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[摘要]改革开放30年来，以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革，使中国经济与社会的发展发生了根本性的变化，取得的伟大成绩是世人瞩目的。但中国经济持续快速增长的同时，城市经济得到了跨跃式发展，而县城经济发展明显滞后，“三农”问题仍然突出。中央提出“扩权强县”和建立“省管县”模式，以理顺省以下政府层级财政关系为改革的突破口，根据地方公共需求偏好合理配置公共资源，加大对基层公共服务领域的投入，通过财政体制创新，促进县域经济发展，实现强县强国目标。本文以扩权强县为逻辑起点，以创新体制为主要入径，以建立省管县模式为改革内容，探讨强县强国与财政体制创新的理论根据与对策选择。
[关键词]扩权强县；省管县；强县强国
中图分类号：F810，2
文献标识码：A
文章编号：1008-4096(2009)05-0075-06
一、解决“三农”问题的战略选择——“扩权强县”
我国是个农业大国，也是个农业弱国。随着我国经济发展的工业化、城镇化、市场化和国际化步伐加快，经济社会各个领域在经济基础发生重大变化推动下不断发生转轨、转型的变化，社会利益关系急需调整，统筹兼顾各方面诉求的压力随之加大，“三农”问题的矛盾更显突出，农民的平均生活水平在全国处于最低阶层，农业经济发展严重滞后于城市经济发展。目前，我国城市经济已逐步形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐发展、城市经济实力显著增强的新格局。进入21世纪以来，城市加大了改善投资软环境的力度，加强了吸引外资的综合优势，为吸引更多优质外资创造了有利的条件，城市经济在我国国民经济中越来越显示出其重要的地位和作用。城市作为以非农产业和非农业人口集聚为主要特点，并在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动等方面发挥特殊作用的行政区域，其各种功能相互联系、相互作用而形成有机结合的整体，已形成一定的竞争优势，一定区域内的物流、人流、资金流、信息流通过各种方式汇集于城市，经过城市的优化组合产生了能量聚集效应和放大效应。
城市经济的快速发展，无疑对拉动县域经济发展产生重要的作用，但令人困扰的仍是城乡经济发展不平衡。农业经济的发展相滞后，主要来自两个方面的因素影响：一是农业经济的基础环境较差；二是尚未形成有利于农业经济发展的完善的机制。首先，从农业经济的基础环境来看，我国农业经济主要由县域经济所构成。县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的地域经济，传统的农业经济仍占主导地位。由于县域经济受地理区位、历史人文、生产力水平等多种因素的制约，因而县域经济所依赖的生产资源、人力资源和开放的环境等，与城市的现代化经济存在竞争的劣势。其次，从管理体制来看，多层的行政与财政管理体制，对县级政府的“捆绑”过紧，使县域经济发展缺少活力和自我发展的能力。县域经济以县级政府为调控市场的主体，并受到行政区划的严格限制，相对独立性不够，驾驭市场的能力受到约束，难以在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势。第三，从县级财政的状况来看，县级财政的财力严重不足，运行困难，多数县工业企业数量少，企业活力不够，效益不佳，工商税收来源较少，财政收入增长缓慢。我国大部分县，尤其是中西部地区的县，基本上属于“吃饭财政”，有80％--90％的财政支出是用于保证工资发放和维持公共事业运行，公共支出和发展支出严重不足，债务负担过重。同时，由于对县级财政的多层管理，存在“三多一少”的体制弊端，即市级财政对县级财政“卡得多”、“刮得多”、“截得多”、“支持少”，一个经济实力较强的县，在财政上很可能相对较穷，导致县域经济发展缺少后劲。
农业是国民经济的基础，没有农业的发展，没有城乡经济的协调发展，就不可能使整个国民经济健康快速发展。县强则国强，县强则民富。县域经济是我国农业经济的基础，是国民经济的基本单元，是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，而县域农村又是我国最大的潜在内需市场。县域经济和县域农村的特殊区位和特殊的部门功能，决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位，对我国经济的发展具有举足轻重的作用。胡锦涛总书记指出，我们提出树立和落实科学发展观，就是要以实现人的全面发展为目标，让发展的成果惠及全体人民；就是要以经济建设为中心，实现经济发展和社会进步；就是要统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内经济建设与对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调；就是要促进人与自然的和谐，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因而，根据科学发展观的要求，运用区域经济发展理论，通过实施“扩权强县”政策来解决农村、农民和农业问题，是实现强县强国的战略选择。
长期以来，党中央一直重视我国急需解决的“三农”问题，每年发布的具有纲领性和指导性地位的“中央一号文件”，都是党中央和国务院对发展农业经济的重要战略体现。中共中央在1982—1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展做出具体部署。2004--2009年又连续六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2009年2月1日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，再度锁定“三农”问题，提出了28点促进农业稳定发展与农民持续增收的措施，包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。中共中央每年发的第一份文件，都是以“三农”为主题的文件，因而被国人概括为具有特定含义的“中央一号文件”。
我国改革开放30年来的经验证明，要解决“三农”问题，促进县域经济发展，一个合理的选择就是实施扩权强县的战略，对县域经济“松绑”，通过扁平化放权式改革把县域经济做强。实施扩权强县战略的本质，是通过扩大县级政府的相关权力为改革契机，赋予县级政府具有更大的自主权，从而为实现县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。做大做强县域经济，不仅是全面建设小康社会的必由之路，也是应对当前国际金融危机、扩大内需的客观要求。据此，党的十七届三中全会的“决定”和2009年“中央一号文件”进一步提出，要扩大县域发展自主权，增强县域经济发展活力，通过实施扩权强县战略，把依托县城推动县域城镇化作为扩权强县的主攻方向，使城市现代文明向农村拓展、延伸、辐射，以城带乡，以工促农，为统筹城乡发展建立重要平台。
二、“扩权强县”的途经选择——创新管理体制
当前促进县域经济发展迫切需要进行制度创新，管理体制改革必须先行。在社会科学中，体制就是维持国家和社会运行的组织机构和制度法律。体制实际上是经济基础和上层建筑在国家机器运行中的具体反映，体制改革实质上就是对国家的经济基础和上层建筑的改革。在实施扩权强县战略下，必 须进行政府间管理体制的改革与创新，而创新的途径是建立“省管县”模式，将现行的省管市、市管县的多层管理体制向“扁平化”方向改革。
党的十七大报告指出：“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。从“市管县”到“省管县”的体制改革，涉及财政体制、行政体制等一系列改革，凸现了中央减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图。建立省管县模式是适应扩权强县的战略需要而实施的理顺省以下政府层级间财政关系的体制创新，是扩权强县的突破口。当前我国地方财政市管县的格局已经有20多年历史，在一定时期促进了区域市场的统一，促进了规模经济的形成，推进了中心城市的发展和城市化水平的提高。但市管县体制是经济转轨的产物，随着市场经济的发展，市管县体制在效率上的优势大大削弱，地级市扩张较快，县域经济发展滞后，市管县体制的弊端越来越突出。主要表现为上下级政府间的财权与对应事权的安排上不合理，特别是省以下政府财权的重心上移，而事权的重心下移，导致县级财政困难，制约了县域经济与社会的发展。市管县体制的弊端主要表现在三个方面：一是市管县体制增加了行政管理的层级，过多的行政层级造成行政成本大、管理效率低下，出现“市卡县”现象；二是市管县体制实际上扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，导致市与县之间争利，出现“市刮县”现象，使县级政府的机能弱化；三是在市管县体制下，县级财政的财源结构单一，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，财政转移支付机制不完善，产生“漏斗”效应。
为了解决市管县体制日益暴露出来的诸多矛盾，我国自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。各地试行省管县的模式主要有两种：一种是注重财政体制突破的浙江模式；一种是重视行政体制突破的海南模式。浙江省的具体做法是：在财政体制方面，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种“费”由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。为了激励强县，帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策。同时下放省级政府的部分审批权，赋予县大部分本该属于地级市的经济管理权限，做到藏富于县，大大调动了县发展经济的积极性。海南省推行省管县财政体制改革，进一步对县级政府下放管理权限，更大程度地调动县级政府的积极性，充分释放县域经济的活力，形成“海南模式”。我国推行省管县体制改革的实践表明，“省管县”比“市管县”具有许多优势：一是省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担，同时为县域经济发展创造了良好的外部环境；二是有利于缓解县级财政困难，避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，同时增强了省财政宏观调控能力，有利于加强省对县转移资金、技术、人才，推动县级提高管理水平和行政效率；三是有利于提高财政资金使用效益，克服了在市管县体制下的省对县财政补助资金的分配经过多个环节，资金使用情况的检查多头管理又难以到位的问题。2009年“中央一号文件”又进一步强调推进省管县财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，稳步推进“扩权强县”改革试点，鼓励有条件省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县财政体制改革。根据党中央和国务院的改革要求，在总结改革省管县体制经验的基础上，财政部于2009年6月22日发布了《(关于推进省直接管理县财政改革的意见)的通知》(财预[2009]78号)。至此，试点多年的省管县财政改革开始提速，通过创新管理体制来实现扩权强县战略的大幕已经拉开，省管县体制正朝着规范化的方向发展。
建立省管县模式的基本目标，是指将省市县行政管理关系由目前的省管市、市管县的三级体制转变为省管市和省管县的二级体制，即由现在的省管市、市管县模式变为由省替代市，将原由市对县的人事、财政、计划、项目审批等所有管理方面，全部改由省管，由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限直接下放到县，力争在2012年底前全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。推进省直管县财政管理方式改革，是社会主义市场经济和公共财政的内在要求，是增强基层政府提供公共服务能力的客观要求，是增强县域发展活力，促进县域经济发展的客观要求。
三、“省管县”模式的理论根据——满足地方公共需求偏好
实施省管县财政体制改革的本质问题，是解决好省以下各级政府所面对的公共产品的供给和需求问题。从宏观的层面来看，社会生产、社会文化、社会就业、社会福利、社会保障、社会秩序、社会安全等，都与国家以及政府的财政分配活动密不可分。为了适应社会发展的公共需要，国家集中一部分社会资源，为公共需求提供公共物品和服务。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制，政府是提供公共产品的责任主体。但在公共产品的供应上存在层次问题，这是由不同层级政府的职能不同和公共产品的需求不同所决定的。根据公共经济学的理论，许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的，由此决定着不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。相比较之下，地方政府更能够了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此，在各级地方政府当中，中央政府理所当然地应该承担提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次公共产品的提供，否则，便容易产生效率低下的问题。公共产品层次性的理论，不仅揭示了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为我国推行省管县财政体制改革，提供了必要的理论根据。
财政体制不是一个产业体制、事业体制甚或一个单位体制的问题，财政体制实际上关系到国家的宪政体制，是十分复杂的系统，不仅涉及到财政管理各个层次间、自身组织结构和管理体系各方面的关系问题，还联系到中央政府与地方政府、地方各层级政府间关系的问题，涉及到政府各职能部门直至党执政的基层组织间的关系问题，因此体制改革必须先行。省管县财政体制是一种制度创新，突破的是地方政府理财行政在体制机制上与经济社会发展不相适应，与社会主义市场经济体制的构建和完善不相配合，与地方经济社会发展的现实情势不相符合的制度性瓶颈制约。通过进一步健全和完善省管县财政体制，就是要建立和健全有利于公共财政体制改革方向的贯彻落实，有利于理顺地方各级政府间财政关系，有利于地方财政管理体制构建完善和良性运行的公共财政制度体系，有利于县级政府有效地提供公共产品。县级政府财权的使用和管理，表现为财政收支规模和结构，反映使用事权的活 动范围和方向。为了保证县级政府针对不同历史时期或不同发展阶段制定出与政府管辖区域经济社会发展要求相适应的经济社会发展战略，就必须具有不断有效行使合理配置资源、调节收入分配、促进社会稳定和经济增长的职能，而这种职能的行使是以必要的财力为前提的，否则，难于以财行政。省管县财政体制改革所涉及的内容，主要是正确处理省以下政府间收支划分、转移支付、资金往来、预算决算、年终结算等。根据省、市、县三级政府职能范围划分事权、财权，将县政府的事权和财权直接确定到县级，克服原有体制造成的缺位和越位问题，以重点保证县级政府在基础教育、科学技术、卫生保健、社会保障及农业生产等方面增加投入，最大限度地满足本地区对公共产品的需求偏好。
传统层级结构管理幅度理论认为，一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加，可能存在的相互人际关系指数增加，信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时，就超越了管理者所能有效管理的范围，就必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。这在相对稳定的市场环境中，不失为一种效率较高的组织形式，因为它保持了组织的协调和统一。但在市场环境变化较大的情况下，组织结构层次太多，不可避免地会存在信息失真或扭曲、管理成本高等弊端。而要克服这种多层结构的弊端，又产生一种新的理论一扁平化管理理论。扁平化管理理论强调扩大管理的幅度，强调分权管理，以快速适应市场变化的需要。根据偏平化管理理论，将我国目前“市管县”改为“省管县”，管理层级减少，权力下移，有利于提高办事效率，有利于最大限度满足县域对公共产品的需求偏好。运用扁平化理论改革财政管理体制，可从县域公共需求的特征中找到答案。目前我国县域的公共需求，重点表现为以农村、农民和农业需求为基本特征。中国农村地域广大，不同地区情况差异极大，几乎不可能有一个同样标准的自上而下的办法来供给农村、农民和农业对公共产品的多样化需求。因而，如何建设好村庄，如何搞好村民自治的经济基础，如何发展村庄的民主，及国家如何将相当部分财政经费转移到村集体，让村民决策用于村庄公共事业，并在此基础上让村民更加娴熟地学会协商使用国家转移到村庄一级的公共产品资源，应是目前新农村建设条件下需要迫切重视的事情。在省管县体制下，乡镇政府仍然由县级政府管理，而乡镇政府职能一个相当重要的方面是提供乡镇范围内的公共产品和服务。县级政府对乡政府能够提供什么样的公共产品以及数量多少，取决于农村、农民和农业对公共产品的偏好。因此，了解农村社区居民公共产品需求偏好现状，将有助于乡镇政府在提供社区公共产品时做出正确的决策。只有在此种情况下，省财政向农村的转移支付才有可靠的依托。
四、“省管县”的主要任务——自上而下纵向转移支付
由于目前我国多数县级财政的状况窘迫，公共支出主要表现为“吃饭财政”，用于农村、农民、农业的支出较少，导致“三农”问题突出。目前时期，省管县的主要任务突出地表现为“管”支出的缺口，而管支出缺口的主要途径是省级财政对县财政自上而下纵向转移支付。
在省管县体制下，一方面增强了省政府和县政府的宏观调控能力，但另一方面，必然加重省级财政的支出负担，省财政如何建立有效的转移支付制度是面临的主要任务。财政转移支付是分级预算体制的重要组成部分，是国家预算调节的一种制度。财政转移支付的实质是财政资金转移或转让，包括分级预算管理体制下的上、下级预算主体间、同级预算主体间的财政资金转移或转让。财政转移支付的模式，主要包括通过自上而下的纵向转移、横向转移、纵向与横向混合转移等不同模式。在建立省管县体制的初期，财政转移支付的特征主要表现为省级预算主体对县级预算主体的资金转移，以解决县级预算主体的收支规模不对称，实现县级预算的收支均衡。在省管县财政体制下，县财政的预决算制度将发生根本性变化，由县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。在预算方面，建立省与县之间的财政资金直接往来关系，省级财政直接确定各县的资金留解比例，各县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。在决算方面，各类结算事项一律由省级财政与各县财政直接办理，各县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对县进行扣款。预决算的变化，只是行政程序的变化，而其本质问题是如何划分县级财政的收支范围以及省级财政对县级财政转移支付。
目前，我国财政转移支付制度尚属不很规范的时期，主要受以下因素制约：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国多数省级财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是县级财政与省级财政间仍存在博弈关系，既得利益的调整困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，各县经济发展水平相差很大，发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现。因此，在省管县体制下如何建立有效的预算调节制度，是省级财政面临的重要课题。省对县的财政转移支付是以合理划分县级财政收支为前提的，而收支的划分是最为复杂与重要的工作。其一，收支划分是对县级政府事权与财权的重新配置，而这种权力的配置需要一个科学的过程；其二，收支划分是以基础性数据的合理统计为前提，而真实数据的收集有很大难度。据此，应在进一步理顺省与县支出责任的基础上，确定县财政各自的支出范围，只有在合理划分收支的基础上，省级财政才能有效地执行预算调节制度。
根据经济学与公共财政的一般理论，省级财政在实施转移支付制度时，应遵循法治、公平和效率三个基本原则。法治原则可通过不断的制度完善来实现，而最难于处理的是公平与效率的选择。公平与效率是一对矛盾，强调公平必然以损失效率为代价，强调效率必然以有失公平为代价。公平即为合理，而合理是相对的，难以给出具体的标准。笔者认为，省级和县级两级政府应根据科学发展观的要求，合理确认各县对公共产品的基本需求和不同县对公共产品的特殊需求，并在此基础上由省、县共同确认各县的发展需求，进而最终确认省级财政对县级财政的转移支付。在省管县体制下的财政转移支付，应主要采取专项经费转移支付、税收返还、所得税返还等形式。转移支付的关键问题，是转移支付的比例及金额的确认。根据财政部的通知要求，转移支付应由省直接核定并补助到县；专项拨款补助应由各县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达到县；市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。考虑到省级财政的财力限制，省对县的转移支付应以促进基本公共服务的均等化为首要目标。要在保障最低生活水平、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护弱势群体为重点，着力解决困难企业退休职工医保、农村低保、贫困群众大病医疗救助和失地农民、城市农民工的基本保障问题，按照“生存先于享受”的原则，平等保障城乡居民的基本生存条件。在此基础 上，要以扶持农业产业化、农业基础设施建设、农业科技发展为重点，促进传统农业向现代农业转换。为了提高财政转移支付资金的使用效益，必须建立统一、规范的专项转移支付资金申报、审批和效益评价等管理制度；必须建立专项转移支付的监控体系，对挤占、挪用专项转移支付资金或违反科学进行决策造成资金浪费的行为，要依法追究经济或刑事责任。
五、规避县级财政风险——建立风险防范机制
任何事物的未来结果的不确定性，都会产生风险。在我们的生活世界里，风险无处不在，存在于人们生产、生活的方方面面，存在于某一事件或过程的多个环节中。虽然某些具体风险事故的发生是偶然的，是一种随机现象，但除个别偶然发生的风险事故外，人们通过大量的观察，可以发现风险事故发生的规律性，对其进行预测或测定，进而采取有效的防范措施，以最少的费用支出达到最大限度地分散、转移、消除风险，以实现保障人们经济利益和社会稳定的基本目的。在省管县的财政体制下，由于存在种种不确定的因素影响，县级财政产生风险的可能性总是存在的。县级财政风险主要来自收入风险、支出风险和债务风险。就目前我国大多数县级财政而言，其抵御风险的能力普遍不强，因此，在省管县体制下，必须建立财政风险的防范机制，以确保改革的成效。
地方财政存在的收入风险，主要是因为地方经济增长乏力，收入结构单一，财政收入难以正常足额及时地满足地方的预算支付而构成的风险。地方财政存在的支出风险与收入风险紧密相关，是因收入短缺而造成地方财政的部分基本职能丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行，就形成财政支出风险。因而在推进省管县制度改革的地区，省级财政应对县级财政的收支进行合理、科学的核定，并严格控制财政收入虚收、盲目支出和经费浪费现象。否则，财政赤字过大必然导致整个地方财政状况的恶化和财政风险的积聚。地方财政存在的债务风险，其潜在的危害性更大。债务风险包括显性债务风险和隐性债务风险。县级政府的直接举债或欠发工资等而形成的债务，属于显性债务，显性债务在任何条件下都是无法回避的责任和应履行的义务，因而举债过多或欠账过多，会产生无力偿还的风险。县级政府对某些公共支出不安排或少安排，导致政府不能以财行政，这种因资金缺口所形成的债务，属于隐性债务风险，而最终支付和风险的承担者仍是政府。
财政风险是由社会各种风险转化、综合而成。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，一旦地方财政出现风险将直接影响到国家机器的运转，会导致其功能严重失调。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系，我国中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态，因而县级财政收不抵支是普遍的现象，财政风险日趋严重。从纵向看，从中央到省、市、县的财政风险呈递增趋势，而防范风险的能力则呈递减趋势。因而，在省管县体制下，应建立有效的债务风险防范机制：一是中央政府债务转化为地方政府债务的，省级政府不得将该项债务向县级延伸；二是中央财政对地方财政的项目贷款，构成地方政府对中央政府的负债，省级政府不得将该项债务向县级延伸；三是县级政府的支出欠账和挂账，不得以向上级政府借款来平衡资金缺口，应通过转移支付来解决；四是县级政府不得因承担道义上的义务形成地方政府债务；五是省级政府对县级政府的举债范围与额度，必须做出明确的规定，并建立严格的审批制度和监控机制。
[关键词]扩权强县；省管县；强县强国
中图分类号：F810，2
文献标识码：A
文章编号：1008-4096(2009)05-0075-06
一、解决“三农”问题的战略选择——“扩权强县”
我国是个农业大国，也是个农业弱国。随着我国经济发展的工业化、城镇化、市场化和国际化步伐加快，经济社会各个领域在经济基础发生重大变化推动下不断发生转轨、转型的变化，社会利益关系急需调整，统筹兼顾各方面诉求的压力随之加大，“三农”问题的矛盾更显突出，农民的平均生活水平在全国处于最低阶层，农业经济发展严重滞后于城市经济发展。目前，我国城市经济已逐步形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐发展、城市经济实力显著增强的新格局。进入21世纪以来，城市加大了改善投资软环境的力度，加强了吸引外资的综合优势，为吸引更多优质外资创造了有利的条件，城市经济在我国国民经济中越来越显示出其重要的地位和作用。城市作为以非农产业和非农业人口集聚为主要特点，并在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动等方面发挥特殊作用的行政区域，其各种功能相互联系、相互作用而形成有机结合的整体，已形成一定的竞争优势，一定区域内的物流、人流、资金流、信息流通过各种方式汇集于城市，经过城市的优化组合产生了能量聚集效应和放大效应。
城市经济的快速发展，无疑对拉动县域经济发展产生重要的作用，但令人困扰的仍是城乡经济发展不平衡。农业经济的发展相滞后，主要来自两个方面的因素影响：一是农业经济的基础环境较差；二是尚未形成有利于农业经济发展的完善的机制。首先，从农业经济的基础环境来看，我国农业经济主要由县域经济所构成。县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的地域经济，传统的农业经济仍占主导地位。由于县域经济受地理区位、历史人文、生产力水平等多种因素的制约，因而县域经济所依赖的生产资源、人力资源和开放的环境等，与城市的现代化经济存在竞争的劣势。其次，从管理体制来看，多层的行政与财政管理体制，对县级政府的“捆绑”过紧，使县域经济发展缺少活力和自我发展的能力。县域经济以县级政府为调控市场的主体，并受到行政区划的严格限制，相对独立性不够，驾驭市场的能力受到约束，难以在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势。第三，从县级财政的状况来看，县级财政的财力严重不足，运行困难，多数县工业企业数量少，企业活力不够，效益不佳，工商税收来源较少，财政收入增长缓慢。我国大部分县，尤其是中西部地区的县，基本上属于“吃饭财政”，有80％--90％的财政支出是用于保证工资发放和维持公共事业运行，公共支出和发展支出严重不足，债务负担过重。同时，由于对县级财政的多层管理，存在“三多一少”的体制弊端，即市级财政对县级财政“卡得多”、“刮得多”、“截得多”、“支持少”，一个经济实力较强的县，在财政上很可能相对较穷，导致县域经济发展缺少后劲。
农业是国民经济的基础，没有农业的发展，没有城乡经济的协调发展，就不可能使整个国民经济健康快速发展。县强则国强，县强则民富。县域经济是我国农业经济的基础，是国民经济的基本单元，是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，而县域农村又是我国最大的潜在内需市场。县域经济和县域农村的特殊区位和特殊的部门功能，决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位，对我国经济的发展具有举足轻重的作用。胡锦涛总书记指出，我们提出树立和落实科学发展观，就是要以实现人的全面发展为目标，让发展的成果惠及全体人民；就是要以经济建设为中心，实现经济发展和社会进步；就是要统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内经济建设与对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调；就是要促进人与自然的和谐，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因而，根据科学发展观的要求，运用区域经济发展理论，通过实施“扩权强县”政策来解决农村、农民和农业问题，是实现强县强国的战略选择。
长期以来，党中央一直重视我国急需解决的“三农”问题，每年发布的具有纲领性和指导性地位的“中央一号文件”，都是党中央和国务院对发展农业经济的重要战略体现。中共中央在1982—1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展做出具体部署。2004--2009年又连续六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2009年2月1日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，再度锁定“三农”问题，提出了28点促进农业稳定发展与农民持续增收的措施，包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。中共中央每年发的第一份文件，都是以“三农”为主题的文件，因而被国人概括为具有特定含义的“中央一号文件”。
我国改革开放30年来的经验证明，要解决“三农”问题，促进县域经济发展，一个合理的选择就是实施扩权强县的战略，对县域经济“松绑”，通过扁平化放权式改革把县域经济做强。实施扩权强县战略的本质，是通过扩大县级政府的相关权力为改革契机，赋予县级政府具有更大的自主权，从而为实现县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。做大做强县域经济，不仅是全面建设小康社会的必由之路，也是应对当前国际金融危机、扩大内需的客观要求。据此，党的十七届三中全会的“决定”和2009年“中央一号文件”进一步提出，要扩大县域发展自主权，增强县域经济发展活力，通过实施扩权强县战略，把依托县城推动县域城镇化作为扩权强县的主攻方向，使城市现代文明向农村拓展、延伸、辐射，以城带乡，以工促农，为统筹城乡发展建立重要平台。
二、“扩权强县”的途经选择——创新管理体制
当前促进县域经济发展迫切需要进行制度创新，管理体制改革必须先行。在社会科学中，体制就是维持国家和社会运行的组织机构和制度法律。体制实际上是经济基础和上层建筑在国家机器运行中的具体反映，体制改革实质上就是对国家的经济基础和上层建筑的改革。在实施扩权强县战略下，必 须进行政府间管理体制的改革与创新，而创新的途径是建立“省管县”模式，将现行的省管市、市管县的多层管理体制向“扁平化”方向改革。
党的十七大报告指出：“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。从“市管县”到“省管县”的体制改革，涉及财政体制、行政体制等一系列改革，凸现了中央减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图。建立省管县模式是适应扩权强县的战略需要而实施的理顺省以下政府层级间财政关系的体制创新，是扩权强县的突破口。当前我国地方财政市管县的格局已经有20多年历史，在一定时期促进了区域市场的统一，促进了规模经济的形成，推进了中心城市的发展和城市化水平的提高。但市管县体制是经济转轨的产物，随着市场经济的发展，市管县体制在效率上的优势大大削弱，地级市扩张较快，县域经济发展滞后，市管县体制的弊端越来越突出。主要表现为上下级政府间的财权与对应事权的安排上不合理，特别是省以下政府财权的重心上移，而事权的重心下移，导致县级财政困难，制约了县域经济与社会的发展。市管县体制的弊端主要表现在三个方面：一是市管县体制增加了行政管理的层级，过多的行政层级造成行政成本大、管理效率低下，出现“市卡县”现象；二是市管县体制实际上扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，导致市与县之间争利，出现“市刮县”现象，使县级政府的机能弱化；三是在市管县体制下，县级财政的财源结构单一，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，财政转移支付机制不完善，产生“漏斗”效应。
为了解决市管县体制日益暴露出来的诸多矛盾，我国自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。各地试行省管县的模式主要有两种：一种是注重财政体制突破的浙江模式；一种是重视行政体制突破的海南模式。浙江省的具体做法是：在财政体制方面，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种“费”由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。为了激励强县，帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策。同时下放省级政府的部分审批权，赋予县大部分本该属于地级市的经济管理权限，做到藏富于县，大大调动了县发展经济的积极性。海南省推行省管县财政体制改革，进一步对县级政府下放管理权限，更大程度地调动县级政府的积极性，充分释放县域经济的活力，形成“海南模式”。我国推行省管县体制改革的实践表明，“省管县”比“市管县”具有许多优势：一是省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担，同时为县域经济发展创造了良好的外部环境；二是有利于缓解县级财政困难，避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，同时增强了省财政宏观调控能力，有利于加强省对县转移资金、技术、人才，推动县级提高管理水平和行政效率；三是有利于提高财政资金使用效益，克服了在市管县体制下的省对县财政补助资金的分配经过多个环节，资金使用情况的检查多头管理又难以到位的问题。2009年“中央一号文件”又进一步强调推进省管县财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，稳步推进“扩权强县”改革试点，鼓励有条件省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县财政体制改革。根据党中央和国务院的改革要求，在总结改革省管县体制经验的基础上，财政部于2009年6月22日发布了《(关于推进省直接管理县财政改革的意见)的通知》(财预[2009]78号)。至此，试点多年的省管县财政改革开始提速，通过创新管理体制来实现扩权强县战略的大幕已经拉开，省管县体制正朝着规范化的方向发展。
建立省管县模式的基本目标，是指将省市县行政管理关系由目前的省管市、市管县的三级体制转变为省管市和省管县的二级体制，即由现在的省管市、市管县模式变为由省替代市，将原由市对县的人事、财政、计划、项目审批等所有管理方面，全部改由省管，由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限直接下放到县，力争在2012年底前全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。推进省直管县财政管理方式改革，是社会主义市场经济和公共财政的内在要求，是增强基层政府提供公共服务能力的客观要求，是增强县域发展活力，促进县域经济发展的客观要求。
三、“省管县”模式的理论根据——满足地方公共需求偏好
实施省管县财政体制改革的本质问题，是解决好省以下各级政府所面对的公共产品的供给和需求问题。从宏观的层面来看，社会生产、社会文化、社会就业、社会福利、社会保障、社会秩序、社会安全等，都与国家以及政府的财政分配活动密不可分。为了适应社会发展的公共需要，国家集中一部分社会资源，为公共需求提供公共物品和服务。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制，政府是提供公共产品的责任主体。但在公共产品的供应上存在层次问题，这是由不同层级政府的职能不同和公共产品的需求不同所决定的。根据公共经济学的理论，许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的，由此决定着不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。相比较之下，地方政府更能够了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此，在各级地方政府当中，中央政府理所当然地应该承担提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次公共产品的提供，否则，便容易产生效率低下的问题。公共产品层次性的理论，不仅揭示了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为我国推行省管县财政体制改革，提供了必要的理论根据。
财政体制不是一个产业体制、事业体制甚或一个单位体制的问题，财政体制实际上关系到国家的宪政体制，是十分复杂的系统，不仅涉及到财政管理各个层次间、自身组织结构和管理体系各方面的关系问题，还联系到中央政府与地方政府、地方各层级政府间关系的问题，涉及到政府各职能部门直至党执政的基层组织间的关系问题，因此体制改革必须先行。省管县财政体制是一种制度创新，突破的是地方政府理财行政在体制机制上与经济社会发展不相适应，与社会主义市场经济体制的构建和完善不相配合，与地方经济社会发展的现实情势不相符合的制度性瓶颈制约。通过进一步健全和完善省管县财政体制，就是要建立和健全有利于公共财政体制改革方向的贯彻落实，有利于理顺地方各级政府间财政关系，有利于地方财政管理体制构建完善和良性运行的公共财政制度体系，有利于县级政府有效地提供公共产品。县级政府财权的使用和管理，表现为财政收支规模和结构，反映使用事权的活 动范围和方向。为了保证县级政府针对不同历史时期或不同发展阶段制定出与政府管辖区域经济社会发展要求相适应的经济社会发展战略，就必须具有不断有效行使合理配置资源、调节收入分配、促进社会稳定和经济增长的职能，而这种职能的行使是以必要的财力为前提的，否则，难于以财行政。省管县财政体制改革所涉及的内容，主要是正确处理省以下政府间收支划分、转移支付、资金往来、预算决算、年终结算等。根据省、市、县三级政府职能范围划分事权、财权，将县政府的事权和财权直接确定到县级，克服原有体制造成的缺位和越位问题，以重点保证县级政府在基础教育、科学技术、卫生保健、社会保障及农业生产等方面增加投入，最大限度地满足本地区对公共产品的需求偏好。
传统层级结构管理幅度理论认为，一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加，可能存在的相互人际关系指数增加，信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时，就超越了管理者所能有效管理的范围，就必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。这在相对稳定的市场环境中，不失为一种效率较高的组织形式，因为它保持了组织的协调和统一。但在市场环境变化较大的情况下，组织结构层次太多，不可避免地会存在信息失真或扭曲、管理成本高等弊端。而要克服这种多层结构的弊端，又产生一种新的理论一扁平化管理理论。扁平化管理理论强调扩大管理的幅度，强调分权管理，以快速适应市场变化的需要。根据偏平化管理理论，将我国目前“市管县”改为“省管县”，管理层级减少，权力下移，有利于提高办事效率，有利于最大限度满足县域对公共产品的需求偏好。运用扁平化理论改革财政管理体制，可从县域公共需求的特征中找到答案。目前我国县域的公共需求，重点表现为以农村、农民和农业需求为基本特征。中国农村地域广大，不同地区情况差异极大，几乎不可能有一个同样标准的自上而下的办法来供给农村、农民和农业对公共产品的多样化需求。因而，如何建设好村庄，如何搞好村民自治的经济基础，如何发展村庄的民主，及国家如何将相当部分财政经费转移到村集体，让村民决策用于村庄公共事业，并在此基础上让村民更加娴熟地学会协商使用国家转移到村庄一级的公共产品资源，应是目前新农村建设条件下需要迫切重视的事情。在省管县体制下，乡镇政府仍然由县级政府管理，而乡镇政府职能一个相当重要的方面是提供乡镇范围内的公共产品和服务。县级政府对乡政府能够提供什么样的公共产品以及数量多少，取决于农村、农民和农业对公共产品的偏好。因此，了解农村社区居民公共产品需求偏好现状，将有助于乡镇政府在提供社区公共产品时做出正确的决策。只有在此种情况下，省财政向农村的转移支付才有可靠的依托。
四、“省管县”的主要任务——自上而下纵向转移支付
由于目前我国多数县级财政的状况窘迫，公共支出主要表现为“吃饭财政”，用于农村、农民、农业的支出较少，导致“三农”问题突出。目前时期，省管县的主要任务突出地表现为“管”支出的缺口，而管支出缺口的主要途径是省级财政对县财政自上而下纵向转移支付。
在省管县体制下，一方面增强了省政府和县政府的宏观调控能力，但另一方面，必然加重省级财政的支出负担，省财政如何建立有效的转移支付制度是面临的主要任务。财政转移支付是分级预算体制的重要组成部分，是国家预算调节的一种制度。财政转移支付的实质是财政资金转移或转让，包括分级预算管理体制下的上、下级预算主体间、同级预算主体间的财政资金转移或转让。财政转移支付的模式，主要包括通过自上而下的纵向转移、横向转移、纵向与横向混合转移等不同模式。在建立省管县体制的初期，财政转移支付的特征主要表现为省级预算主体对县级预算主体的资金转移，以解决县级预算主体的收支规模不对称，实现县级预算的收支均衡。在省管县财政体制下，县财政的预决算制度将发生根本性变化，由县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。在预算方面，建立省与县之间的财政资金直接往来关系，省级财政直接确定各县的资金留解比例，各县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。在决算方面，各类结算事项一律由省级财政与各县财政直接办理，各县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对县进行扣款。预决算的变化，只是行政程序的变化，而其本质问题是如何划分县级财政的收支范围以及省级财政对县级财政转移支付。
目前，我国财政转移支付制度尚属不很规范的时期，主要受以下因素制约：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国多数省级财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是县级财政与省级财政间仍存在博弈关系，既得利益的调整困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，各县经济发展水平相差很大，发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现。因此，在省管县体制下如何建立有效的预算调节制度，是省级财政面临的重要课题。省对县的财政转移支付是以合理划分县级财政收支为前提的，而收支的划分是最为复杂与重要的工作。其一，收支划分是对县级政府事权与财权的重新配置，而这种权力的配置需要一个科学的过程；其二，收支划分是以基础性数据的合理统计为前提，而真实数据的收集有很大难度。据此，应在进一步理顺省与县支出责任的基础上，确定县财政各自的支出范围，只有在合理划分收支的基础上，省级财政才能有效地执行预算调节制度。
根据经济学与公共财政的一般理论，省级财政在实施转移支付制度时，应遵循法治、公平和效率三个基本原则。法治原则可通过不断的制度完善来实现，而最难于处理的是公平与效率的选择。公平与效率是一对矛盾，强调公平必然以损失效率为代价，强调效率必然以有失公平为代价。公平即为合理，而合理是相对的，难以给出具体的标准。笔者认为，省级和县级两级政府应根据科学发展观的要求，合理确认各县对公共产品的基本需求和不同县对公共产品的特殊需求，并在此基础上由省、县共同确认各县的发展需求，进而最终确认省级财政对县级财政的转移支付。在省管县体制下的财政转移支付，应主要采取专项经费转移支付、税收返还、所得税返还等形式。转移支付的关键问题，是转移支付的比例及金额的确认。根据财政部的通知要求，转移支付应由省直接核定并补助到县；专项拨款补助应由各县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达到县；市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。考虑到省级财政的财力限制，省对县的转移支付应以促进基本公共服务的均等化为首要目标。要在保障最低生活水平、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护弱势群体为重点，着力解决困难企业退休职工医保、农村低保、贫困群众大病医疗救助和失地农民、城市农民工的基本保障问题，按照“生存先于享受”的原则，平等保障城乡居民的基本生存条件。在此基础 上，要以扶持农业产业化、农业基础设施建设、农业科技发展为重点，促进传统农业向现代农业转换。为了提高财政转移支付资金的使用效益，必须建立统一、规范的专项转移支付资金申报、审批和效益评价等管理制度；必须建立专项转移支付的监控体系，对挤占、挪用专项转移支付资金或违反科学进行决策造成资金浪费的行为，要依法追究经济或刑事责任。
五、规避县级财政风险——建立风险防范机制
任何事物的未来结果的不确定性，都会产生风险。在我们的生活世界里，风险无处不在，存在于人们生产、生活的方方面面，存在于某一事件或过程的多个环节中。虽然某些具体风险事故的发生是偶然的，是一种随机现象，但除个别偶然发生的风险事故外，人们通过大量的观察，可以发现风险事故发生的规律性，对其进行预测或测定，进而采取有效的防范措施，以最少的费用支出达到最大限度地分散、转移、消除风险，以实现保障人们经济利益和社会稳定的基本目的。在省管县的财政体制下，由于存在种种不确定的因素影响，县级财政产生风险的可能性总是存在的。县级财政风险主要来自收入风险、支出风险和债务风险。就目前我国大多数县级财政而言，其抵御风险的能力普遍不强，因此，在省管县体制下，必须建立财政风险的防范机制，以确保改革的成效。
地方财政存在的收入风险，主要是因为地方经济增长乏力，收入结构单一，财政收入难以正常足额及时地满足地方的预算支付而构成的风险。地方财政存在的支出风险与收入风险紧密相关，是因收入短缺而造成地方财政的部分基本职能丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行，就形成财政支出风险。因而在推进省管县制度改革的地区，省级财政应对县级财政的收支进行合理、科学的核定，并严格控制财政收入虚收、盲目支出和经费浪费现象。否则，财政赤字过大必然导致整个地方财政状况的恶化和财政风险的积聚。地方财政存在的债务风险，其潜在的危害性更大。债务风险包括显性债务风险和隐性债务风险。县级政府的直接举债或欠发工资等而形成的债务，属于显性债务，显性债务在任何条件下都是无法回避的责任和应履行的义务，因而举债过多或欠账过多，会产生无力偿还的风险。县级政府对某些公共支出不安排或少安排，导致政府不能以财行政，这种因资金缺口所形成的债务，属于隐性债务风险，而最终支付和风险的承担者仍是政府。
财政风险是由社会各种风险转化、综合而成。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，一旦地方财政出现风险将直接影响到国家机器的运转，会导致其功能严重失调。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系，我国中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态，因而县级财政收不抵支是普遍的现象，财政风险日趋严重。从纵向看，从中央到省、市、县的财政风险呈递增趋势，而防范风险的能力则呈递减趋势。因而，在省管县体制下，应建立有效的债务风险防范机制：一是中央政府债务转化为地方政府债务的，省级政府不得将该项债务向县级延伸；二是中央财政对地方财政的项目贷款，构成地方政府对中央政府的负债，省级政府不得将该项债务向县级延伸；三是县级政府的支出欠账和挂账，不得以向上级政府借款来平衡资金缺口，应通过转移支付来解决；四是县级政府不得因承担道义上的义务形成地方政府债务；五是省级政府对县级政府的举债范围与额度，必须做出明确的规定，并建立严格的审批制度和监控机制。