债权，打击逃废农村金融机构债权的各种违法犯罪行为。
一个必须扮演的角色
农村信用社作为农村金融主力军，在建设社会主义新农村的实践中始终扮演着其它金融机构不可取代的重要角色。
一、更新思想观念，巩固农村金融主力军地位
农村信用社全力支持社会主义新农村建设，必须把市场定位确定在“以农为本，为农服务”的宗旨上。要在全行业组织开展“三农”再教育，增强干部职工建设社会主义新农村的紧迫感，从根本上解决对“三农”感情不到位、政策不到位、工作不到位的“三不到位”问题，扎扎实实地做好关系农牧业、农村牧区、农牧民迫切需要解决的问题。要放宽信贷服务领域，不断适应建设设会主义新农村的需求，实现“三个转变”：由支持传统农牧业向支持现代农牧业转变；由支持农村牧区基础产业向支持消费及农村牧区社会各项事业转变；由支持一般农牧户向支持一般农牧户和农村牧区集体、个体工商户并重转变。
二、加大改革力度，谋求自身与社会协调发展
农村信用社改革不仅仅是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的问题。所以，农村信用社改革必须适应农村生产力发展水平，始终将服务“三农”摆在首要位置，避免一味追求自身效益的提高而忽视社会效益的商业化倾向。农村信用社行业管理部门要制定和完善考核管理办法，改变过去重自身经营指标考核而忽视社会效益指标考核的做法，建立起既重视自身经营发展又兼顾社会效益的工作机制，促使农村信用社在提高自身经营效益的同时，下大力气不断加强和改进支农支牧服务水平，形成“一头挑两肩”的新型支农支牧服务格局，一头挑着农牧民，一头挑着市场，从而实现农村信用社自身效益与社会效益的全面、协调、可持续发展。
党的十六届五中全会强调，要统筹城乡经济社会发展，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。这意味着在加快经济发展的同时，农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业，也将进入加速发展时期，城乡差距有望逐步缩小。因此，农村信用社在全力支持农牧业发展的同时，还要结合实际支持好农村牧区二三产业的发展，不断推进农村牧区工业和城镇化进程，实现劳动力向二三产业转移，形成“以工哺农”的农村牧区发展格局。既要集中力量支持和鼓励农牧民自主发展，又要实事求是地支持农村牧区集体经济发展，不断壮大农村牧区集体经济积累，为实现农村牧区经济社会全面发展创造条件。
三、创新服务方式，拓宽支农支牧服务领域
长期以来，由于受传统观念的制约和行业政策的限制，农村信用社业务经营局限于农村牧区“小规模”“分散”的传统业务范畴内，业务范围的局限化、业务模式的传统化、业务渠道的单一化，严重制约着农村信用社的进一步发展。因此，今后一个时期，农村信用社应将创新作为业务经营和改进服务方式的重中之重，努力抓好以下三个环节：一是以提高资金营运效率为目标，大力拓展信贷领域。在继续做好为“三农”服务的同时，积极拓展信贷领域，大力开办住房信贷、助学信贷、高档消费品信贷等消费信贷。二是以市场为依托，大力发展中间业务。农村信用社应从战略的高度提高对开办中间业务的认识，依靠现有技术手段和农村牧区客户市场，集中力量开发创新。如开办代理农业银行、农业发展银行、农村保险业务的同时，积极创造条件向代理乡镇国库业务、代理国家开发银行生态建设项目贷款业务及代收、代保管业务等。三是创新科技，提高农村信用社竞争和发展能力。采用电子化科技手段，改革金融业务的传统处理方式，实现经营管理决策过程的科学化。、
近几年，在国家和自治区一系列惠农、富农政策的刺激下，我区农村牧区经济逐渐复苏，效益不断提高，农村牧区经济迎来了自上世纪80年代以来第二个快速发展的时期。然而，目前财政支出在制度安排上向城市倾斜的格局没有根本改变，支农支牧项目管理部门庞杂、投资越位和缺位并存，金融机构萎缩、金融服务缺失，财政与金融缺乏应有的协调和配合等正在制约着农村牧区经济的发展。
一、财政向城市倾斜的格局没有根本改变，支农支牧投资越位和缺位并存
近年来，国家和自治区虽然不断扩大支农支牧资金投入，但财政支出在制度安排上向城市倾斜的格局仍然没有根本改变，支农支牧支出占一般预算支出的比例也没有明显提高，农村牧区公共产品提供严重不足，水利建设、道路建设、科技推广和社会化服务体系建设等严重滞后。特别是由于没有建立起责、权、利相匹配的财政支农支牧激励和约束机制，各涉农部门之间争项目、争资金或相互推诿等现象程度不同存在：由于支农支牧项目涉及的部门众多，部分项目又交叉管理，因此，同一类项目存在着多个部门重复立项、交叉考察论证，既拉长了建设周期，又加大了管理难度；资金链条长，多个环节审批，既影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。
二、金融主体数量减少，金融服务功能定位缺失
随着国有商业银行机构改革和经营战略定位向城市转移，其在农村牧区的营业网点锐减。据统计，全区四家国有商业银行旗县以下（包括旗县）营业网点和从业人员从1995年到2005年底10年间分别减少2972个和21726名，减幅分别达到61.58%和46.97%。国有商业银行机构网点的收缩和经营战略定位向城市转移，农村金融服务发生了三大变化：一是大量的农村牧区资金被抽走。据2005年不完全统计，邮政储蓄和旗县级国有商业银行储蓄机构抽走农村牧区资金约达300亿元。农村牧区资金的“非农化”，导致了“城市吃肉，农村失血”，动摇了农村牧区发展的信贷根基。二是农村金融市场缺乏充分的竞争，形成了农村信用社“一家独大”的局面。农村金融市场的这种“单打独斗”状况，一方面导致了贷款利率走高，陡增了农牧民的生产、生活成本，给农牧民增收造成了梗阻；另一方面，服务功能不断弱化，贷款手续繁杂、服务手段落后，农牧民很难得到优质的金融服务。三是民间借贷活跃，潜在大量的信用、支付、道德风险。
三、财政与金融在支农支牧项目上缺乏应有的协调和配合，项目资金和信贷资金形不成合力
据调查，我区绝大多数支农支牧项目都由财政出资启动，但后续工程所需资金由于得不到信贷支持，致使项目无法做大甚至失败。有些地方政府过分追求政绩，所上项目缺乏科学论证，经不起金融部门的信贷审查，从而难以得到信贷支持；有些地方政府信誉不佳，新官不理旧账，银行对其敬而远之；如有些项目银行贷款到位后，财政配套资金迟迟不能到位，致使项目失败，银行资金无法收回等等。
一个值得研究的新课题
众所周知，农牧业资金周期长，难以达到产业自我积累、自我发展的目的。所以，从增加农牧民收入、提高农牧业综合生产能力、加快社会主义新农村建设入手，合理配置现有资金资源，满足现阶段农村牧区不同层次、不同客户群体对财政、金融服务的需求，是一个值得研究的新课题。
一、要坚持以政府为主导，建立有效筹集和使用支农支牧资金的管理机制
为解决当前支农支牧资金投入少、来源不稳的状况，政府要建立一个有效筹集和使用支农支牧资金的管理机制，要在资金来源渠道的拓宽、资金投入的可持续性、支农支牧项目效益的持久性等方面通盘考虑，制定切实可行的支农支牧资金增长计划。要明确自治区、盟（市）、旗（县）三级政府的财权和事权关系，明确各级政府的财政支农支牧责任和支出范围。积极探索和建立财政预算外资金、农牧业发展基金、政府产业项目运营投资公司与市场化投融资方式，拓宽政府农牧业投融资渠道，最终形成政府投资引导，多元主体投入，多种资金互补，资金有效运行的农牧业投入保障体系。
要积极改革支农支牧财政资金管理体制，实行国库集中收付制度。与此同时，要指定专门机构监督支农支牧资金管理及使用。
二、要着力构建切合农村牧区实际的农村金融体系
从我国农村经济发展的区域性特征和农村经济发展现状来分析，在农村金融的发展战略和制度安排上，应摈弃“摸着石头过河”的农村金融改革路径，由政府主导，社会各方面力量广泛参与，迅速构建一个比较切合农村牧区实际，适应社会主义新农村建设需要的供给型现代农村金融体系。这是将资金安全、高效地投入到农村牧区经济建设中的最佳途径，也是解决农村金融资源分配不合理的有效措施。
国家应适时调整农村金融政策，构建合理的农村金融产业结构，调整商业性金融功能。一是要拓宽政策性金融功能。对农业发展银行的功能进行重新定位，改变其服务品种单一的现状，扩大其服务“三农”的范围，将其业务领域扩展到农牧业基础设施建设、农牧业科技成果的开发和推广、涉及粮油等农畜产品加工转化、农牧业产业化经营、农畜产品进出口贸易等方面。二是要壮大合作金融实力。充分发挥农村信用社在农村金融中的主力军作用，转换经营机制，增强自身实力，改进支农支牧服务方式和方法，提高其服务水平。要扩大农村信用社的服务领域，使其服务品种和规模更加符合农村牧区经济社会发展实际，满足农牧民、农牧业及农牧企业实际生产经营需要。三是要完善农业保险功能，建立起以政策性保险为主、商业性保险为辅的农牧业保险体系。四是要继续加大商业银行退出农村金融市场的步伐，采取得力措施斩断其从农村牧区大量吸收资金的渠道。五是要加大邮政储蓄改革步伐，开辟邮政储蓄资金返还农村牧区的渠道。六是要积极探索民间金融融资模式。正视民间金融的“草根诉求”，在法制的框架下推动农村牧区民间金融“阳光化”，建立民间贷款组织，采取登记备案的形式，自律管理的方式将民间金融规范起来，赋予民间金融健康发展的空间，把民间金融融入整个农村金融的供求均衡系统之中。
三、调整金融资源在城乡的分配格局
引导资金向农村牧区的有效流动，应进行相应的制度安排：一是把握统一货币政策与农村经济金融的结合点，增强“窗口”指导的针对性和货币政策的有效性，改变货币的流向。中央银行应在实行统一货币政策的前提下，运用选择性货币政策工具—————再贷款改变货币的流向。二是取消歧视性的存款政策，堵住农村资金分流的渠道，增强农村信用社吸收农村资金的能力。应取消有关部门限制下属单位在农村信用社开户的相关规定，动员和引导涉农资金、财政资金、社保资金、住房公积金等存入农村信用社。三是建立鼓励金融机构增加农牧业信贷投入的激励机制。
四、建立良好的农村金融生态环境系统工程
农牧业投资具有周期长、风险高、比较利益低的特点。因此，必须建立良好的农村金融生态环境。一是建立农村金融生态环境的评价指标体系，建立金融风险监测控制体系和金融生态环境监测体系，以提高农村金融生态环境建设的前瞻性、科学性和有效性。二是探索建立农村牧区征信体系。积极创造条件，通过建立、完善客户经济档案和账户管理，加强跟踪监测，尽快建立农牧户、个体私营经济组织的信用咨询系统。三是减负让利，减免农村金融机构税费，降低资产处置和抵押贷款的费用，规范执法，为农村金融机构的发展创造一个良好的外部环境。四是依法维护金融机构债权，打击逃废农村金融机构债权的各种违法犯罪行为。
一个必须扮演的角色
农村信用社作为农村金融主力军，在建设社会主义新农村的实践中始终扮演着其它金融机构不可取代的重要角色。
一、更新思想观念，巩固农村金融主力军地位
农村信用社全力支持社会主义新农村建设，必须把市场定位确定在“以农为本，为农服务”的宗旨上。要在全行业组织开展“三农”再教育，增强干部职工建设社会主义新农村的紧迫感，从根本上解决对“三农”感情不到位、政策不到位、工作不到位的“三不到位”问题，扎扎实实地做好关系农牧业、农村牧区、农牧民迫切需要解决的问题。要放宽信贷服务领域，不断适应建设设会主义新农村的需求，实现“三个转变”：由支持传统农牧业向支持现代农牧业转变；由支持农村牧区基础产业向支持消费及农村牧区社会各项事业转变；由支持一般农牧户向支持一般农牧户和农村牧区集体、个体工商户并重转变。
二、加大改革力度，谋求自身与社会协调发展
农村信用社改革不仅仅是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的问题。所以，农村信用社改革必须适应农村生产力发展水平，始终将服务“三农”摆在首要位置，避免一味追求自身效益的提高而忽视社会效益的商业化倾向。农村信用社行业管理部门要制定和完善考核管理办法，改变过去重自身经营指标考核而忽视社会效益指标考核的做法，建立起既重视自身经营发展又兼顾社会效益的工作机制，促使农村信用社在提高自身经营效益的同时，下大力气不断加强和改进支农支牧服务水平，形成“一头挑两肩”的新型支农支牧服务格局，一头挑着农牧民，一头挑着市场，从而实现农村信用社自身效益与社会效益的全面、协调、可持续发展。
党的十六届五中全会强调，要统筹城乡经济社会发展，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。这意味着在加快经济发展的同时，农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业，也将进入加速发展时期，城乡差距有望逐步缩小。因此，农村信用社在全力支持农牧业发展的同时，还要结合实际支持好农村牧区二三产业的发展，不断推进农村牧区工业和城镇化进程，实现劳动力向二三产业转移，形成“以工哺农”的农村牧区发展格局。既要集中力量支持和鼓励农牧民自主发展，又要实事求是地支持农村牧区集体经济发展，不断壮大农村牧区集体经济积累，为实现农村牧区经济社会全面发展创造条件。
三、创新服务方式，拓宽支农支牧服务领域
长期以来，由于受传统观念的制约和行业政策的限制，农村信用社业务经营局限于农村牧区“小规模”“分散”的传统业务范畴内，业务范围的局限化、业务模式的传统化、业务渠道的单一化，严重制约着农村信用社的进一步发展。因此，今后一个时期，农村信用社应将创新作为业务经营和改进服务方式的重中之重，努力抓好以下三个环节：一是以提高资金营运效率为目标，大力拓展信贷领域。在继续做好为“三农”服务的同时，积极拓展信贷领域，大力开办住房信贷、助学信贷、高档消费品信贷等消费信贷。二是以市场为依托，大力发展中间业务。农村信用社应从战略的高度提高对开办中间业务的认识，依靠现有技术手段和农村牧区客户市场，集中力量开发创新。如开办代理农业银行、农业发展银行、农村保险业务的同时，积极创造条件向代理乡镇国库业务、代理国家开发银行生态建设项目贷款业务及代收、代保管业务等。三是创新科技，提高农村信用社竞争和发展能力。采用电子化科技手段，改革金融业务的传统处理方式，实现经营管理决策过程的科学化。、