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导读：城管执法冲突事件频发，已成为建设和谐社会的一个杂音。如何使城管执法融入到建设和谐社会的主旋律中，是当前迫切需要解决的一个问题。2009年，长沙市城市管理和行政执法局决定公示罚款、罚没物资，以取信于民。此举一出，不但改善了执法环境，还赢得了良好的社会效益。
据调查，目前全国各地行政执法部门与老百姓发生矛盾冲突，90%都与处罚有关。怎样做到让处罚取信于民，成为了各地行政执法部门建设和谐社会亟待解决的一大难题。
一、推行罚款公示制度的现实背景
（一）法制背景
当前，全国各地城管执法冲突事件频发，这已成为建设和谐社会当中的一个杂音。如何使城管执法也融入到建设和谐社会的主旋律中，是当前迫不及待需要解决的一个问题。
行政处罚，一直是执法部门最引人关注的热点。罚款的依据、罚款的数额、罚没物资的去向成了人们争论不休的话题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”，对行政执法部门而言，就是要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。
当前，执法部门都已推行了政务公开，但由于种种原因，对行政处罚仍是犹抱琵琶半遮面，这便引起了社会上的种种流言与猜测，从而引发了行政处罚的公正性问题。
据长沙市城市管理和行政执法局副局长李中秋介绍，造成社会对执法部门处罚难以理解的现状，究其根本原因，是由于执法人员手中掌握着一种“自由裁量权”，即在一定范围内，执法人员可根据违章情况，自由裁定处罚数额。他举了一个例子，根据《长沙市城市管理综合执法试行办法》第三十九条规定：对场外（店外）经营的无照商贩，责令停止经营活动，没收非法所得，并可处50元以上500元以下罚款。这就意味着城管执法人员对某店外经营违章户可处50元罚款，也可处以500元罚款，或者自由裁定，只要不超过50元-500元范围就行。
（二）社会背景
2009年，长沙市城市管理和行政执法局用问卷形式，随机调查了市区50户居民对执法部门行政处罚的意见。经归纳整理，意见大致可以分为两类：
一类认为执法部门存在乱罚现象。这部分居民对执法部门罚款及罚没物资去向一无所知，片面认为罚款都进了执法人员的腰包，罚没物资也都被执法人员私分了，甚至认为执法人员只有“一顿乱罚”，腰包才能“越来越鼓”。
还有一类认为执法部门行政处罚因人而异。这部分居民大多亲历过执法人员处罚。在他们看来，执法人员罚款看“交情”、看“背景”，来头大的或关系好的一般不罚或尽量少罚，普通的老百姓，尤其是顶撞过执法人员的摊贩，就只有“挨宰”的份了。
二、推行罚款公示制度的做法
（一）在社区进行罚款公示
长沙市城市管理和行政执法局进行了问卷调查后，决定把城管的罚款、罚没物资公示出去。
2009年11月1日，长沙市东风路城管中队将一块罚款公示牌挂到了社区，公示牌上对该中队上月处罚对象，处罚原因、处罚数额、处罚依据以及执法者姓名全部公示在牌。为了方便大家监督，该中队还将省、市有关执法监督电话一并进行了注明。没想到牌子刚挂出，就引起了一场不小的风波。
围观群众指着公示牌上的内容议论纷纷，有人说：“为什么老张乱摆摊罚350元，而小李同样是乱摆摊却只罚50元。”负责处罚的城管队员李立新连忙赶到现场，作了解释。原来老张摆摊是在人流量大的主干道东风路上，而且污染了路面，且有不配合执法的情况发生，所以罚了他350元罚款。而小李摆摊则是在不临街的社区内，而且认错态度好，所以罚了他50元的轻额罚款。李立新这一解释，大家都明白了，但执法队员们却看到了公示牌上存在的不足之处。当夜，他们将公示牌取了下来，回炉加工。次日凌晨，当人们再看到这块牌子时，发现增加了一项内容——“对罚款数额的具体说明”。
这一切都是城管在内部操作，怎么确保其真实性呢？笔者带着这个疑问，来到东风路城管中队。中队长范文波拿出一叠城管行政处罚决定书的复印件，告诉笔者：“如果市民还不相信，可以随时到中队或大队法制科查阅我们的罚款存根。之所以不把罚款存根也公示出去，是考虑保护被处罚人的个人隐私，以避免我们的公示给他们带来名誉上的损失。”
“那么万一队员出了差错，或故意瞒报、改动处罚事实呢？”笔者问道。范文波回答得很轻松：“这个现象一般不会出现，我们市局对队伍管理非常严格，实行了责任过错追究制，执法队员在职责范围内的过错最高可处以辞退的处分。再加之现在处罚都公示了，这等于把我们的执法、处罚全过程全部置于群众的监督之下，群众的眼睛是雪亮的，我想大家不会因为眼前的蝇头小利而去铤而走险。”
“以前，行政执法人员总是把处罚当作一种惩治的手段，现在我们应该改变这种意识，把处罚当作一种教育的手段。”长沙市城管局党委书记、局长袁志恒如是说。
笔者还了解到这样一件事：2010年11月5日下午3时，一位占道经营被城管暂扣了桌椅的粉店老板，主动来到中队接受处罚，他本来不准备来，暂扣的桌椅也决定不要了，但看到城管中队能够把罚款都公示出来，觉得这样执法不失公正，因此，他决定主动接受城管处罚，以支持这种做法。东风路城管中队根据他的这种良好认错态度，免除了他最高可达3000元的罚款，改为宣传教育。
（二）设置“罚没物资去向”公示栏
同样也是在2009年底，在长沙市芙蓉区城管综合执法大队办公楼的楼梯间，几位市民正围在一块被称作“罚没物资去向”的公示栏前细看，上面贴着城管执法罚没物送出后的回执和收据。
为消除群众的疑惑，芙蓉区城管综合执法大队联系固定的福利机构和特困户作为罚没物资捐助对象。这些特困户必须由街道办事处推荐，发放罚没物资时必须有街道办事处或社区工作者在场为证。同时，明确出入库检验制度，要求所有罚没、发放物资必须出入库登记，制作了科学规范的收据，由受助人和证明人签字，标明水果蔬菜的品种、数量，并将物资入库单和发放物资收据每月向社会公示，接受群众监督，形成了完善的“罚没—送出—公示”制度。仅2010年上半年，他们就为福利机构和特困户送去水果蔬菜110次，共计2460公斤。
（三）制定《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》
就操作而言，如果没有配套措施予以支撑，只是仅仅停留在简单的公示层面还远远不够。长沙市城市管理和行政执法局在这方面还做了大量深入细致的工作。他们依据《湖南省行政程序》的有关规定，制定了《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》，对城管行政处罚的从轻阶次、从重阶次等内容进行了详细的规定。比方说：特别轻微的违法行为规定只进行批评教育，免于罚款处罚。一般违法行为规定处罚额是法定最高限的一半以下。特别严重的违法行为规定处罚额为法定最高限，等等。
那么对于裁定违法行为的轻重，执法人员手中掌握的这种权利是不是也进行了限制？长沙市城市管理和行政执法局作出了明确的规定，并纳入到制度中执行。如：从轻处罚的违法行为是主动清除或者减轻违法行为危害后果的七种阶次情形。从重处罚的违法行为是不听劝阻、经教育仍拒不改正、多次实施违法行为的七种阶次情形。
（四）以承诺书形式加强自律教育
当前，中国的法律制度还不够完善，基层执法部门采取一些创新手段，可以对法律操作留下的空白空间作出有益的补充，笔者认为这是完善法制的一种延伸。
2010年5月16日，在长沙市解放中路开店的曾先生，把货物摆到店外人行道上兜售，让城管执法人员逮了个正着。当执法人员对曾的违章行为拍照存档后，没有立马掏出罚单，而是拿出了一份承诺书。本来准备交罚款的曾先生一看，承诺书上写明自己的姓名、住址、初次违章的时间、地点等内容，并有保证“以后不再违章，如再次违反规定情愿接受处罚”的条款，他签字后当即被免除了处罚。
芙蓉区城管执法大队执法队员黄炜介绍：“根据《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》的界定，曾先生的违法行为情节轻微，又属首次违法，根据长沙城管首违免法的规定，可以免除处罚。但执法人员还是制作了承诺书，让违章人自己承诺不再违章，这样做就起到了法律之外的教育作用。”
（五）提供充裕的经费与后勤保障
“最重要的一点是市委、市政府对城管执法工作的大力支持，提供充裕的经费与后勤保障，使执法人员不以罚度日。”长沙市城管局党委书记、局长袁志恒介绍说：“我市在过去的城管执法中曾有过教训，经费问题没纳入财政开支范围，队伍靠罚款、收费创收来维持，由此导致种种执法不严、执法不公、以罚代管和乱收费、乱罚款等不正常现象发生，对此群众很反感。我们将原来的队伍全部解散后，采取了公务员公开招考录用的办法，所有队员全部具有大专以上文化程度。新的队伍组建后，长沙市市委、市政府非常重视这支高素质的执法新军，通过政府财政全额拨款，提供充足的保障。其中，市财政负责执法人员的工资和装备，各区负责每位队员的办公经费，办公场所。现在，这些保障全部到位，确保了行政执法工作顺利进行。”
“不以罚度日！”这正是长沙市城管部门敢于把罚款、罚没物资公示出去的底气所在。
三、推行罚款公示制度的成效
（一）教育了违章市民
家住长沙市东风二村的杨德才大爷闲在家中无事，便养了两只鸡。一次，他从城管中队罚款公示牌上看到，德雅路一户居民擅自饲养家禽影响市容环境卫生被处以100元罚款。这可把杨大爷看傻了眼，他这才明白，自己养鸡是违章行为。回家后，他二话没说，就将院子里的那2只鸡“剁掉”放进了冰箱。
（二）规范了执法行为
罚款公示制度的效果还体现在规范执法行为上。开福区城管大队执法队员屈伟拒绝了亲戚的求情，给予了一名店外经营的违章户500元的从重处罚，亲戚不断地责怪他，屈伟诉出苦衷：“我们的罚款都要公示上墙。如果不按章办事，到时我会‘了不得难’（长沙方言意为办不好事，会受牵连）。”
（三）改善了执法环境
实行罚款公示制度最好的效果莫过于改善了执法环境。东风路城管中队最近执法就感觉理解的、支持的、配合的人比以往明显增多。“以前令执法人员最头痛的事就是收罚款，”执法中队队长范文波不无感慨的说道，“往往几十块钱的罚款，我们执法人员都会被违章户‘策’（长沙方言，与‘讲’同）上好几个钟头。如今实行了罚款公示，违章户一‘策’，我们就请他们去看公示牌，他们就提不出什么意见了。我们觉得办事顺畅多了，执法环境也显得宽松了一些。”
家住新河社区一位叫陈新全的妇女说道：“城管执法中队能够将罚款公示出来，确实难得，这样做，我们老百姓对执法，特别是罚款额心里有了底，不担心执法者乱罚了，对城管队员执法的抵触情绪自然少了许多。城管端平一碗水，谁违章那就是谁的错了。要是谁还去阻碍执法，那就没道理可讲了。”
（四）提高了工作热情
令人意想不到的是实行罚款公示制度还提高了执法者的工作积极性。2010年5月17日是星期天，按常理大家应该休息，尽情享受一下周末的休闲时光，可笔者到东风路城管中队看到，队员们依然十分忙碌。有的在处理案件，有的在埋头制作执法文书，一点也没有那种周末的轻松气氛。笔者采访了女队员曾春梅，问她为何在休息日还这般忙碌。她回答：“现在队员们比以往紧张多了，主要是由于实行罚款公示制度，大家每月办了多少案件，查处了多少违章，在公示牌上一目了然，这自然形成了一种竞争的压力。以前吃大锅饭，优良轮着评，现在要是谁不做事，大家一看公示牌就清楚了。如果不做出实事来，在队里就会落后，被人瞧不起的。”
罚款公示，不是单纯的约束，而是规范。不仅是限权，也是提高政府执行力和公信力的重要工具，是行政机关工作人员规避风险，自我保护的一种机制。近日，长沙市城市管理和行政执法局决定，将在全市范围推广罚款、罚没物资的公示制度。
责任编辑：王缙
据调查，目前全国各地行政执法部门与老百姓发生矛盾冲突，90%都与处罚有关。怎样做到让处罚取信于民，成为了各地行政执法部门建设和谐社会亟待解决的一大难题。
一、推行罚款公示制度的现实背景
（一）法制背景
当前，全国各地城管执法冲突事件频发，这已成为建设和谐社会当中的一个杂音。如何使城管执法也融入到建设和谐社会的主旋律中，是当前迫不及待需要解决的一个问题。
行政处罚，一直是执法部门最引人关注的热点。罚款的依据、罚款的数额、罚没物资的去向成了人们争论不休的话题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”，对行政执法部门而言，就是要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。
当前，执法部门都已推行了政务公开，但由于种种原因，对行政处罚仍是犹抱琵琶半遮面，这便引起了社会上的种种流言与猜测，从而引发了行政处罚的公正性问题。
据长沙市城市管理和行政执法局副局长李中秋介绍，造成社会对执法部门处罚难以理解的现状，究其根本原因，是由于执法人员手中掌握着一种“自由裁量权”，即在一定范围内，执法人员可根据违章情况，自由裁定处罚数额。他举了一个例子，根据《长沙市城市管理综合执法试行办法》第三十九条规定：对场外（店外）经营的无照商贩，责令停止经营活动，没收非法所得，并可处50元以上500元以下罚款。这就意味着城管执法人员对某店外经营违章户可处50元罚款，也可处以500元罚款，或者自由裁定，只要不超过50元-500元范围就行。
（二）社会背景
2009年，长沙市城市管理和行政执法局用问卷形式，随机调查了市区50户居民对执法部门行政处罚的意见。经归纳整理，意见大致可以分为两类：
一类认为执法部门存在乱罚现象。这部分居民对执法部门罚款及罚没物资去向一无所知，片面认为罚款都进了执法人员的腰包，罚没物资也都被执法人员私分了，甚至认为执法人员只有“一顿乱罚”，腰包才能“越来越鼓”。
还有一类认为执法部门行政处罚因人而异。这部分居民大多亲历过执法人员处罚。在他们看来，执法人员罚款看“交情”、看“背景”，来头大的或关系好的一般不罚或尽量少罚，普通的老百姓，尤其是顶撞过执法人员的摊贩，就只有“挨宰”的份了。
二、推行罚款公示制度的做法
（一）在社区进行罚款公示
长沙市城市管理和行政执法局进行了问卷调查后，决定把城管的罚款、罚没物资公示出去。
2009年11月1日，长沙市东风路城管中队将一块罚款公示牌挂到了社区，公示牌上对该中队上月处罚对象，处罚原因、处罚数额、处罚依据以及执法者姓名全部公示在牌。为了方便大家监督，该中队还将省、市有关执法监督电话一并进行了注明。没想到牌子刚挂出，就引起了一场不小的风波。
围观群众指着公示牌上的内容议论纷纷，有人说：“为什么老张乱摆摊罚350元，而小李同样是乱摆摊却只罚50元。”负责处罚的城管队员李立新连忙赶到现场，作了解释。原来老张摆摊是在人流量大的主干道东风路上，而且污染了路面，且有不配合执法的情况发生，所以罚了他350元罚款。而小李摆摊则是在不临街的社区内，而且认错态度好，所以罚了他50元的轻额罚款。李立新这一解释，大家都明白了，但执法队员们却看到了公示牌上存在的不足之处。当夜，他们将公示牌取了下来，回炉加工。次日凌晨，当人们再看到这块牌子时，发现增加了一项内容——“对罚款数额的具体说明”。
这一切都是城管在内部操作，怎么确保其真实性呢？笔者带着这个疑问，来到东风路城管中队。中队长范文波拿出一叠城管行政处罚决定书的复印件，告诉笔者：“如果市民还不相信，可以随时到中队或大队法制科查阅我们的罚款存根。之所以不把罚款存根也公示出去，是考虑保护被处罚人的个人隐私，以避免我们的公示给他们带来名誉上的损失。”
“那么万一队员出了差错，或故意瞒报、改动处罚事实呢？”笔者问道。范文波回答得很轻松：“这个现象一般不会出现，我们市局对队伍管理非常严格，实行了责任过错追究制，执法队员在职责范围内的过错最高可处以辞退的处分。再加之现在处罚都公示了，这等于把我们的执法、处罚全过程全部置于群众的监督之下，群众的眼睛是雪亮的，我想大家不会因为眼前的蝇头小利而去铤而走险。”
“以前，行政执法人员总是把处罚当作一种惩治的手段，现在我们应该改变这种意识，把处罚当作一种教育的手段。”长沙市城管局党委书记、局长袁志恒如是说。
笔者还了解到这样一件事：2010年11月5日下午3时，一位占道经营被城管暂扣了桌椅的粉店老板，主动来到中队接受处罚，他本来不准备来，暂扣的桌椅也决定不要了，但看到城管中队能够把罚款都公示出来，觉得这样执法不失公正，因此，他决定主动接受城管处罚，以支持这种做法。东风路城管中队根据他的这种良好认错态度，免除了他最高可达3000元的罚款，改为宣传教育。
（二）设置“罚没物资去向”公示栏
同样也是在2009年底，在长沙市芙蓉区城管综合执法大队办公楼的楼梯间，几位市民正围在一块被称作“罚没物资去向”的公示栏前细看，上面贴着城管执法罚没物送出后的回执和收据。
为消除群众的疑惑，芙蓉区城管综合执法大队联系固定的福利机构和特困户作为罚没物资捐助对象。这些特困户必须由街道办事处推荐，发放罚没物资时必须有街道办事处或社区工作者在场为证。同时，明确出入库检验制度，要求所有罚没、发放物资必须出入库登记，制作了科学规范的收据，由受助人和证明人签字，标明水果蔬菜的品种、数量，并将物资入库单和发放物资收据每月向社会公示，接受群众监督，形成了完善的“罚没—送出—公示”制度。仅2010年上半年，他们就为福利机构和特困户送去水果蔬菜110次，共计2460公斤。
（三）制定《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》
就操作而言，如果没有配套措施予以支撑，只是仅仅停留在简单的公示层面还远远不够。长沙市城市管理和行政执法局在这方面还做了大量深入细致的工作。他们依据《湖南省行政程序》的有关规定，制定了《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》，对城管行政处罚的从轻阶次、从重阶次等内容进行了详细的规定。比方说：特别轻微的违法行为规定只进行批评教育，免于罚款处罚。一般违法行为规定处罚额是法定最高限的一半以下。特别严重的违法行为规定处罚额为法定最高限，等等。
那么对于裁定违法行为的轻重，执法人员手中掌握的这种权利是不是也进行了限制？长沙市城市管理和行政执法局作出了明确的规定，并纳入到制度中执行。如：从轻处罚的违法行为是主动清除或者减轻违法行为危害后果的七种阶次情形。从重处罚的违法行为是不听劝阻、经教育仍拒不改正、多次实施违法行为的七种阶次情形。
（四）以承诺书形式加强自律教育
当前，中国的法律制度还不够完善，基层执法部门采取一些创新手段，可以对法律操作留下的空白空间作出有益的补充，笔者认为这是完善法制的一种延伸。
2010年5月16日，在长沙市解放中路开店的曾先生，把货物摆到店外人行道上兜售，让城管执法人员逮了个正着。当执法人员对曾的违章行为拍照存档后，没有立马掏出罚单，而是拿出了一份承诺书。本来准备交罚款的曾先生一看，承诺书上写明自己的姓名、住址、初次违章的时间、地点等内容，并有保证“以后不再违章，如再次违反规定情愿接受处罚”的条款，他签字后当即被免除了处罚。
芙蓉区城管执法大队执法队员黄炜介绍：“根据《长沙市城管行政处罚自由裁量阶次制度》的界定，曾先生的违法行为情节轻微，又属首次违法，根据长沙城管首违免法的规定，可以免除处罚。但执法人员还是制作了承诺书，让违章人自己承诺不再违章，这样做就起到了法律之外的教育作用。”
（五）提供充裕的经费与后勤保障
“最重要的一点是市委、市政府对城管执法工作的大力支持，提供充裕的经费与后勤保障，使执法人员不以罚度日。”长沙市城管局党委书记、局长袁志恒介绍说：“我市在过去的城管执法中曾有过教训，经费问题没纳入财政开支范围，队伍靠罚款、收费创收来维持，由此导致种种执法不严、执法不公、以罚代管和乱收费、乱罚款等不正常现象发生，对此群众很反感。我们将原来的队伍全部解散后，采取了公务员公开招考录用的办法，所有队员全部具有大专以上文化程度。新的队伍组建后，长沙市市委、市政府非常重视这支高素质的执法新军，通过政府财政全额拨款，提供充足的保障。其中，市财政负责执法人员的工资和装备，各区负责每位队员的办公经费，办公场所。现在，这些保障全部到位，确保了行政执法工作顺利进行。”
“不以罚度日！”这正是长沙市城管部门敢于把罚款、罚没物资公示出去的底气所在。
三、推行罚款公示制度的成效
（一）教育了违章市民
家住长沙市东风二村的杨德才大爷闲在家中无事，便养了两只鸡。一次，他从城管中队罚款公示牌上看到，德雅路一户居民擅自饲养家禽影响市容环境卫生被处以100元罚款。这可把杨大爷看傻了眼，他这才明白，自己养鸡是违章行为。回家后，他二话没说，就将院子里的那2只鸡“剁掉”放进了冰箱。
（二）规范了执法行为
罚款公示制度的效果还体现在规范执法行为上。开福区城管大队执法队员屈伟拒绝了亲戚的求情，给予了一名店外经营的违章户500元的从重处罚，亲戚不断地责怪他，屈伟诉出苦衷：“我们的罚款都要公示上墙。如果不按章办事，到时我会‘了不得难’（长沙方言意为办不好事，会受牵连）。”
（三）改善了执法环境
实行罚款公示制度最好的效果莫过于改善了执法环境。东风路城管中队最近执法就感觉理解的、支持的、配合的人比以往明显增多。“以前令执法人员最头痛的事就是收罚款，”执法中队队长范文波不无感慨的说道，“往往几十块钱的罚款，我们执法人员都会被违章户‘策’（长沙方言，与‘讲’同）上好几个钟头。如今实行了罚款公示，违章户一‘策’，我们就请他们去看公示牌，他们就提不出什么意见了。我们觉得办事顺畅多了，执法环境也显得宽松了一些。”
家住新河社区一位叫陈新全的妇女说道：“城管执法中队能够将罚款公示出来，确实难得，这样做，我们老百姓对执法，特别是罚款额心里有了底，不担心执法者乱罚了，对城管队员执法的抵触情绪自然少了许多。城管端平一碗水，谁违章那就是谁的错了。要是谁还去阻碍执法，那就没道理可讲了。”
（四）提高了工作热情
令人意想不到的是实行罚款公示制度还提高了执法者的工作积极性。2010年5月17日是星期天，按常理大家应该休息，尽情享受一下周末的休闲时光，可笔者到东风路城管中队看到，队员们依然十分忙碌。有的在处理案件，有的在埋头制作执法文书，一点也没有那种周末的轻松气氛。笔者采访了女队员曾春梅，问她为何在休息日还这般忙碌。她回答：“现在队员们比以往紧张多了，主要是由于实行罚款公示制度，大家每月办了多少案件，查处了多少违章，在公示牌上一目了然，这自然形成了一种竞争的压力。以前吃大锅饭，优良轮着评，现在要是谁不做事，大家一看公示牌就清楚了。如果不做出实事来，在队里就会落后，被人瞧不起的。”
罚款公示，不是单纯的约束，而是规范。不仅是限权，也是提高政府执行力和公信力的重要工具，是行政机关工作人员规避风险，自我保护的一种机制。近日，长沙市城市管理和行政执法局决定，将在全市范围推广罚款、罚没物资的公示制度。
责任编辑：王缙