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国有企业作为我国经济体系中的重要组成部分，其良性健康发展对于社会稳定有重大意义。实施有效的内部控制是国有企业防范经营风险、实现持续发展的必要条件。而由于各种原因，国有企业的内部控制建设还存在很多问题，各种风险事件也屡见不鲜。基于此，笔者选取了国有企业内部控制这个课题分析我国国有企业内部控制理论和实践的现状，探讨改善我国国有企业内部控制的建议，期望为我国国有企业的内部控制建设提供有意义的研究。
一、加强国有企业内部控制管理的重要性
内部控制是现代企业管理的一个重要组成部分，其目的是帮助企业经营活动更合理、合法化以提高企业的经济效益。目前国有企业经济效益不高、企业经营的会计信息严重失真、违法违规现象层出不穷，要解决国有企业存在的这些问题需要深入分析企业的内部控制问题。近几年我国政府针对这些问题对国有大中型企业逐步进行了体制改革，一定程度上对国有企业的运营管理和放权管理进行了改造，以激发活力、提高效率、改善效益，但企业在内部管理问题上依然存在着内部控制手段软弱、缺乏方式方法等突出问题。提高国有企业经营效益的根本出路在于强化企业内部控制有利于提高自身的经营管理水平、防止贪污腐败、防止国有资产流失，切实做好内部控制落地执行及考评工作，有利于防范各类风险，促进国民经济的长期健康发展。
二、国有企业内部控制管理的现状及问题
1.国有企业内部控制管理的现状。在社会主义市场经济体制下，国有企业经过理顺产权关系和市场化运行，以逐步摆脱了依赖政府的经营与管控模式，当前国有企业以资本为纽带，以母子公司为主体，以集团章程为共同的行为规范，以健全法人治理机构为手段，具有技术领先、规模效益、经营多元化的优势，同时也具有内部组织结构层级多、产权结构相对复杂、制度较为繁琐且缺乏内部控制标准等特点。
2.国有企业内部控制管理存在的问题。①管控模式导致内部控制环境不健全。目前国有企业实行的通过委托代理人层层代理的管控模式，导致内部控制仍集中在财务监督执行上，而内部控制构建属于一项非常系统化的工程内容，董事会、专业委员会、监事会、党委会、经理层与各职能部门需要共同参与、职责合理分配。而目前国有企业的法人治理结构还不健全，不少企业董事会成员和经理成员高度重叠，董事长和总经理一人兼任，公司董事会在很大程度上掌握在内部人手中，外部董事缺少发言权、外派监事机制不健全，外部监督乏力、缺乏有效抓手，这种责权不分的公司治理结构导致企业内部监管不到位，使内部控制形同虚设。②激励缺少导致内部控制动力匮乏。现有委托代理人管控模式下，虽然越来越多的国有企业在二三级子公司甚至经理层层面建立了基于市场化的职业经理人激励机制，但普遍来看，国有企业经营人员的贡献、责任、压力与其收入不成比例，高风险、高贡献、高收入的需求无法实现。在这种情况下，往往造成国有企业经营人员缺乏职业动力和进取精神，同时也丧失了加强内部控制、励精图治的思想。与此同时，长期激励的缺失，也会导致经营人员注重短期效益指标，忽视内部控制要求、忽视可能带来的长期系统性风险。③责任意识、风险意识有待加强。近年来随着社会经济的发展特别是经济全球化及国际化程度的加深，使企业经营环境变得日趋复杂，企业面临的风险也大大增加。由于受计划经济体制的长期影响国企经营管理的理念并不成熟。计划经济思想使人们认为国有企业是国有资产一旦出现市场波动或异常事件，政府会考虑到国家信用和利益不得不出手挽救。这种意识增加了部分企业经营人员的冒险意识，缺乏职业经理人的责任意识，这就使国有企业对内部控制认识得不够，有的管理者认为内部控制就是相互牵制，甚至把内部控制与企业效益对立起来，只注重效益，不关注风险。加之人员素质偏低、观念落后，简单认为内控只是公司财务管理部门的日常工作，未从公司层面系统性思考建立规范管理的内容体系、内控标准和指导手册，一旦出现风险则不知如何应对或对策不合理，对于国有企业来说是灾难性破坏，严重则会导致国有企业被收购，甚至影响国有企业直接融资能力和外部信用评级。④资金管理、财务控制监管不力。资金审批方面，目前国有企业存在一些未能良好地执行财务审批制度的现象。例如，《财务支出与报销审批制度》规定总经理负责公司的一切财务支出与报销审批，支票领用时应由财务部负责人对支票领用单、发票、授权委托书等进行审核后签字同意，实际执行时生产类业务的支出和报销是由主管副总审批的，并且也未对此事项进行授权委托，未能执行财务审批制度。财務控制方面，目前国有企业的情况是子公司大多未建立健全全面预算制度，只在年初制定财务预算，并不进行预算指标的分解、下达，亦未对预算执行情况进行考核。企业无法通过全面预算的手段将企业的战略与目标、评价与激励有机结合并加以实施，削弱了财务控制能力。
三、加强国有企业内部控制管理的对策
1.从机制源头入手，建立相互制约、相互制衡的法人治理结构。国有企业内部控制的失效，多数并不是因为企业没有内部控制制度，而是缺乏内部控制机制发挥作用的环境不健全，核心就是未能建立党委会、董事会、监事会、经理层之间相互制约、相互制衡的机制，导致少数管理者权力过分集中、权力缺乏监督，管理层对内部控制不重视或带头越过内部控制等。完善法人治理结构，从国资监管角度，国资监管机构应科学设置国有企业“三会一层”、合理确定企业领导人员职数与构成、规范企业“三会一层”交叉任职、清晰界定“三会一层”职责及议事规则、严格企业领导人员任期管理和退出机制;严格执行集体审议，独立表决、个人负责的决策制度。加强董事会规范建设、落实董事会职权，逐步建立“外大于内”的董事会结构、充分发挥董事会下属委员会的职能作用;明确董事会在选人用人方面的法定权力，企业董事长、总经理应予以分设，经理层成员除总经理外，一般不进入董事会，以明确董事会对经理层考核权;强调内控领导责任制，“一把手”要有内控意识、制度意识、表率作用，这是确保内控制度有效执行的关键。
2.从战略与流程入手，建立企业层面精细化的内控体制建设。梳理战略、组织结构和业务流程，以流程为基础，通过“内部控制五要素”（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督）落实企业战略的关键成功因素，循序渐进、分步实施，建立精细化的内控体系。内部控制规范应该借鉴风险管理框架的经验，建立内部控制的多维目标体系，其目标应该与企业的整体目标一致而不应该仅仅涉及与会计控制。合理设立企业战略及经营目标并予以遵循，对企业的发展至关重要。以规范管理为目标、以岗位职责为基础，通过管理流程图，找出影响企业发展的关键风险点和控制缺口，发现容易出现管理漏洞的环节，明确关键控制节点，然后通过固化岗位职责与控制流程、建设监督机制等方式，有效锁定业务和管理风险。以建立独立的内控部门、打造专业化的内控管理团队为抓手，将内控管理和日常经营管理有机融合，内控工作落实情况可纳入各级领导人员的绩效考核体系中作为重要关注事项。内控评价可以风险管理评估为抓手，通过定性和定量技术相结合的评估技术，制定科学可行的风险管理办法、标准与评价考核制度，确认影响工作目标的主要风险，以便采取有效的控制措施，保证目标的实现，并及时将评估成果通报给各业务部门以提高其适应环境变化的能力。 3.以矩阵式管理体系为抓手，加强内部控制的监督力度。国有企业经营管理要建立一种健康积极的组织文化，使成员能自觉把办事准确和职业道德放在首位。“守正出新”，守正是前提，构建“集内部审计、纪检、风控与法务管理于一体”的矩阵式管理机制是加强内部控制的重要抓手。内部审计具有重要又特殊的地位，不仅监督内部控制的执行情况，同时也是内部控制过程设计尤其是流程规范设计的顾问与参谋;纪检监察是公司内部控制的底线保障，是“不能触碰的红线”;风控管理是内部控制实现合规、合法的重要载体;法务管理是内部控制规避法律风险的重要途径。同时，加强资产管控和存货管理是内部控制的重要关键环节。在资产管控方面，国有企业应设专人对固定资产进行统一管理，建立固定资产，详细记录单项资产的来源、责任人、运转维修、改造等内容。建立资产日常维修及大修计划、资产清查制度及资产处置流程。其中，对于个别企业权责不清的资产，建议日常加强对其实物管理，按权属关系核算该部分资产入账价值，维修及更新改造费用，便于日后成本核算。在存货管理方面，建议合理设置存货管理岗位，建立存货保管制度，明确存货领用审批权限，详细记录出入库情况，定期盘点清查。
4.推进国企员工持股和中长期激励，健全市场化经营机制。首先，在国有企业二三级子公司甚至集团公司层面，推动管理层和骨干员工持股，变“委托代理”为“对自己负责”，各级员工出现不负责任、管控不严、偷懒等行为的动机便会被抑制，员工伤害企业等同于伤害自身。所以，推行员工持股政策能够显著提高工作主动性，减少损害价值行为，有利于改善国有企业经营绩效。其次，针对国有企业领导人员建立中长期激励机制，有助于将其经营视角从短期调整为关注中长期、从短期效益调整关注长远发展，从而影响其对内部控制的關注，有效促进企业自身内部管理工作顺利开展，进行并取得良好成果。再其次，从各个岗位具体负责的工作内容出发，制定出具体的薪酬水平，各个工作人员的劳动报酬应该是能够和企业总体的贡献成正比的，当员工付出的努力越多、贡献越大，能够得到的劳动报酬也将越多。以此来形成良性的内部循环，强化内部控制。
5.提高企业文化影响力，基于价值理念认同强化企业内部控制。强化企业内部控制需加强文化建设，这样有利于企业内部控制，营造积极的企业文化环境有利于企业的发展。严格执行规章制度，企业理念必须反映到企业的日常工作和决策中，企业领导应该以身作则，使员工有效仿的榜样。必不可少的各类典礼和仪式可以有效推广企业理念，丰富生动地贯彻到各个方面。加强信息化系统建设可以推进内部控制，使用信息化管理能够增加单位内部工作人员协作意识及遵守法律法规和规整制度的意识，并提高了单位内部的工作效率，加强了大内上下部门的相互协调，相互配合的默契性，这对企业管理来说都是很必要的事情。
（作者单位：绵阳三江医院）
一、加强国有企业内部控制管理的重要性
内部控制是现代企业管理的一个重要组成部分，其目的是帮助企业经营活动更合理、合法化以提高企业的经济效益。目前国有企业经济效益不高、企业经营的会计信息严重失真、违法违规现象层出不穷，要解决国有企业存在的这些问题需要深入分析企业的内部控制问题。近几年我国政府针对这些问题对国有大中型企业逐步进行了体制改革，一定程度上对国有企业的运营管理和放权管理进行了改造，以激发活力、提高效率、改善效益，但企业在内部管理问题上依然存在着内部控制手段软弱、缺乏方式方法等突出问题。提高国有企业经营效益的根本出路在于强化企业内部控制有利于提高自身的经营管理水平、防止贪污腐败、防止国有资产流失，切实做好内部控制落地执行及考评工作，有利于防范各类风险，促进国民经济的长期健康发展。
二、国有企业内部控制管理的现状及问题
1.国有企业内部控制管理的现状。在社会主义市场经济体制下，国有企业经过理顺产权关系和市场化运行，以逐步摆脱了依赖政府的经营与管控模式，当前国有企业以资本为纽带，以母子公司为主体，以集团章程为共同的行为规范，以健全法人治理机构为手段，具有技术领先、规模效益、经营多元化的优势，同时也具有内部组织结构层级多、产权结构相对复杂、制度较为繁琐且缺乏内部控制标准等特点。
2.国有企业内部控制管理存在的问题。①管控模式导致内部控制环境不健全。目前国有企业实行的通过委托代理人层层代理的管控模式，导致内部控制仍集中在财务监督执行上，而内部控制构建属于一项非常系统化的工程内容，董事会、专业委员会、监事会、党委会、经理层与各职能部门需要共同参与、职责合理分配。而目前国有企业的法人治理结构还不健全，不少企业董事会成员和经理成员高度重叠，董事长和总经理一人兼任，公司董事会在很大程度上掌握在内部人手中，外部董事缺少发言权、外派监事机制不健全，外部监督乏力、缺乏有效抓手，这种责权不分的公司治理结构导致企业内部监管不到位，使内部控制形同虚设。②激励缺少导致内部控制动力匮乏。现有委托代理人管控模式下，虽然越来越多的国有企业在二三级子公司甚至经理层层面建立了基于市场化的职业经理人激励机制，但普遍来看，国有企业经营人员的贡献、责任、压力与其收入不成比例，高风险、高贡献、高收入的需求无法实现。在这种情况下，往往造成国有企业经营人员缺乏职业动力和进取精神，同时也丧失了加强内部控制、励精图治的思想。与此同时，长期激励的缺失，也会导致经营人员注重短期效益指标，忽视内部控制要求、忽视可能带来的长期系统性风险。③责任意识、风险意识有待加强。近年来随着社会经济的发展特别是经济全球化及国际化程度的加深，使企业经营环境变得日趋复杂，企业面临的风险也大大增加。由于受计划经济体制的长期影响国企经营管理的理念并不成熟。计划经济思想使人们认为国有企业是国有资产一旦出现市场波动或异常事件，政府会考虑到国家信用和利益不得不出手挽救。这种意识增加了部分企业经营人员的冒险意识，缺乏职业经理人的责任意识，这就使国有企业对内部控制认识得不够，有的管理者认为内部控制就是相互牵制，甚至把内部控制与企业效益对立起来，只注重效益，不关注风险。加之人员素质偏低、观念落后，简单认为内控只是公司财务管理部门的日常工作，未从公司层面系统性思考建立规范管理的内容体系、内控标准和指导手册，一旦出现风险则不知如何应对或对策不合理，对于国有企业来说是灾难性破坏，严重则会导致国有企业被收购，甚至影响国有企业直接融资能力和外部信用评级。④资金管理、财务控制监管不力。资金审批方面，目前国有企业存在一些未能良好地执行财务审批制度的现象。例如，《财务支出与报销审批制度》规定总经理负责公司的一切财务支出与报销审批，支票领用时应由财务部负责人对支票领用单、发票、授权委托书等进行审核后签字同意，实际执行时生产类业务的支出和报销是由主管副总审批的，并且也未对此事项进行授权委托，未能执行财务审批制度。财務控制方面，目前国有企业的情况是子公司大多未建立健全全面预算制度，只在年初制定财务预算，并不进行预算指标的分解、下达，亦未对预算执行情况进行考核。企业无法通过全面预算的手段将企业的战略与目标、评价与激励有机结合并加以实施，削弱了财务控制能力。
三、加强国有企业内部控制管理的对策
1.从机制源头入手，建立相互制约、相互制衡的法人治理结构。国有企业内部控制的失效，多数并不是因为企业没有内部控制制度，而是缺乏内部控制机制发挥作用的环境不健全，核心就是未能建立党委会、董事会、监事会、经理层之间相互制约、相互制衡的机制，导致少数管理者权力过分集中、权力缺乏监督，管理层对内部控制不重视或带头越过内部控制等。完善法人治理结构，从国资监管角度，国资监管机构应科学设置国有企业“三会一层”、合理确定企业领导人员职数与构成、规范企业“三会一层”交叉任职、清晰界定“三会一层”职责及议事规则、严格企业领导人员任期管理和退出机制;严格执行集体审议，独立表决、个人负责的决策制度。加强董事会规范建设、落实董事会职权，逐步建立“外大于内”的董事会结构、充分发挥董事会下属委员会的职能作用;明确董事会在选人用人方面的法定权力，企业董事长、总经理应予以分设，经理层成员除总经理外，一般不进入董事会，以明确董事会对经理层考核权;强调内控领导责任制，“一把手”要有内控意识、制度意识、表率作用，这是确保内控制度有效执行的关键。
2.从战略与流程入手，建立企业层面精细化的内控体制建设。梳理战略、组织结构和业务流程，以流程为基础，通过“内部控制五要素”（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督）落实企业战略的关键成功因素，循序渐进、分步实施，建立精细化的内控体系。内部控制规范应该借鉴风险管理框架的经验，建立内部控制的多维目标体系，其目标应该与企业的整体目标一致而不应该仅仅涉及与会计控制。合理设立企业战略及经营目标并予以遵循，对企业的发展至关重要。以规范管理为目标、以岗位职责为基础，通过管理流程图，找出影响企业发展的关键风险点和控制缺口，发现容易出现管理漏洞的环节，明确关键控制节点，然后通过固化岗位职责与控制流程、建设监督机制等方式，有效锁定业务和管理风险。以建立独立的内控部门、打造专业化的内控管理团队为抓手，将内控管理和日常经营管理有机融合，内控工作落实情况可纳入各级领导人员的绩效考核体系中作为重要关注事项。内控评价可以风险管理评估为抓手，通过定性和定量技术相结合的评估技术，制定科学可行的风险管理办法、标准与评价考核制度，确认影响工作目标的主要风险，以便采取有效的控制措施，保证目标的实现，并及时将评估成果通报给各业务部门以提高其适应环境变化的能力。 3.以矩阵式管理体系为抓手，加强内部控制的监督力度。国有企业经营管理要建立一种健康积极的组织文化，使成员能自觉把办事准确和职业道德放在首位。“守正出新”，守正是前提，构建“集内部审计、纪检、风控与法务管理于一体”的矩阵式管理机制是加强内部控制的重要抓手。内部审计具有重要又特殊的地位，不仅监督内部控制的执行情况，同时也是内部控制过程设计尤其是流程规范设计的顾问与参谋;纪检监察是公司内部控制的底线保障，是“不能触碰的红线”;风控管理是内部控制实现合规、合法的重要载体;法务管理是内部控制规避法律风险的重要途径。同时，加强资产管控和存货管理是内部控制的重要关键环节。在资产管控方面，国有企业应设专人对固定资产进行统一管理，建立固定资产，详细记录单项资产的来源、责任人、运转维修、改造等内容。建立资产日常维修及大修计划、资产清查制度及资产处置流程。其中，对于个别企业权责不清的资产，建议日常加强对其实物管理，按权属关系核算该部分资产入账价值，维修及更新改造费用，便于日后成本核算。在存货管理方面，建议合理设置存货管理岗位，建立存货保管制度，明确存货领用审批权限，详细记录出入库情况，定期盘点清查。
4.推进国企员工持股和中长期激励，健全市场化经营机制。首先，在国有企业二三级子公司甚至集团公司层面，推动管理层和骨干员工持股，变“委托代理”为“对自己负责”，各级员工出现不负责任、管控不严、偷懒等行为的动机便会被抑制，员工伤害企业等同于伤害自身。所以，推行员工持股政策能够显著提高工作主动性，减少损害价值行为，有利于改善国有企业经营绩效。其次，针对国有企业领导人员建立中长期激励机制，有助于将其经营视角从短期调整为关注中长期、从短期效益调整关注长远发展，从而影响其对内部控制的關注，有效促进企业自身内部管理工作顺利开展，进行并取得良好成果。再其次，从各个岗位具体负责的工作内容出发，制定出具体的薪酬水平，各个工作人员的劳动报酬应该是能够和企业总体的贡献成正比的，当员工付出的努力越多、贡献越大，能够得到的劳动报酬也将越多。以此来形成良性的内部循环，强化内部控制。
5.提高企业文化影响力，基于价值理念认同强化企业内部控制。强化企业内部控制需加强文化建设，这样有利于企业内部控制，营造积极的企业文化环境有利于企业的发展。严格执行规章制度，企业理念必须反映到企业的日常工作和决策中，企业领导应该以身作则，使员工有效仿的榜样。必不可少的各类典礼和仪式可以有效推广企业理念，丰富生动地贯彻到各个方面。加强信息化系统建设可以推进内部控制，使用信息化管理能够增加单位内部工作人员协作意识及遵守法律法规和规整制度的意识，并提高了单位内部的工作效率，加强了大内上下部门的相互协调，相互配合的默契性，这对企业管理来说都是很必要的事情。
（作者单位：绵阳三江医院）