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扶贫移民资金、项目是国家帮助贫困群众、移民群众脱贫致富的主要载体，是民生工程。加强扶贫和移民资金与项目的监管是我们的主要职责和应尽义务。近二年，南城县扶贫和移民局在这方面作了一些积极的探索，尚未形成成熟的经验，我在这里把自己的拙见写出来与大家交流，希望起到抛砖引玉的功效。
一、资金项目监管存在的问题
南城县辖10镇2乡，150个行政村，人口33万，区域面积1698平方公里，2014年列入原赣南中央苏区县，“十二五”期间有10个省定贫困村，精准扶贫对象9875人，境内有排在全省前十的洪门、廖坊二大水库，移民人数48705人，其中直补人口32833人，涉及133个行政村697个村小组，在抚州算扶贫移民资金相对较多的县之一。南城县扶贫和移民局成立早、机构全，人员多（有干部职工24人），历来是扶贫移民资金项目监管相对较好的县。在2014年民生资金专项检查中，该局会同县纪检监察部门、财政部门对近三年的扶贫移民资金项目进行了全面的自查，通过自查反映出资金项目管理中仍存在一些问题：
1、多头申报。涉农资金多、项目多，一个项目向多个部门申报，大的项目需要多个部门整合资金，这无可厚非，但存在项目资金有着落的情况下，隐瞒多余资金挪作他用。
2、直接套取。利用其它农口项目，比如水务部门做的陂坝、农业开发部门做的沟渠，谎称扶贫和移民项目，利用新村办项目谎称贫困村村庄整治、移民示范村项目，“移花接木”直接套取扶贫和移民资金。
3、“短斤少两”。由于项目小、项目分散，多半乡（镇）、村组是项目法人，由他们确定施工方，小的项目往往是让与他们熟悉的亲朋好友施工，容易造成工程量短斤少两，工程质量差等问题，2014年11至12月，我们购买公共服务聘请中介参与120余个项目验收、决算审计，工程量有不同程度欠账的就达11个。
4、凭“空”无据。产业扶持没有严格界定，按照一贯的做法，种苗、饲料、肥料等难以留存易耗品都成为可以扶持的实物，项目比较虚，扶持内容无从考证，极易造成熟人、能人凭关系要项目，凭口头、凭材料申请到资金。
二、造成的原因
造成资金项目难监管的原因众多，从管理程序、管理规定及实际操作来看，个人认为突出的有：
1、缺乏责任制的真正落实。县级报账制与项目法人制的矛盾，致使扶贫移民项目责任没有得到真正的落实。项目法人制是由项目实施地的乡镇或村组确定项目施工方，负责项目的实施，适合扶贫移民项目点多面广的现实，就应当建立与之相适应的报账机制，县级扶贫移民部门只负责资金监管的职责，而县级报账制由县级扶贫移民部门组织验收，签字报账，造成真正的项目法人有责任可推托，县级扶贫移民部门替人担责。
2、缺乏统一规范的管理规定。扶贫移民资金巨大，除直补资金外，绝大多数资金都是通过项目来实施的，尽管省办市局为了加强扶贫移民资金项目监管出台了一系列的规章制度，印制了统一的表格，但多半侧重资金投向、项目实施流程、资金拨付程序，没有涉及项目操作的统一规范的管理规定，有的规章制度不足以解决监管中的漏洞，有的沿用传统的管理措施，比如移民自建项目与当前项目监管要求相矛盾。
3、缺乏专业技术人才。扶贫移民项目涉及道路、涵桥、沟渠、堤坝、自来水、提灌站、水库、房屋建筑等各个方面，需要的不仅仅是专业技术人员而是全才，相比交通、水务、农业部门由有专业技术职称的人员管理项目，扶贫移民机构缺乏起码的专业技术人才，有的甚至文化水平偏低，不具备监管项目的能力和资格。
4、缺乏项目验收依据。据业务管理要求，每个项目都应当进行验收，但如何验收，是验收质还是验收量，还是验收资金并未作出明确规定，并未出台验收的依据和技术标准，统一印制的验收表只强调到场人签字，对项目工程量验收这一基本要求都没有作出明确的规定，沿用多年的惯例只是目测而已，涉及资金的拨付没有严格的工程验收规定说不过去，由于我们的工作人员没有专业技术资格，我们签字验收项目没有法律效力。
三、探索与尝试
针对资金项目管理中存在的缺陷，从2014年8月民生资金检查结束后，我们进行了认真反思，就存在的问题进行了系统的梳理、探索，现将我们不成熟的尝试介绍如下：
1、明确项目监管程序。由于项目多，过去在项目管理中存在项目监管程序倒置的现象，在项目竣工拨付工程款时补齐项目预决算、项目施工合同，项目监管流于形式。应当说监管程序是对项目监管到位的有力保障，我们做到重点把握四个重要节点：一是项目申报的节点。根据村组乡镇的申报，经过实地察看，工程预算，确定项目资金，上报项目计划；二是项目开工节点。根据批复或备案的项目计划，项目法人与施工方签订项目施工合同，一同到我们局签订配合 监管的责任书，下达开工通知，在责任书中明确当事方的职责和义务，明确应走的程序和提供的手续，比如招投标、审计等。在开工前，根据资金额度把好程序要求关，是规范项目管理非常重要的环节；三是项目验收的节点。除重大项目必要的施工过程监督外，凭项目法人工程决算，由县局组织验收，聘请中介参与，对工程量进行现场确认；四是资金拨付的节点。凭工程决算审计报告及相关齐全的档案资料拨付项目资金。
2、明确购买社会公共服务，引入中介机构的做法。由于我们缺乏项目管理专业技术人才，也不具备项目验收资格，从2014年10月开始，我们在项目管理中采取购买社会公共服务，聘请中介机构参与项目验收，由他们对项目预算、决算进行审计，凭审计报告和项目计划拨付项目资金。
3、明确项目施工主体。扶贫移民项目的实施必须符合项目管理规定，我们对项目施工主体做出明确界定，一是根据资金额度实行招投标、邀标、议（定）标制度，由乡镇、村组项目法人参照本县项目管理规定，50万元以上项目按规定招投标，由中标确定项目施工单位，10万元以上50万元以下的项目由三家有资质的单位在社会公共资源交易服务中心监管下，邀标确定项目施工单位；二是10万元以内的项目由项目法人与有从业资质的单位议（定）标，确定施工单位，坚决杜绝以个人名义实施扶贫移民项目，让个人施工是扶贫移民部门沿用至今的传统做法，极容易造成资金被截留、挪用、侵占。 4、明确项目预算、决算制度。我们实施多年的项目预算，项目决算制度都是由施工单位或个人与项目法人（村组）及乡镇工作人员进行的，由于不专业，多半用项目资金、项目实施工程量倒推项目预算、项目决算，结果造成同样的材料单价相差甚远，工价千差万别。从2014年10月份开始，我们实行统一规范的由有资质的单位编制工程预算、工程决算，按工程量核算用工、材料、管理等相关费用，按照权威部门定期公布的市场材料单价、工价核算工程所需资金，做出规范有效的工程预算、工程决算报告。
5、明确项目验收制度。经过我们探索，今后项目验收由扶贫和移民局牵头，聘请有资质的中介机构，项目所在的乡镇扶贫和移民办工作人员，村组负责人及群众代表参与项目验收，对项目工程现场实测实量，对隐蔽工程进行现场核实，对工程质量进行实地评估，当场填写项目工程质量确认单。
6、明确项目资金审计制度。根据我们县工程项目审计要求，在项目施工方、项目法人、项目乡镇工作人员参与下，聘请有资质的单位共同作出项目预算、项目决算的基础上，按项目资金额度区别对待进行项目预、决算审计。做到三个凡是：一、凡是10万元以上的项目一律由县审计局经过预算审计后，根据审计确认的预算资金，再进行招投标、邀标；10万元以上的项目决算必须经过县审计局的决算审计，并载明扶贫移民资金情况；二、凡是10万元以下的项目，项目法人必须提供规范的由有资质的单位编制好的项目预算、决算报告，由我们购买的社会公共服务中介机构进行项目决算审计，按决算审计报告和项目计划拨付项目资金；三、凡是有整合扶贫移民资金的“拼盘”项目总工程量在10万元以上的，必须经过县审计部门的审计、凭审计报告和项目计划拨付项目资金。
7、明确产业项目扶持方向。总结多年得失，除贷款贴息、实物直补，建档立卡贫困户产业扶贫资金、一卡通打到个人专户的扶持资金外，全县的产业扶持以扶持修路、修涵桥、沟渠引灌、栏舍场地等相对固定，一时难以失灭的基础设施建设项目为主，上万元的资金尽量少以种苗、饲料、肥料等难以核实、容易失灭的物质作为申报扶持的内容。
8、明确项目申报途径。扶贫和移民项目申报，我们还是紧紧抓住乡镇扶贫和移民办及村组二级，综合业务管理要求和区域发展现状，做到上下结合，畅通申报途径：一是给乡镇下达控制数，由村组申请乡镇筛选、推荐；二是坚持实地察看，按工程量确定资金，杜绝上报不符合要求的项目；三是在一定范围内进行项目立项听证，我们在原中央苏区产业扶持项目，移民信贷项目都成功地尝试了“听证”做法，经过比较、筛选来确定项目，使项目安排更加科学、更加规范。
[作者简介]
全荠怀，江西省南城县扶贫和移民局。
责任编辑：上官涛
一、资金项目监管存在的问题
南城县辖10镇2乡，150个行政村，人口33万，区域面积1698平方公里，2014年列入原赣南中央苏区县，“十二五”期间有10个省定贫困村，精准扶贫对象9875人，境内有排在全省前十的洪门、廖坊二大水库，移民人数48705人，其中直补人口32833人，涉及133个行政村697个村小组，在抚州算扶贫移民资金相对较多的县之一。南城县扶贫和移民局成立早、机构全，人员多（有干部职工24人），历来是扶贫移民资金项目监管相对较好的县。在2014年民生资金专项检查中，该局会同县纪检监察部门、财政部门对近三年的扶贫移民资金项目进行了全面的自查，通过自查反映出资金项目管理中仍存在一些问题：
1、多头申报。涉农资金多、项目多，一个项目向多个部门申报，大的项目需要多个部门整合资金，这无可厚非，但存在项目资金有着落的情况下，隐瞒多余资金挪作他用。
2、直接套取。利用其它农口项目，比如水务部门做的陂坝、农业开发部门做的沟渠，谎称扶贫和移民项目，利用新村办项目谎称贫困村村庄整治、移民示范村项目，“移花接木”直接套取扶贫和移民资金。
3、“短斤少两”。由于项目小、项目分散，多半乡（镇）、村组是项目法人，由他们确定施工方，小的项目往往是让与他们熟悉的亲朋好友施工，容易造成工程量短斤少两，工程质量差等问题，2014年11至12月，我们购买公共服务聘请中介参与120余个项目验收、决算审计，工程量有不同程度欠账的就达11个。
4、凭“空”无据。产业扶持没有严格界定，按照一贯的做法，种苗、饲料、肥料等难以留存易耗品都成为可以扶持的实物，项目比较虚，扶持内容无从考证，极易造成熟人、能人凭关系要项目，凭口头、凭材料申请到资金。
二、造成的原因
造成资金项目难监管的原因众多，从管理程序、管理规定及实际操作来看，个人认为突出的有：
1、缺乏责任制的真正落实。县级报账制与项目法人制的矛盾，致使扶贫移民项目责任没有得到真正的落实。项目法人制是由项目实施地的乡镇或村组确定项目施工方，负责项目的实施，适合扶贫移民项目点多面广的现实，就应当建立与之相适应的报账机制，县级扶贫移民部门只负责资金监管的职责，而县级报账制由县级扶贫移民部门组织验收，签字报账，造成真正的项目法人有责任可推托，县级扶贫移民部门替人担责。
2、缺乏统一规范的管理规定。扶贫移民资金巨大，除直补资金外，绝大多数资金都是通过项目来实施的，尽管省办市局为了加强扶贫移民资金项目监管出台了一系列的规章制度，印制了统一的表格，但多半侧重资金投向、项目实施流程、资金拨付程序，没有涉及项目操作的统一规范的管理规定，有的规章制度不足以解决监管中的漏洞，有的沿用传统的管理措施，比如移民自建项目与当前项目监管要求相矛盾。
3、缺乏专业技术人才。扶贫移民项目涉及道路、涵桥、沟渠、堤坝、自来水、提灌站、水库、房屋建筑等各个方面，需要的不仅仅是专业技术人员而是全才，相比交通、水务、农业部门由有专业技术职称的人员管理项目，扶贫移民机构缺乏起码的专业技术人才，有的甚至文化水平偏低，不具备监管项目的能力和资格。
4、缺乏项目验收依据。据业务管理要求，每个项目都应当进行验收，但如何验收，是验收质还是验收量，还是验收资金并未作出明确规定，并未出台验收的依据和技术标准，统一印制的验收表只强调到场人签字，对项目工程量验收这一基本要求都没有作出明确的规定，沿用多年的惯例只是目测而已，涉及资金的拨付没有严格的工程验收规定说不过去，由于我们的工作人员没有专业技术资格，我们签字验收项目没有法律效力。
三、探索与尝试
针对资金项目管理中存在的缺陷，从2014年8月民生资金检查结束后，我们进行了认真反思，就存在的问题进行了系统的梳理、探索，现将我们不成熟的尝试介绍如下：
1、明确项目监管程序。由于项目多，过去在项目管理中存在项目监管程序倒置的现象，在项目竣工拨付工程款时补齐项目预决算、项目施工合同，项目监管流于形式。应当说监管程序是对项目监管到位的有力保障，我们做到重点把握四个重要节点：一是项目申报的节点。根据村组乡镇的申报，经过实地察看，工程预算，确定项目资金，上报项目计划；二是项目开工节点。根据批复或备案的项目计划，项目法人与施工方签订项目施工合同，一同到我们局签订配合 监管的责任书，下达开工通知，在责任书中明确当事方的职责和义务，明确应走的程序和提供的手续，比如招投标、审计等。在开工前，根据资金额度把好程序要求关，是规范项目管理非常重要的环节；三是项目验收的节点。除重大项目必要的施工过程监督外，凭项目法人工程决算，由县局组织验收，聘请中介参与，对工程量进行现场确认；四是资金拨付的节点。凭工程决算审计报告及相关齐全的档案资料拨付项目资金。
2、明确购买社会公共服务，引入中介机构的做法。由于我们缺乏项目管理专业技术人才，也不具备项目验收资格，从2014年10月开始，我们在项目管理中采取购买社会公共服务，聘请中介机构参与项目验收，由他们对项目预算、决算进行审计，凭审计报告和项目计划拨付项目资金。
3、明确项目施工主体。扶贫移民项目的实施必须符合项目管理规定，我们对项目施工主体做出明确界定，一是根据资金额度实行招投标、邀标、议（定）标制度，由乡镇、村组项目法人参照本县项目管理规定，50万元以上项目按规定招投标，由中标确定项目施工单位，10万元以上50万元以下的项目由三家有资质的单位在社会公共资源交易服务中心监管下，邀标确定项目施工单位；二是10万元以内的项目由项目法人与有从业资质的单位议（定）标，确定施工单位，坚决杜绝以个人名义实施扶贫移民项目，让个人施工是扶贫移民部门沿用至今的传统做法，极容易造成资金被截留、挪用、侵占。 4、明确项目预算、决算制度。我们实施多年的项目预算，项目决算制度都是由施工单位或个人与项目法人（村组）及乡镇工作人员进行的，由于不专业，多半用项目资金、项目实施工程量倒推项目预算、项目决算，结果造成同样的材料单价相差甚远，工价千差万别。从2014年10月份开始，我们实行统一规范的由有资质的单位编制工程预算、工程决算，按工程量核算用工、材料、管理等相关费用，按照权威部门定期公布的市场材料单价、工价核算工程所需资金，做出规范有效的工程预算、工程决算报告。
5、明确项目验收制度。经过我们探索，今后项目验收由扶贫和移民局牵头，聘请有资质的中介机构，项目所在的乡镇扶贫和移民办工作人员，村组负责人及群众代表参与项目验收，对项目工程现场实测实量，对隐蔽工程进行现场核实，对工程质量进行实地评估，当场填写项目工程质量确认单。
6、明确项目资金审计制度。根据我们县工程项目审计要求，在项目施工方、项目法人、项目乡镇工作人员参与下，聘请有资质的单位共同作出项目预算、项目决算的基础上，按项目资金额度区别对待进行项目预、决算审计。做到三个凡是：一、凡是10万元以上的项目一律由县审计局经过预算审计后，根据审计确认的预算资金，再进行招投标、邀标；10万元以上的项目决算必须经过县审计局的决算审计，并载明扶贫移民资金情况；二、凡是10万元以下的项目，项目法人必须提供规范的由有资质的单位编制好的项目预算、决算报告，由我们购买的社会公共服务中介机构进行项目决算审计，按决算审计报告和项目计划拨付项目资金；三、凡是有整合扶贫移民资金的“拼盘”项目总工程量在10万元以上的，必须经过县审计部门的审计、凭审计报告和项目计划拨付项目资金。
7、明确产业项目扶持方向。总结多年得失，除贷款贴息、实物直补，建档立卡贫困户产业扶贫资金、一卡通打到个人专户的扶持资金外，全县的产业扶持以扶持修路、修涵桥、沟渠引灌、栏舍场地等相对固定，一时难以失灭的基础设施建设项目为主，上万元的资金尽量少以种苗、饲料、肥料等难以核实、容易失灭的物质作为申报扶持的内容。
8、明确项目申报途径。扶贫和移民项目申报，我们还是紧紧抓住乡镇扶贫和移民办及村组二级，综合业务管理要求和区域发展现状，做到上下结合，畅通申报途径：一是给乡镇下达控制数，由村组申请乡镇筛选、推荐；二是坚持实地察看，按工程量确定资金，杜绝上报不符合要求的项目；三是在一定范围内进行项目立项听证，我们在原中央苏区产业扶持项目，移民信贷项目都成功地尝试了“听证”做法，经过比较、筛选来确定项目，使项目安排更加科学、更加规范。
[作者简介]
全荠怀，江西省南城县扶贫和移民局。
责任编辑：上官涛