近年来，地方人大及其常委会在立法上力求公开科学民主，创新之举迭出。山东省、河南省郑州市、山东省青岛市通过公开招标，委托律师事务所起草法规草案；重庆市、浙江省宁波市将立法项目交给专家学者或科研院所起草。这些公众参与立法的有效形式，对于推动开门立法、打破部门起草话语权垄断、提高立法质量大有裨益，“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”。
　　现代文明社会，是法治社会，需要良法之治。而良法的诞生，最根本的要符合三个方面的要求：一是立法理念正确，二是立法民主，三是立法科学。大思想家亚里士多德亦认为，法治的要义两方面不可或缺：一是已有的法律得到普遍服从，二是大家所遵从的法律是良好的法律。立法过程其实就是一个利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈，最终找到一个兼顾各方利益的平衡点，达成共识，最终通过法定形式，形成公共决策，让公众心服口服，共同遵守。不容忽视的是，这种博弈应体现在立法的每一个环节，如此方能显现法律公平公正的精髓。改革开放以来，从国家到地方，立法任务艰巨，所有的法律法规草案都由人大及其常委会的工作机构起草并不现实，通行的做法是由具有执法主体资格的政府部门提供草案。这种起草话语权的垄断，形成了“既当运动员，又当裁判员”的怪圈，显现诸多弊端，导致“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，这种状况为公众所诟病。
　　可喜的是，近年来，民主立法、开门立法新风扑面，公开征集社会对法律法规草案的意见，召开立法听证会，实行“三审”甚至“四审”终审制，立法质量得到了较大提高，更好地代表了人民的意志。然而，这仅仅只是停留在公共参与立法的层面上，即先由部门提出立法计划，提供相关草案，尔后公众才能“指手画脚”，这就使得公众在至关重要的法律法规草案起草环节缺少话语权，有失科学民主，影响了法律法规的质量和公平公正。笔者以为，委托专家、科研院所、律师事务所起草法规草案，是立法追求科学民主的可贵实践，公共立法的有益创新，立法程序上的一个进步。专家们认为，由具有执法主体资格的政府部门提供法规草案存在一定负面的倾向性，但人大及其常委会的工作机构起草法规草案又可能对法规将要调整的对象缺乏足够的了解。而委托民间起草，则可以有效地弥补立法机关自身立法信息和资源的不足。更为重要的是，专家、学者、律师作为中立的专业人士，完全可以站在第三者的立场上，借助自己的专业知识和实践经验介入立法过程，充分听取各方的意见，摒弃立法寻租，平衡利益之争，最终保证立法质量。众所周知，全国人大常委会在法律草案的起草上，也在逐步打破部门垄断。比如《物权法》草案，就是全国人大法制工作委员会在社科院草案和中国人民大学草案的基础上，加以综合、修改形成的，在立法科学民主方面实现了可贵的跨越。
　　当然，委托起草法规草案并非百利而无一弊，如一些专家学者对实践的把握不如政府部门深入、准确，导致理论与实践相脱节。但是不能因噎废食。我们要看到，地方立法机关只是委托专家起草法规草案，立法权并没有发生转移。这就需要人大常委会立法工作部门充分发挥主导和指导作用，适时、适度介入，提供信息，积极协调，作出修改，为审议法规草案打下良好基础。
　　令人高兴的是，立法机关科学立法、民主立法、开门立法，大大激发了公众积极参与立法的热忱。前不久，郑州市民刘明和郭力历时4年起草了长达1.6万字的公益诉讼法草案，民间“造”法体现了民众对于法治的赤诚和期盼，更凸显了公民精神正在强劲成长。
　　法规草案委托专家、律师等起草模式，彰显了立法科学民主，有益于提高立法质量，理应成为常态。遗憾的是，法律尚无明文规定，有必要进一步予以规范化制度化，以法律的形式固定下来，进而构建起各方平等博弈、话语权多元的立法新机制。
　　
　　（作者单位：湖北省人大常委会研究室宣传处）