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摘 要：如何提高预算执行力，建立健全预算管理制度十分重要。本文着重从改革军队内部预算体制、实行预算绩效考评制度、建立预算行政问责制度三个方面，对提高军队预算执行力的主要措施进行了分析。
关键词：军队财务；预算执行力；预算管理制度
当前，军队预算在执行环节还存在一些松弛现象。这不仅影响了军队预算的真实性，制约了预算编制改革的实效性，还削弱了厉行节约、反对四风的实践成效。因此，提升预算执行力，是加强财务管理的关键所在，必须从管理制度体系建设入手，着重改革完善预算体制、实行预算绩效考评制度和建立预算行政问责制度。
一、奠定预算执行力的组织基础，改革完善军队内部预算管理体制
首先，应规范军队部门内部的预算关系。主要是规范单位预算和分项预算之间的关系。必须将分项预算置于单位预算之下，一切经费的申请都必须纳入单位预算并归口到负责预算编制的部门统一办理，一切经费的拨款都必须归口到负责拨款的部门统一办理。只有这样才能实现上级对下级由一个渠道拨款，下级对上级由一个渠道编报预算。
其次，设置规划、计划与预算三位一体的职能机构。美军设立了国防规划与资源委员会，该委员会主要负责国防部和各军种的规划、计划与预算的审定，以及向国防部长和第一副部长提出建议，并负责处理国防政策与资源分配之间出现的问题。这一经验值得我军借鉴和学习。为了实现国防建设长期规划、中期计划与年度军队预算制定紧密结合，有必要将军队预算的编制机构从后勤财务和装备财务中分离出来，将这两部分职能合并，专门设置直接隶属于中央军委和各级党委的规划、计划与预算三位一体的职能机构，同时，合并与调整目前的后勤财务部门与装备财务部门，将其作为隶属于后勤系统的专门负责经费保障的勤务部门，归口办理所属单位和本级业务部门的经费划拨、结算报销，以及从事会计核算、分项经费和单位经费决算、经费管理等业务工作。
再次，科学划分军队预算的制定权限。军队部门内部的预算体制对预算权限的划分，可分为纵向划分和横向划分。纵向划分主要是指预算权限在各级预算主体之间的划分，横向划分主要是指预算权限在预算编制机构与执行机构之间的划分。从预算审批权限在各级预算主体之间的划分看，包括经费分配的预算审批权和经费使用的预算审批权的划分。从预算制定权限在预算编制机构与执行机构之间的关系看，预算制定权应与预算执行权分离，以便于两者相互制约。可考虑将目前由事业部门行使的分项预算制定权和后勤财务部门行使的单位预算制定权收归新设置的综合计划与预算机构，使事业部门只拥有事权和分项预算的建议权，以及负有严格执行预算的职责；后勤财务部门既是军费年度总预算和单位预算的执行机构，也是监督事业部门执行分项预算的机构。
二、强化预算执行力的后续监督，深化细化预算绩效考评制度
首先，制定绩效预算计划目标。在实际操作过程中，制定绩效计划应以专项资金为突破口，逐步扩大到部门公用经费。着重做好两个“结合”：一是绩效计划的制定应与部门预算相结合。应继续完善部门预算，严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制，制定科学合理的支出标准和预算定额，在编制部门预算的同时一并制定年度绩效计划。二是绩效计划的制定应与单位部门的战略发展规划相结合。一方面使单位的具体工作与军队的长远规划联系起来，另一方面推动滚动预算的实行，保证预算年度的相互衔接。
其次，编制预算绩效考评计划。目前，各级各部门实际上都制定了与军队五年计划目标一致的发展规划、以及各部门的年度工作计划。因此，各级、各部门应将年度工作计划进一步细化为年度绩效计划指标（包括绩效目标和量化考核指标），使各部门的具体工作与军队的总体发展规划联系起来。
第三，优化部队资源配置规划。在部队经费有限、供需矛盾突出的情况下，可运用绩效—成本分析法作为预算绩效评估及编制绩效预算的基本分析工具。例如：某部队的预算支出安排，除了必不可少的开支，只有少量机动经费。这时部队犯难了：是先修一条通往营区外的道路，还是先修建食堂，或者是进行官兵宿舍旧房改造，这些事情哪个应该先办，哪个应该后办，这里就可以用绩效—成本分析的方法进行比较，通过绩效—成本分析使军费资源达到最优配置。
第四，确立预算绩效考评指标。目前已经试行的预算绩效评估，还是粗线条的，不够精细。因此，预算绩效考评可重点在军以下机关事业部门和基层部队中实施并完善。绩效考评指标的制定可采取先易后难、逐步完善的办法，先从项目预算入手，制定出项目的绩效考评指标，并与其预算相对应；对于暂时无法制定具体绩效考评指标的预算项目，再与经费预算放在一起，与单位、部门的总体绩效目标挂钩。在绩效考评指标的确定和评估方面，应采取内外结合的办法。因为这是一项技术性非常强的工作，仅靠财务部门或事业部门的人员是难以完成的。可以采取由专家讨论和听取官兵代表意见两个渠道形成。通过这样的内外结合，形成科学合理的绩效考评指标。
三、加大预算执行力的奖惩力度，建立健全预算行政问责制度
要加快完善财务管理问责制，提高财务部门执行力和公信力。预算管理中之所以存在编制不科学、不合理，执行存在偏差等现象，其中一个重要的原因就是责任认定不清，问责制度缺失造成的，所以必须建立预算行政问责制度，全面推行经费管理责任制，区分军政主官、分管领导、司政后装机关领导和事业部门领导，组织部队逐级、逐层签订预算管理责任书，细化职责权限，量化管理目标，构建全方位责任约束体系，督促预算各相关主体明白自身在预算管理中的职责，确保预算实效。
一要明确责任。坚持明责在先，是预算管理问责实施的基本逻辑起点。应以《军队财务条例》等财经法规为依据，对各级各单位理财者的管理职责进行系统梳理和规范，使预算管理职责更加明晰、标准更加具体。坚持从部队理财实际出发，职责区分做到“求全不求略、求详不求简、求细不求粗”，做到覆盖参与理财活动的所有对象，涵盖涉及预算管理的所有环节，贯穿年度财经活动始终。
二要党委统揽。实施预算管理问责，触及长期形成的理财思维定式，改变多年约定俗成的管理模式，必须坚持党委统揽强势推进。应把落实预算管理问责作为党委理财的一项重要职责，摆上位置，纳入议程。既要放手发挥问责机构和人员的作用，充当他们公正执纪的坚强后盾，又要把关定向，确保问责科学有效运行。各级领导特别是主官应做落实预算管理问责的表率，当好问责主体、客体“双重”角色，既带头遵守问责法规、虚心接受问责质疑，又带头参与问责实施、抓好问责落实，防止“只问下不问上、只问人不问我”，导致问责制流于形式，难以持久，努力营造依法施问、从严施问的良好氛围。
三要强化问效。必须把问责的根本目标，牢牢定位在提高预算管理质量效益上。从严“问效”，兼顾“问错”。应狠抓预算管理考评，通过不同形式的考评方法，从严问责预算管理质量低下的单位和个人；通过财务监督和审计监督，甄别财务管理成效的真实准确性，督促各级着力提高科学理财质量；并依据考核结果，确定问责提议，使绩效问责始终成为一把悬在头上的“达摩克利斯剑”，时刻警示理财者依法、从严、从实际出发促进预算管理效益的提高。
四要整体联动。预算管理问责是一项需要各方面共同参与的系统工作，只有整体联动、共同实施，才能问出质量、问出效益。应将预算管理问责纳入常态化的财经管理之中，解决好各个单位各个部门，特别是财经领域之外影响财务规章制度落实的深层次问题，营造依法理财的大环境，保证预算管理问责健康发展。应将预算管理问责纳入领导职责范畴，切实把预算管理问责纳入各单位各部门的业务职能范畴，既做到由谁管理就由谁负责落实，又使机关的各个部门形成合力。应将预算管理问责纳入选人用人范畴，把问责结果作为配备人才、选人用人的重要依据，不但与奖惩挂钩，而且与理财者的提职晋升挂钩，对问题严重的问责对象实施“一票否决”，真正使预算管理问责成为理财者履职尽责、奋发向上的巨大动力。
关键词：军队财务；预算执行力；预算管理制度
当前，军队预算在执行环节还存在一些松弛现象。这不仅影响了军队预算的真实性，制约了预算编制改革的实效性，还削弱了厉行节约、反对四风的实践成效。因此，提升预算执行力，是加强财务管理的关键所在，必须从管理制度体系建设入手，着重改革完善预算体制、实行预算绩效考评制度和建立预算行政问责制度。
一、奠定预算执行力的组织基础，改革完善军队内部预算管理体制
首先，应规范军队部门内部的预算关系。主要是规范单位预算和分项预算之间的关系。必须将分项预算置于单位预算之下，一切经费的申请都必须纳入单位预算并归口到负责预算编制的部门统一办理，一切经费的拨款都必须归口到负责拨款的部门统一办理。只有这样才能实现上级对下级由一个渠道拨款，下级对上级由一个渠道编报预算。
其次，设置规划、计划与预算三位一体的职能机构。美军设立了国防规划与资源委员会，该委员会主要负责国防部和各军种的规划、计划与预算的审定，以及向国防部长和第一副部长提出建议，并负责处理国防政策与资源分配之间出现的问题。这一经验值得我军借鉴和学习。为了实现国防建设长期规划、中期计划与年度军队预算制定紧密结合，有必要将军队预算的编制机构从后勤财务和装备财务中分离出来，将这两部分职能合并，专门设置直接隶属于中央军委和各级党委的规划、计划与预算三位一体的职能机构，同时，合并与调整目前的后勤财务部门与装备财务部门，将其作为隶属于后勤系统的专门负责经费保障的勤务部门，归口办理所属单位和本级业务部门的经费划拨、结算报销，以及从事会计核算、分项经费和单位经费决算、经费管理等业务工作。
再次，科学划分军队预算的制定权限。军队部门内部的预算体制对预算权限的划分，可分为纵向划分和横向划分。纵向划分主要是指预算权限在各级预算主体之间的划分，横向划分主要是指预算权限在预算编制机构与执行机构之间的划分。从预算审批权限在各级预算主体之间的划分看，包括经费分配的预算审批权和经费使用的预算审批权的划分。从预算制定权限在预算编制机构与执行机构之间的关系看，预算制定权应与预算执行权分离，以便于两者相互制约。可考虑将目前由事业部门行使的分项预算制定权和后勤财务部门行使的单位预算制定权收归新设置的综合计划与预算机构，使事业部门只拥有事权和分项预算的建议权，以及负有严格执行预算的职责；后勤财务部门既是军费年度总预算和单位预算的执行机构，也是监督事业部门执行分项预算的机构。
二、强化预算执行力的后续监督，深化细化预算绩效考评制度
首先，制定绩效预算计划目标。在实际操作过程中，制定绩效计划应以专项资金为突破口，逐步扩大到部门公用经费。着重做好两个“结合”：一是绩效计划的制定应与部门预算相结合。应继续完善部门预算，严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制，制定科学合理的支出标准和预算定额，在编制部门预算的同时一并制定年度绩效计划。二是绩效计划的制定应与单位部门的战略发展规划相结合。一方面使单位的具体工作与军队的长远规划联系起来，另一方面推动滚动预算的实行，保证预算年度的相互衔接。
其次，编制预算绩效考评计划。目前，各级各部门实际上都制定了与军队五年计划目标一致的发展规划、以及各部门的年度工作计划。因此，各级、各部门应将年度工作计划进一步细化为年度绩效计划指标（包括绩效目标和量化考核指标），使各部门的具体工作与军队的总体发展规划联系起来。
第三，优化部队资源配置规划。在部队经费有限、供需矛盾突出的情况下，可运用绩效—成本分析法作为预算绩效评估及编制绩效预算的基本分析工具。例如：某部队的预算支出安排，除了必不可少的开支，只有少量机动经费。这时部队犯难了：是先修一条通往营区外的道路，还是先修建食堂，或者是进行官兵宿舍旧房改造，这些事情哪个应该先办，哪个应该后办，这里就可以用绩效—成本分析的方法进行比较，通过绩效—成本分析使军费资源达到最优配置。
第四，确立预算绩效考评指标。目前已经试行的预算绩效评估，还是粗线条的，不够精细。因此，预算绩效考评可重点在军以下机关事业部门和基层部队中实施并完善。绩效考评指标的制定可采取先易后难、逐步完善的办法，先从项目预算入手，制定出项目的绩效考评指标，并与其预算相对应；对于暂时无法制定具体绩效考评指标的预算项目，再与经费预算放在一起，与单位、部门的总体绩效目标挂钩。在绩效考评指标的确定和评估方面，应采取内外结合的办法。因为这是一项技术性非常强的工作，仅靠财务部门或事业部门的人员是难以完成的。可以采取由专家讨论和听取官兵代表意见两个渠道形成。通过这样的内外结合，形成科学合理的绩效考评指标。
三、加大预算执行力的奖惩力度，建立健全预算行政问责制度
要加快完善财务管理问责制，提高财务部门执行力和公信力。预算管理中之所以存在编制不科学、不合理，执行存在偏差等现象，其中一个重要的原因就是责任认定不清，问责制度缺失造成的，所以必须建立预算行政问责制度，全面推行经费管理责任制，区分军政主官、分管领导、司政后装机关领导和事业部门领导，组织部队逐级、逐层签订预算管理责任书，细化职责权限，量化管理目标，构建全方位责任约束体系，督促预算各相关主体明白自身在预算管理中的职责，确保预算实效。
一要明确责任。坚持明责在先，是预算管理问责实施的基本逻辑起点。应以《军队财务条例》等财经法规为依据，对各级各单位理财者的管理职责进行系统梳理和规范，使预算管理职责更加明晰、标准更加具体。坚持从部队理财实际出发，职责区分做到“求全不求略、求详不求简、求细不求粗”，做到覆盖参与理财活动的所有对象，涵盖涉及预算管理的所有环节，贯穿年度财经活动始终。
二要党委统揽。实施预算管理问责，触及长期形成的理财思维定式，改变多年约定俗成的管理模式，必须坚持党委统揽强势推进。应把落实预算管理问责作为党委理财的一项重要职责，摆上位置，纳入议程。既要放手发挥问责机构和人员的作用，充当他们公正执纪的坚强后盾，又要把关定向，确保问责科学有效运行。各级领导特别是主官应做落实预算管理问责的表率，当好问责主体、客体“双重”角色，既带头遵守问责法规、虚心接受问责质疑，又带头参与问责实施、抓好问责落实，防止“只问下不问上、只问人不问我”，导致问责制流于形式，难以持久，努力营造依法施问、从严施问的良好氛围。
三要强化问效。必须把问责的根本目标，牢牢定位在提高预算管理质量效益上。从严“问效”，兼顾“问错”。应狠抓预算管理考评，通过不同形式的考评方法，从严问责预算管理质量低下的单位和个人；通过财务监督和审计监督，甄别财务管理成效的真实准确性，督促各级着力提高科学理财质量；并依据考核结果，确定问责提议，使绩效问责始终成为一把悬在头上的“达摩克利斯剑”，时刻警示理财者依法、从严、从实际出发促进预算管理效益的提高。
四要整体联动。预算管理问责是一项需要各方面共同参与的系统工作，只有整体联动、共同实施，才能问出质量、问出效益。应将预算管理问责纳入常态化的财经管理之中，解决好各个单位各个部门，特别是财经领域之外影响财务规章制度落实的深层次问题，营造依法理财的大环境，保证预算管理问责健康发展。应将预算管理问责纳入领导职责范畴，切实把预算管理问责纳入各单位各部门的业务职能范畴，既做到由谁管理就由谁负责落实，又使机关的各个部门形成合力。应将预算管理问责纳入选人用人范畴，把问责结果作为配备人才、选人用人的重要依据，不但与奖惩挂钩，而且与理财者的提职晋升挂钩，对问题严重的问责对象实施“一票否决”，真正使预算管理问责成为理财者履职尽责、奋发向上的巨大动力。