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摘要本文通过分析行政公益诉讼制度在国外发展过程中所暴露出来的问题,并结合国内现有司法环境来论述目前引进此项制度的不可行性。
关键词行政公益诉讼 社会公共利益 本土资源
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-018-02
近年来,社会上出现了一系列社会团体、个人等以维护社会公益为目的,将政府有关部门诉诸于法院的案件,法院一般以“法律没有相关规定”为理由驳回起诉。我国法学界许多学者对于我国应该及时引入行政公益诉讼制度的理论探讨也颇多,普遍认为应该尽快引入此项制度。但是笔者认为在我们看到这项制度的优越性的同时,更应该理性地看到行政公益诉讼本身存在的一些局限性,特别是这项制度在经历了实践的检验之后所暴露出的一些问题。
一、行政公益诉讼的特征
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。行政公益诉讼有以下几个方面的特征:1.起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人;任何人只要其利益受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格。2.诉讼对象的特定性。行政公益诉讼针对的是行政主体即国家行政机关和行政机关工作人员的违法行为或不作为。3.诉讼目的的公益性。诉讼的目的往往不是为了个案救济,而是为了维护社会公共利益免受侵害。
二、外国行政公益诉讼制度发展过程中的困境
行政公益诉讼制度在美国已经确立三十多年,经历了一个不断完善的过程。但至今为止,仍然不是一项运转十分成熟的制度,在其发展过程中也一直存在一些困境。
(一)关于社会公共利益的界定
在公益诉讼中,我们首先必须面对的问题就是,如何明确地界定“公共利益”这一法律概念。但“公共利益”虽然备受关注,“公共利益”的界定却从来没有一个准确而科学的定义。这是由公共利益“利益内容”和“受益对象”的不确定所决定。所谓“利益内容”的不确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右,对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型。而所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围很难确定,因为公共一词实在是无法给出一个完整而又清晰的定义。①在美国,宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为“公共使用”,随着公共需要的不断拓展,法院为了使政府免受制于公共使用才可以行使征收权而对公共使用作扩大的解释,即将“公共使用”解释为“公共利益”、“公共需要”、“公共福利”。但我们可以看出来这一系列的拓展并没有离开“公共”需要这一基本目的,这也说明了在土地私有制的国家里,征地所涉及到的公共利益的范畴也是随着国家建设的需要而不断变化的,其受益群体是不特定的。由此也可看出公共利益既具有受益对象非特定性,其内容又具有动态调整性。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征,确实使其“只可被描述而无法对其定义”。②
(二)行政公益诉讼的激励措施与公益诉讼的“公益性”之间的矛盾
公益诉讼的目的往往保护的是整个社会的公共利益,对于当事人来说,很可能造成很大的负担而没有任何回报。在具体的制度设计中,一些国家碰到了困难。美国公益诉讼的激励措施一般是判发律师费用或者向原告支付罚款;以美国《清洁水法》为例,由于允许原告请求法院对被告判发民事处罚,虽然根据这些法律,罚款均应上缴国库,而非由原告获得,但是允许原告请求民事处罚,便造成原告与被告之间经常进行案前和解,由被告向原告支付一定数目的捐款来代替可能科处的罚款。事实上,被告通过和解向原告支付的数额要远远高于向国库支付的罚款。由此引发了学者对于公益诉讼是否能依然保持其公益性产生的忧虑。当公益诉讼的运用更广泛,胜诉的可能性更大时,丧失公益诉讼的危险性就更大。对此,美国的立法者与法院都对公益诉讼中的动机问题保持谨慎。也就是说,目前,如何设计这个激励制度使它既能保证原告得到良好的制度支持又使得这种支持不超出公益的范围而没有被人利用的危险?这个矛盾似乎是这项制度与生俱来的问题,从美国发展的过程中也可以看出,它们受到了这种困扰。有人认为制度即使是被利用,也能在客观上促进了这种制度的发展。但是我们必须清醒地要认识到,如果诉讼中的成本和代价不是由原告来承担,那么必然发生成本移转。而对于行政公益诉讼的成本一般是比较高的,比如在一个环境污染纠纷中,可能需要大量的人力、物力、财力投入到取证等环节中。如果是由国家来承担这些成本,而由于这些资源是有限的。当有人利用了这种资源得到一些私利,就必然损害那些真正需要这样一种激励机制来支持诉讼的公共利益主张者。因此,这种制度很可能受到不良导向而得不到良好的运转,从而最终走向被抛弃的命运;另一方面公共利益由于缺乏良好的诉讼支持得不到主张就必然损害到更多人的利益。
(三)行政公益诉讼中法院与行政机关之间的复杂关系
我国一些学者在主张引入行政公益诉讼过程中,普遍认为,我国公共利益受损日益严重,行政权力不断膨胀,而为了遏制行政权力的畸形膨胀,把国家行政真正纳入法制化轨道,行政公益诉讼不失为一种真正有力的监督机制。但事实上的情况又是如何?以美国为例:公民提起诉讼的事由可以分为两类:(1)以包括私人企业,美国政府或其他各级政府机关在内的污染源为被告,主张其违反法定程序或主管机关核定的污染防治义务;(2)以环境保护局局长为被告,主张其疏于执行法定的非裁量性义务。后者属于行政公益诉讼,对于前一种诉讼,由于不涉及行政机关职权行为问题,法院对于受理审查的限制比较少。③而对于以环保局长为被告的诉讼涉及到行政机关职权的行使,法院则非常谨慎。美国法律上规定的原告适格的三步法则④的限制实际上主要是针对这类以行政机关为被告的行政公益诉讼,此外,此类诉讼还需保证其所诉行为的“可诉性”,而以私人污染源为被告时,对于原告适格要求则宽松得多。通过原告适格的“三步法则”和“可诉性”标准的限制来严格控制行政公益诉讼的数量,不难看出其用意是为了保证宪法三权分立的民主制度,为了通过限制公民的起诉权防止司法对于行政的过度干预。从美国的案例发展来看,对于行政公益诉讼可能引起的司法对于行政权的过度干涉还是非常谨慎。因此,对于如何处理法院与行政机关之间的关系,也是行政公益诉讼发展中的一个困境。
三、我国引入行政公益诉讼的本土资源缺失
(一)行政公益诉讼理念上的缺失
西方之所以能很顺畅地实行法治,与其早就有之法律传统有关。早在公元前594年《梭伦法律》的制定者梭伦曾说:“我是依照法律去执行的,我使真理和权力结合。我有诺必践。”⑤可以说这是开信守法律之先河。西方公民有着强烈的法律信仰,为了维护公共利益甘于拿起法律武器,为公益诉讼制度在西方的实施奠定了文化基础。⑥据报载,我国各级法院的行政庭每年審理的行政案件多在几十至一百来件,甚至个别法院的行政庭一年只审理几件案子,与民庭、刑庭、经济庭相比,真可谓是“门可罗雀”。该现象说明,民众无法对司法权建立起权威意识,行政集权对法律颐指气使,而法律只能对行政权力俯首听命。在根深蒂固的传统法律文化影响下,老百姓“怕诉”心理并未完全消除。很多人在自己个人权益受到侵犯时,也往往认了算了,面对公益受损,他可能有点义愤填膺,但真正要他诉之以法,而且是出自公益心,这样的人真的是凤毛麟角。
(二)现行司法体制的障碍性问题
1.法院系统在国家机关体系中处于较低的位置
我国的法院受制于行政机关,其宪法地位并未得到很好的落实,如果引入行政公益诉讼,对于其对行政权力的监督和制约不知道是否能够起到想象中的作用。众所周知,中国古代缺乏权利内容,法律并不是为权利的保障而存在的,法律是用来管制人民的,法律在行政权力面前也只能俯首听命,更何况法律的司法官都受制于行政机关。而从目前我国所进行的轰轰烈烈的行政公益诉讼的实践来看,似乎公益诉讼的胜利仅仅停留在法律之外的一种胜利—媒体的积极介入使得这场胜利表面上看上去那么华丽,但实际上到底取得了多少效果,就不得而知了。在目前这种法院受制于行政机关的情形下,从案件的受理到实际审理到最终的判决,在司法不独立,严重受制于行政权力的情况下,行政公益诉讼有可能只成为一种摆设,而不能解决一些实际的问题。很多人希望通过引入行政公益诉讼这种制度来限制行政权力,完善司法审查,改善目前这种缺乏权力内容的现状。但事实上,通过前面的分析我们可以看到,这种制度本身发展的过程中,就面对谨防司法过度干涉行政的考虑,严格控制司法的扩张。我们国内对于这项制度的期望过高,仅仅看到制度本身能够用来限制行政权力的一面,而忽视了其作为此所起到的作用是非常有限的,因为立法设计者出于更高的考虑:三权分立的平衡体制,从而从一开始就限制其在这方面的作用。在上世纪60年代,美国社会也曾经对此制度寄予厚望,但现在回过头来看,并没有取得多少实质性的效果,美国很多社会问题并没有得到根本性的改变。笔者担心,在我国这样的背景下,此项制度的引进的作用仅限于表面上的轰轰烈烈,成为行政机关“做秀”的工具,表明自己接受监督的决心而已,但是并不能解决多少的实际问题,从而使得这项制度流于形式不说,还浪费大量的司法资源。
2.诉讼费用的负担问题
在免除原告所有费用负担的情况下,公益诉讼高昂的诉讼成本仍然存在,这种成本要么由国家财政负担,要么由被告负担,抑或由二者分担。在行政公益诉讼中,如果排除原告承担的可能性,行政公益訴讼的大部分成本甚至是全部成本势必只能由政府承担。这对于整个政府来说,是一个很大的负担,在政府不堪其重的时候,必将此负担转嫁给社会。就目前我国的经济尚不发达,司法资源很紧张的情况下,行政公益诉讼中,公民对于公共利益的认可难以达到统一的情况下,公民是否愿意持续地为行政公益诉讼买单,政府在其中成为被告的同时,是否依然能够在制度创设和执行中,给予良好的诉讼支持,实在值得怀疑。
可见,法律移植应该慎重,笔者并不是全盘否认行政公益诉讼制度,但我们在分析其制度本身存在的问题以及我国的移植环境尚未达到要求以后,建议暂缓引进此项制度,等到我国的司法资源已经成熟的时候再引进也不迟,到那个时候再让它发挥更好的作用。
注释:
①陈新民.宪法基本权利之理论基础.元照出版社.1999年版.第134-139页.
②蔡志方.公益代表人制度之比较研究.黄学贤.行政救济与行政法学.学林文化事业有限公司.1998年版.第526页.
③于方.美国环境法制中的公民诉讼研究.行政法论丛(第6卷).法律出版社.2003年版.
④对于以环保局长为被告经过Data Process及其后的一系列判决,最高法院逐渐形成了判定原告是否适格的“三步法则”:原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性三个条件。
⑤由嵘.外国法制史.北京大学出版社.1995年版.第53页.
⑥杨适.哲学的童年.中国社会科学出版社.1987年版.第417页.
关键词行政公益诉讼 社会公共利益 本土资源
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-018-02
近年来,社会上出现了一系列社会团体、个人等以维护社会公益为目的,将政府有关部门诉诸于法院的案件,法院一般以“法律没有相关规定”为理由驳回起诉。我国法学界许多学者对于我国应该及时引入行政公益诉讼制度的理论探讨也颇多,普遍认为应该尽快引入此项制度。但是笔者认为在我们看到这项制度的优越性的同时,更应该理性地看到行政公益诉讼本身存在的一些局限性,特别是这项制度在经历了实践的检验之后所暴露出的一些问题。
一、行政公益诉讼的特征
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。行政公益诉讼有以下几个方面的特征:1.起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人;任何人只要其利益受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格。2.诉讼对象的特定性。行政公益诉讼针对的是行政主体即国家行政机关和行政机关工作人员的违法行为或不作为。3.诉讼目的的公益性。诉讼的目的往往不是为了个案救济,而是为了维护社会公共利益免受侵害。
二、外国行政公益诉讼制度发展过程中的困境
行政公益诉讼制度在美国已经确立三十多年,经历了一个不断完善的过程。但至今为止,仍然不是一项运转十分成熟的制度,在其发展过程中也一直存在一些困境。
(一)关于社会公共利益的界定
在公益诉讼中,我们首先必须面对的问题就是,如何明确地界定“公共利益”这一法律概念。但“公共利益”虽然备受关注,“公共利益”的界定却从来没有一个准确而科学的定义。这是由公共利益“利益内容”和“受益对象”的不确定所决定。所谓“利益内容”的不确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右,对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型。而所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围很难确定,因为公共一词实在是无法给出一个完整而又清晰的定义。①在美国,宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为“公共使用”,随着公共需要的不断拓展,法院为了使政府免受制于公共使用才可以行使征收权而对公共使用作扩大的解释,即将“公共使用”解释为“公共利益”、“公共需要”、“公共福利”。但我们可以看出来这一系列的拓展并没有离开“公共”需要这一基本目的,这也说明了在土地私有制的国家里,征地所涉及到的公共利益的范畴也是随着国家建设的需要而不断变化的,其受益群体是不特定的。由此也可看出公共利益既具有受益对象非特定性,其内容又具有动态调整性。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征,确实使其“只可被描述而无法对其定义”。②
(二)行政公益诉讼的激励措施与公益诉讼的“公益性”之间的矛盾
公益诉讼的目的往往保护的是整个社会的公共利益,对于当事人来说,很可能造成很大的负担而没有任何回报。在具体的制度设计中,一些国家碰到了困难。美国公益诉讼的激励措施一般是判发律师费用或者向原告支付罚款;以美国《清洁水法》为例,由于允许原告请求法院对被告判发民事处罚,虽然根据这些法律,罚款均应上缴国库,而非由原告获得,但是允许原告请求民事处罚,便造成原告与被告之间经常进行案前和解,由被告向原告支付一定数目的捐款来代替可能科处的罚款。事实上,被告通过和解向原告支付的数额要远远高于向国库支付的罚款。由此引发了学者对于公益诉讼是否能依然保持其公益性产生的忧虑。当公益诉讼的运用更广泛,胜诉的可能性更大时,丧失公益诉讼的危险性就更大。对此,美国的立法者与法院都对公益诉讼中的动机问题保持谨慎。也就是说,目前,如何设计这个激励制度使它既能保证原告得到良好的制度支持又使得这种支持不超出公益的范围而没有被人利用的危险?这个矛盾似乎是这项制度与生俱来的问题,从美国发展的过程中也可以看出,它们受到了这种困扰。有人认为制度即使是被利用,也能在客观上促进了这种制度的发展。但是我们必须清醒地要认识到,如果诉讼中的成本和代价不是由原告来承担,那么必然发生成本移转。而对于行政公益诉讼的成本一般是比较高的,比如在一个环境污染纠纷中,可能需要大量的人力、物力、财力投入到取证等环节中。如果是由国家来承担这些成本,而由于这些资源是有限的。当有人利用了这种资源得到一些私利,就必然损害那些真正需要这样一种激励机制来支持诉讼的公共利益主张者。因此,这种制度很可能受到不良导向而得不到良好的运转,从而最终走向被抛弃的命运;另一方面公共利益由于缺乏良好的诉讼支持得不到主张就必然损害到更多人的利益。
(三)行政公益诉讼中法院与行政机关之间的复杂关系
我国一些学者在主张引入行政公益诉讼过程中,普遍认为,我国公共利益受损日益严重,行政权力不断膨胀,而为了遏制行政权力的畸形膨胀,把国家行政真正纳入法制化轨道,行政公益诉讼不失为一种真正有力的监督机制。但事实上的情况又是如何?以美国为例:公民提起诉讼的事由可以分为两类:(1)以包括私人企业,美国政府或其他各级政府机关在内的污染源为被告,主张其违反法定程序或主管机关核定的污染防治义务;(2)以环境保护局局长为被告,主张其疏于执行法定的非裁量性义务。后者属于行政公益诉讼,对于前一种诉讼,由于不涉及行政机关职权行为问题,法院对于受理审查的限制比较少。③而对于以环保局长为被告的诉讼涉及到行政机关职权的行使,法院则非常谨慎。美国法律上规定的原告适格的三步法则④的限制实际上主要是针对这类以行政机关为被告的行政公益诉讼,此外,此类诉讼还需保证其所诉行为的“可诉性”,而以私人污染源为被告时,对于原告适格要求则宽松得多。通过原告适格的“三步法则”和“可诉性”标准的限制来严格控制行政公益诉讼的数量,不难看出其用意是为了保证宪法三权分立的民主制度,为了通过限制公民的起诉权防止司法对于行政的过度干预。从美国的案例发展来看,对于行政公益诉讼可能引起的司法对于行政权的过度干涉还是非常谨慎。因此,对于如何处理法院与行政机关之间的关系,也是行政公益诉讼发展中的一个困境。
三、我国引入行政公益诉讼的本土资源缺失
(一)行政公益诉讼理念上的缺失
西方之所以能很顺畅地实行法治,与其早就有之法律传统有关。早在公元前594年《梭伦法律》的制定者梭伦曾说:“我是依照法律去执行的,我使真理和权力结合。我有诺必践。”⑤可以说这是开信守法律之先河。西方公民有着强烈的法律信仰,为了维护公共利益甘于拿起法律武器,为公益诉讼制度在西方的实施奠定了文化基础。⑥据报载,我国各级法院的行政庭每年審理的行政案件多在几十至一百来件,甚至个别法院的行政庭一年只审理几件案子,与民庭、刑庭、经济庭相比,真可谓是“门可罗雀”。该现象说明,民众无法对司法权建立起权威意识,行政集权对法律颐指气使,而法律只能对行政权力俯首听命。在根深蒂固的传统法律文化影响下,老百姓“怕诉”心理并未完全消除。很多人在自己个人权益受到侵犯时,也往往认了算了,面对公益受损,他可能有点义愤填膺,但真正要他诉之以法,而且是出自公益心,这样的人真的是凤毛麟角。
(二)现行司法体制的障碍性问题
1.法院系统在国家机关体系中处于较低的位置
我国的法院受制于行政机关,其宪法地位并未得到很好的落实,如果引入行政公益诉讼,对于其对行政权力的监督和制约不知道是否能够起到想象中的作用。众所周知,中国古代缺乏权利内容,法律并不是为权利的保障而存在的,法律是用来管制人民的,法律在行政权力面前也只能俯首听命,更何况法律的司法官都受制于行政机关。而从目前我国所进行的轰轰烈烈的行政公益诉讼的实践来看,似乎公益诉讼的胜利仅仅停留在法律之外的一种胜利—媒体的积极介入使得这场胜利表面上看上去那么华丽,但实际上到底取得了多少效果,就不得而知了。在目前这种法院受制于行政机关的情形下,从案件的受理到实际审理到最终的判决,在司法不独立,严重受制于行政权力的情况下,行政公益诉讼有可能只成为一种摆设,而不能解决一些实际的问题。很多人希望通过引入行政公益诉讼这种制度来限制行政权力,完善司法审查,改善目前这种缺乏权力内容的现状。但事实上,通过前面的分析我们可以看到,这种制度本身发展的过程中,就面对谨防司法过度干涉行政的考虑,严格控制司法的扩张。我们国内对于这项制度的期望过高,仅仅看到制度本身能够用来限制行政权力的一面,而忽视了其作为此所起到的作用是非常有限的,因为立法设计者出于更高的考虑:三权分立的平衡体制,从而从一开始就限制其在这方面的作用。在上世纪60年代,美国社会也曾经对此制度寄予厚望,但现在回过头来看,并没有取得多少实质性的效果,美国很多社会问题并没有得到根本性的改变。笔者担心,在我国这样的背景下,此项制度的引进的作用仅限于表面上的轰轰烈烈,成为行政机关“做秀”的工具,表明自己接受监督的决心而已,但是并不能解决多少的实际问题,从而使得这项制度流于形式不说,还浪费大量的司法资源。
2.诉讼费用的负担问题
在免除原告所有费用负担的情况下,公益诉讼高昂的诉讼成本仍然存在,这种成本要么由国家财政负担,要么由被告负担,抑或由二者分担。在行政公益诉讼中,如果排除原告承担的可能性,行政公益訴讼的大部分成本甚至是全部成本势必只能由政府承担。这对于整个政府来说,是一个很大的负担,在政府不堪其重的时候,必将此负担转嫁给社会。就目前我国的经济尚不发达,司法资源很紧张的情况下,行政公益诉讼中,公民对于公共利益的认可难以达到统一的情况下,公民是否愿意持续地为行政公益诉讼买单,政府在其中成为被告的同时,是否依然能够在制度创设和执行中,给予良好的诉讼支持,实在值得怀疑。
可见,法律移植应该慎重,笔者并不是全盘否认行政公益诉讼制度,但我们在分析其制度本身存在的问题以及我国的移植环境尚未达到要求以后,建议暂缓引进此项制度,等到我国的司法资源已经成熟的时候再引进也不迟,到那个时候再让它发挥更好的作用。
注释:
①陈新民.宪法基本权利之理论基础.元照出版社.1999年版.第134-139页.
②蔡志方.公益代表人制度之比较研究.黄学贤.行政救济与行政法学.学林文化事业有限公司.1998年版.第526页.
③于方.美国环境法制中的公民诉讼研究.行政法论丛(第6卷).法律出版社.2003年版.
④对于以环保局长为被告经过Data Process及其后的一系列判决,最高法院逐渐形成了判定原告是否适格的“三步法则”:原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性三个条件。
⑤由嵘.外国法制史.北京大学出版社.1995年版.第53页.
⑥杨适.哲学的童年.中国社会科学出版社.1987年版.第417页.