论文部分内容阅读
【摘要】随着央行履行职能的不断深化，内审工作转型成为必然。作为内审转型的重要突破口，如何借鉴国内外绩效审计理论研究，结合实际针对性创新绩效审计模式，成为提高央行审计效率的迫切问题。本文在介绍和评述绩效审计内涵的基础上，通过对基层央行绩效审计实践的有效性分析，指出在当前情况下，绩效审计在央行内审转型中具有较强的适应性和推广价值。
【关键词】绩效审计 模式实践 推广应用
一、绩效审计的内涵
1948年3月阿瑟·肯特在《内部审计师》中首次提出了“绩效审计”这一概念。国际会计标准委员会1992年将绩效审计定义为“经济性、效率性和效益性审计”；周英虎等（2010）认为，绩效审计就是由独立的审计组织和人员，对被审计单位的经济运行过程和结果进行的鉴证和评价，以确定其结果的真实性、合理性和责任性，从而促进被审计单位和人员加强责任，改进管理，挖掘潜力，不断提高经济运行成果的效率、效果和经济性。
最高审计机关国际组织(INTOSAI)在其2004年绩效审计实施指南中指出，绩效审计一般包括以下三方面内容：一是对管理活动的经济性进行审计；二是对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计；三是对被审计单位绩效的有效性进行审计。周英虎等（2010）认为绩效审计具体涵义包括绩效审计的主体、绩效审计的客体、绩效审计的主要职能、绩效审计的目的和作用等四层内容。
显然，人民银行作为履行经济管理职能的主要部门之一，其内审工作采用绩效审计不仅具备理论上的支撑，而且以提高效率和有效性为目的的内审转型正好符合绩效审计的内涵，人民银行内审工作采用绩效审计具有必要性和可行性。从实际情况看，目前人民银行绩效审计应包括：由人民银行内审部门和审计人员，根据相关绩效审计标准，对人民银行履行中央银行职责情况所进行的检查、分析和评价，以促进央行规范管理，提高效率和效益。
二、威海中支开展绩效审计的应用探索
绩效审计在央行内审实践中还处于起步探索阶段，绩效审计的审计内容、评价指标、评价方法等都缺乏科学的标准和规范。结合内审工作实际，自2009年以来，威海中支先后开展了外汇管理绩效审计试点、资产负债表绩效审计试点，并在专项审计中引入绩效审计理念，取得了一定的经验。总结主要做法有：
（一）明确绩效审计工作框架
在深入分析基层央行业务实际的基础上，从资源配置、职能履行、内部控制、工作效果4个方面对被审计部门履职绩效开展评价，突出评价其资源利用的经济性、内部管理的效率性、风险防范的有效性和业务活动的效果性（详见图1）。
（二）建立绩效审计评价指标体系
围绕绩效审计工作目标，共设置4个一级评价指标、10个二级评价指标、30个三级评价指标，并赋予不同的评价权重，基本覆盖了基层央行业务部门履行职责的共性要求。同时，突出“安全第一、基础求实”的理念，设置2个一票否决指标。一旦部门内部出现严重风险隐患、案件以及重大责任事故，或者对外履职过程中造成严重社会不良反映或重大群体性事件，该项指标不得分，绩效总体评价结果为“差”（见图2）。
图2 威海中支绩效审计评价指标体系
（三）采取定性与定量相结合的评价方法
每项评价指标均为100分，对能够量化评价的指标，通过扣分项目和加分项目对审计结果进行定量评价。其中问题类指标项目，根据检查发现问题，按问题出现的次数和风险大小进行累计扣分，直到该项标准分扣完为止。创新和荣誉项目实行加分制，根据创新影响力大小和荣誉级别高低赋予不同的分数，在60分基础上进行加分，上不封顶。对需要定性评价的指标，采取向有关科室发出询证、发放调查问卷、召开座谈会、匿名调查等方式，征询有关各方对被审计对象履职绩效的评价、意见、建议，进行综合评定。最后将各指标得分按其权重折合成综合得分。
（四）实行审计成果评级
按评价综合得分情况划分为5个履职绩效级别（见表1）。对评价结果较差的3个级别，分别采取不同的应对措施。其中评级结果为5级时，即时启动“特别检查程序”，组织由行领导任组长的全面检查组进驻被审计单位，对其业务开展全面检查，并对部门负责人进行调整。绩效审计结论提交人事部门备查，作为中支党委对干部选拔、任用、奖惩和年度工作考核的重要参考依据。
表1 威海中支绩效审计成果评级表
三、威海市绩效审计的有效性分析
相对于传统的财务、业务合规性审计模式，绩效审计实现了内审工作从解决“对不对”到评价“好不好”，进而思考“如何做得更好”的转变，从审计内容、审计方法、审计评价、审计建议上促进了审计理念的转变，更好的发挥了内审部门在组织机构中的增值作用。
（一）内审工作内涵得到有效拓展
绩效审计促使内审人员的工作理念由“查问题、追责任”转向“提建议、找措施”，拓展了审计内涵。同时丰富了内审人员的知识层面，提高了内审人员的综合分析能力和判断能力，为更好开展绩效审计奠定了基础。
（二）内部审计环境进一步优化
内审部门向被审计部门提出合理建议，帮助其改进管理、提高效率，得到被审计部门的支持、理解和配合，成为被审计部门的“智囊”和“顾问”，进一步提升双方的合作动力。通过对被审计部门工作人员的问卷调查，95%的被调查者认为绩效审计较传统审计更具针对性和实效性；90%表示能够接受审计结果。
（三）央行履职绩效明显提升
绩效审计促使被审计部门在工作要求上由“做得对”向“做得好”转变，营造了“不敬业就歇业、不爱岗就待岗”的良性竞争氛围。根据绩效审计结果，中支外汇管理部门先后完成3项创新亮点工作，其中建立“三步递进式核查法”、提高服务贸易外汇管理非现场监管水平的做法，被外汇局山东省分局在全省推广；完善贸易信贷登记管理，有效缓解涉外企业超比例部分预收、预付货款收结汇难的问题，得到威海市委书记的充分肯定和批示。
四、开展绩效审计的几点启示和建议
威海中支绩效审计试点实践虽然取得了一定效果，但目前央行开展绩效审计仍面临几个问题。一是对内审转型工作的认识仍不到位，仍旧习惯于“按规章办事”，对工作效率、履职成效等无明确依据的审计评价类问题的认同尚有难度。二是内审人员的业务素质还有待提高，通晓信息技术、外汇、货币信贷管理专业的内审人员较少，难以对检查中的问题作出综合分析、评价和提出合理化建议。三是尚未建立统一的绩效审计评价制度体系，审计人员对审计对象履职成效、内控体系的有效性等审计结论的认定存在困难，导致形成的审计结论不具代表性、缺乏说服力。
针对问题，提出几点建议：
（一）加强绩效审计制度体系建设，建立绩效审计框架
制定符合人民银行内部管理体制和业务特点的绩效审计制度，是全面推进绩效审计的根本保证。应积极探讨建立绩效审计准则和相关的配套制度，制定科学系统的绩效审计操作规程，在制度和规程中对绩效审计的概念、对象、目标、职能、范围、程序以及评价体系等作出明确规定，建立健全绩效审计框架。同时还应对内审人员的执业规范和道德准则等作出明确的规定，以规范指导绩效审计工作的开展。
（二）加强绩效审计评价标准建设，逐步推进绩效审计
在目前国家尚无相关绩效审计的准则的情况下，应认真总结各类专项审计中取得的有关评价经验，邀请各职能部门充分参与，将定量指标与定性指标相结合、纵向指标和横向指标相结合，制定出科学适用的绩效评价标准体系，这是绩效审计得以稳步推进的关键所在。
（三）重视人力资本建设，提升内审人员素质
多元化的内部审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的前提和保障，应注重内审人才的培训，提升人员素质。一是提升内审队伍学历层次，把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，加强具备综合系质的新型内审人才培养和内审队伍建设。二是加大培训力度，建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种训练方法，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应绩效审计的发展需要。三是整合审计人力资源，为开展绩效审计储备专业人才。除了整合内审部门人力资源外，还应建立健全人才交流流动机制，利用外部人力资源为绩效审计服务，做到不求所有，但求所用，在审计项目需要时用这些人员来解决审计力量不足的问题。
参考文献
［1］阿瑟·肯特，《内部审计师》，1948年3月。
［2］最高审计机关国际组织(INTOSAI)，《2004年绩效审计实施指南》。
作者简介：岳宝生(1968-)，男，经济师，现供职于中国人民银行威海市中心支行。
【关键词】绩效审计 模式实践 推广应用
一、绩效审计的内涵
1948年3月阿瑟·肯特在《内部审计师》中首次提出了“绩效审计”这一概念。国际会计标准委员会1992年将绩效审计定义为“经济性、效率性和效益性审计”；周英虎等（2010）认为，绩效审计就是由独立的审计组织和人员，对被审计单位的经济运行过程和结果进行的鉴证和评价，以确定其结果的真实性、合理性和责任性，从而促进被审计单位和人员加强责任，改进管理，挖掘潜力，不断提高经济运行成果的效率、效果和经济性。
最高审计机关国际组织(INTOSAI)在其2004年绩效审计实施指南中指出，绩效审计一般包括以下三方面内容：一是对管理活动的经济性进行审计；二是对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计；三是对被审计单位绩效的有效性进行审计。周英虎等（2010）认为绩效审计具体涵义包括绩效审计的主体、绩效审计的客体、绩效审计的主要职能、绩效审计的目的和作用等四层内容。
显然，人民银行作为履行经济管理职能的主要部门之一，其内审工作采用绩效审计不仅具备理论上的支撑，而且以提高效率和有效性为目的的内审转型正好符合绩效审计的内涵，人民银行内审工作采用绩效审计具有必要性和可行性。从实际情况看，目前人民银行绩效审计应包括：由人民银行内审部门和审计人员，根据相关绩效审计标准，对人民银行履行中央银行职责情况所进行的检查、分析和评价，以促进央行规范管理，提高效率和效益。
二、威海中支开展绩效审计的应用探索
绩效审计在央行内审实践中还处于起步探索阶段，绩效审计的审计内容、评价指标、评价方法等都缺乏科学的标准和规范。结合内审工作实际，自2009年以来，威海中支先后开展了外汇管理绩效审计试点、资产负债表绩效审计试点，并在专项审计中引入绩效审计理念，取得了一定的经验。总结主要做法有：
（一）明确绩效审计工作框架
在深入分析基层央行业务实际的基础上，从资源配置、职能履行、内部控制、工作效果4个方面对被审计部门履职绩效开展评价，突出评价其资源利用的经济性、内部管理的效率性、风险防范的有效性和业务活动的效果性（详见图1）。
（二）建立绩效审计评价指标体系
围绕绩效审计工作目标，共设置4个一级评价指标、10个二级评价指标、30个三级评价指标，并赋予不同的评价权重，基本覆盖了基层央行业务部门履行职责的共性要求。同时，突出“安全第一、基础求实”的理念，设置2个一票否决指标。一旦部门内部出现严重风险隐患、案件以及重大责任事故，或者对外履职过程中造成严重社会不良反映或重大群体性事件，该项指标不得分，绩效总体评价结果为“差”（见图2）。
图2 威海中支绩效审计评价指标体系
（三）采取定性与定量相结合的评价方法
每项评价指标均为100分，对能够量化评价的指标，通过扣分项目和加分项目对审计结果进行定量评价。其中问题类指标项目，根据检查发现问题，按问题出现的次数和风险大小进行累计扣分，直到该项标准分扣完为止。创新和荣誉项目实行加分制，根据创新影响力大小和荣誉级别高低赋予不同的分数，在60分基础上进行加分，上不封顶。对需要定性评价的指标，采取向有关科室发出询证、发放调查问卷、召开座谈会、匿名调查等方式，征询有关各方对被审计对象履职绩效的评价、意见、建议，进行综合评定。最后将各指标得分按其权重折合成综合得分。
（四）实行审计成果评级
按评价综合得分情况划分为5个履职绩效级别（见表1）。对评价结果较差的3个级别，分别采取不同的应对措施。其中评级结果为5级时，即时启动“特别检查程序”，组织由行领导任组长的全面检查组进驻被审计单位，对其业务开展全面检查，并对部门负责人进行调整。绩效审计结论提交人事部门备查，作为中支党委对干部选拔、任用、奖惩和年度工作考核的重要参考依据。
表1 威海中支绩效审计成果评级表
三、威海市绩效审计的有效性分析
相对于传统的财务、业务合规性审计模式，绩效审计实现了内审工作从解决“对不对”到评价“好不好”，进而思考“如何做得更好”的转变，从审计内容、审计方法、审计评价、审计建议上促进了审计理念的转变，更好的发挥了内审部门在组织机构中的增值作用。
（一）内审工作内涵得到有效拓展
绩效审计促使内审人员的工作理念由“查问题、追责任”转向“提建议、找措施”，拓展了审计内涵。同时丰富了内审人员的知识层面，提高了内审人员的综合分析能力和判断能力，为更好开展绩效审计奠定了基础。
（二）内部审计环境进一步优化
内审部门向被审计部门提出合理建议，帮助其改进管理、提高效率，得到被审计部门的支持、理解和配合，成为被审计部门的“智囊”和“顾问”，进一步提升双方的合作动力。通过对被审计部门工作人员的问卷调查，95%的被调查者认为绩效审计较传统审计更具针对性和实效性；90%表示能够接受审计结果。
（三）央行履职绩效明显提升
绩效审计促使被审计部门在工作要求上由“做得对”向“做得好”转变，营造了“不敬业就歇业、不爱岗就待岗”的良性竞争氛围。根据绩效审计结果，中支外汇管理部门先后完成3项创新亮点工作，其中建立“三步递进式核查法”、提高服务贸易外汇管理非现场监管水平的做法，被外汇局山东省分局在全省推广；完善贸易信贷登记管理，有效缓解涉外企业超比例部分预收、预付货款收结汇难的问题，得到威海市委书记的充分肯定和批示。
四、开展绩效审计的几点启示和建议
威海中支绩效审计试点实践虽然取得了一定效果，但目前央行开展绩效审计仍面临几个问题。一是对内审转型工作的认识仍不到位，仍旧习惯于“按规章办事”，对工作效率、履职成效等无明确依据的审计评价类问题的认同尚有难度。二是内审人员的业务素质还有待提高，通晓信息技术、外汇、货币信贷管理专业的内审人员较少，难以对检查中的问题作出综合分析、评价和提出合理化建议。三是尚未建立统一的绩效审计评价制度体系，审计人员对审计对象履职成效、内控体系的有效性等审计结论的认定存在困难，导致形成的审计结论不具代表性、缺乏说服力。
针对问题，提出几点建议：
（一）加强绩效审计制度体系建设，建立绩效审计框架
制定符合人民银行内部管理体制和业务特点的绩效审计制度，是全面推进绩效审计的根本保证。应积极探讨建立绩效审计准则和相关的配套制度，制定科学系统的绩效审计操作规程，在制度和规程中对绩效审计的概念、对象、目标、职能、范围、程序以及评价体系等作出明确规定，建立健全绩效审计框架。同时还应对内审人员的执业规范和道德准则等作出明确的规定，以规范指导绩效审计工作的开展。
（二）加强绩效审计评价标准建设，逐步推进绩效审计
在目前国家尚无相关绩效审计的准则的情况下，应认真总结各类专项审计中取得的有关评价经验，邀请各职能部门充分参与，将定量指标与定性指标相结合、纵向指标和横向指标相结合，制定出科学适用的绩效评价标准体系，这是绩效审计得以稳步推进的关键所在。
（三）重视人力资本建设，提升内审人员素质
多元化的内部审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的前提和保障，应注重内审人才的培训，提升人员素质。一是提升内审队伍学历层次，把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，加强具备综合系质的新型内审人才培养和内审队伍建设。二是加大培训力度，建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种训练方法，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应绩效审计的发展需要。三是整合审计人力资源，为开展绩效审计储备专业人才。除了整合内审部门人力资源外，还应建立健全人才交流流动机制，利用外部人力资源为绩效审计服务，做到不求所有，但求所用，在审计项目需要时用这些人员来解决审计力量不足的问题。
参考文献
［1］阿瑟·肯特，《内部审计师》，1948年3月。
［2］最高审计机关国际组织(INTOSAI)，《2004年绩效审计实施指南》。
作者简介：岳宝生(1968-)，男，经济师，现供职于中国人民银行威海市中心支行。