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〔摘要〕乡村是中国社会治理及国家治理的“神经末梢”，乡村治理直接关系到农业发展、农村繁荣、农民富裕。山西省晋中市出台的《晋中市提升乡村治理能力二十五条（试行）》，以乡村治理为抓手，牵住乡村振兴的“牛鼻子”，是提升乡村治理能力的“破题之举”。该条例从强化党组织队伍建设、规范管理、资金保障、创新驱动等方面着手，致力于破解乡村治理中存在的人才、资金、资源缺乏等难题，并着力落地落细，取得了显著成效。晋中市坚持党的全面领导、勇于体制机制创新、强化制度落地落细、突出严管厚爱相促、淬炼过硬干部队伍、确保基层高效运转的诸多有益探索，为构建新时代乡村治理新格局提供了一定的经验借鉴。
〔关键词〕乡村治理；基层干部；《二十五条》
〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0098-06
党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局。这要求推动社会治理和服务重心不断向基层下移，切实把更多资源下沉到基层，为基层群众提供精准化、精细化服务。为全面提升乡村治理能力，确保基层大局持续稳定，乡村振兴持续推进，人民群众幸福指数不断提升，晋中市结合实际推出了《晋中市提升乡村治理能力二十五条（试行）》（以下简称《二十五条》），并全力推动其落地落实落细，取得了显著的成效和社会反响。笔者经过实地调研，广泛走访，对其生动实践、實施效果、宝贵经验及未来深化，进行了深入分析和思考，希冀从理论与实践结合的层面，助力乡村治理构建新格局，取得新成效。
一、生动实践
2019年6月，晋中市正式出台《晋中市提升乡村治理能力二十五条（试行）》，吹响了晋中市推进乡村治理机制创新的冲锋号，为晋中市提升乡村治理能力提供了制度支撑。
（一）出台意义
1《.二十五条》的出台牵住了乡村振兴的“牛鼻子”，是响应党中央号召、助力农业农村发展的有力举措。实施乡村振兴战略，前提是要摸清底数，因地制宜，因时而异，因势而动；核心是系统谋划，要以先进的治理理念为导向，以良好的乡村社会秩序为基础，以乡村经济发展为引领，以乡村治理能力提升为引擎；关键是乡村干部，要培养造就一支真正懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍扎根乡村、建设乡村、服务乡村、振兴乡村。《二十五条》与党的十九届四中全会精神、2020年中央一号文件精神和习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神相一致，是在精准脱贫基础上实现乡村振兴的一次有益尝试，是贫困村实现脱贫摘帽目标之后迈向新生活迎接新奋斗的逻辑起点。
2.《二十五条》坚持以问题为导向促改革，是提升乡村治理能力的“破题之举”。治国安邦，重在基层。基层是整个国家治理的“神经末梢”，也是服务群众的“前沿阵地”。习近平总书记强调，乡村振兴要夯实乡村治理这个根基。长期以来，乡村社会面临着治理问题复杂、治理人才匮乏、治理风险叠加等严峻形势，使得部分乡村建设发展乏力。在治理实践中，有不少村干部存在或面临着治理理念转变滞后、治理素质和能力较低、队伍建设机制不健全、考核与奖惩缺位错位等短板。针对这些现实问题，晋中市提出了“加强乡村两级班子建设、提高乡镇财力和乡村干部待遇、优化乡村管理职能、强化乡村干部管理考核激励、建立乡村干部减负容错机制”等五方面共25条举措，通过给出路、提待遇、优职能、强激励、能容错，真正把组织关爱变成制度安排，以此激励广大乡村党员干部担当作为，推动乡村振兴向纵深发展，全面提升乡村治理能力。
3.《二十五条》以乡村治理为抓手，书写山西高质量转型发展任务的“晋中答卷”。乡村治，百姓安，国家稳。乡村治理是综合治理的基础和重要组成部分。乡村治理水平事关党的执政根基是否稳固，事关改革发展稳定的大局任务能否有效推进，事关党和国家各项政策能否推进落地。《二十五条》的出台对晋中市坚持和加强党对农村工作的全面领导、巩固党在农村的执政基础、努力促进党的农村基层组织高标准高质量建设、推动全面从严治党向基层延伸，具有十分重要的意义。《二十五条》以党的十九大、十九届四中全会精神为根本遵循，贯彻落实省委“四为四高两同步”总体思路和要求，是基于地方发展实际作出的实现高质量转型发展使命任务的“晋中答卷”。
（二）主要内容
1.注重加强乡村两级班子建设。火车跑得快，全靠车头带。强有力的领导班子和高质量的干部队伍，是提升乡村治理效能的关键。《二十五条》通过优化乡镇干部年龄结构、拓宽乡镇党政正职干部选用渠道、加大乡镇党政正职干部提拔重用力度、强化农村基层党组织在各类组织中的领导核心作用等六条途径，一方面拓展了乡镇干部的晋升空间，建立了乡镇干部与县（区、市）、市级干部的双向交流通道，致力于打通“中梗阻”，实现干部能上能下。另一方面通过“换血进新”以激发乡村发展动力和活力，激发广大基层干部奉献农村、干事创业的热情度和积极性。
2.切实提高乡镇财力和乡村干部待遇。财政保障不足一直是影响乡村发展的一个重要因素。《二十五条》通过在乡镇经费中增设民生事务保障经费、不折不扣落实中央提高农村“两委”主干工资待遇政策、县级财政保障农村干部城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、严格执行乡镇干部带薪年休假制度等具体举措精准施策，强财力、提待遇。这些政策与措施一方面有利于解决乡村干部的后顾之忧，通过经济手段激发乡村干部的积极性、主动性、创造性；另一方面有利于吸引人才、留住人才，让人才更好地服务于乡村事业发展。
3.不断优化乡村管理职能。高效治理离不开科学管理。《二十五条》从优化整合乡镇事业机构、规范村级项目资金管理、强化村级资金项目监管、整合全市所有行政村村级社会化管理人员、组建便民服务工程队等五个方面，将乡镇“七站八所”整合到便民服务中心，统一管理、统筹调配，提升了工作效率，方便了百姓办事；建立县级行业部门业务指导、乡镇政府监管考核、农村“两委”日常管理的运行机制，有效实现了乡镇机构编制优化组合、村级资金项目监管到位、村级资金使用合法合规，从而进一步提高了乡村管理效能，提升了乡村治理能力，确保农村发展、农业增效、农民增收。 4.强化乡村干部管理激励及考核。严管理明要求，重激励促履职，硬考核强担当。《二十五条》规定，加强对农村党员管理，严格乡村干部管理，改进乡镇考核方式，强化考核结果运用，开通市、县（区、市）委书记和乡镇党委书记对话联系“直通车”，通过强化日常管理、创新分项考核、重视上级关怀等方式对乡村干部实行管理考核激励，形成褒奖重用、赏罚分明的鲜明导向，有头有尾、有始有终、有情有义，形成了融科学管理与情感关怀为一体的乡村治理闭环，为乡村干部干什么、怎么干画出了“路线图”“标准杆”。
5.建立乡村干部减负容错机制。为担当者容错，为改革创新者“松绑”，为实干者“撑腰”，能容错者方能造就“非常”之人。《二十五条》制定了切实减轻基层负担、加大乡镇债务清理力度等一揽子具体措施，在与乡村建设发展息息相关的重点领域明确建立乡村干部容错免责机制。减负担、清债务、容错免责，为基层干部松绑减负，撑腰鼓劲，力戒形式主义、官僚主义，有利于广大乡村干部从繁杂的事务中解脱出来，心无旁骛地服务基层，专心致志地谋求发展。
二、实施效果
乡村振兴，关键在人。基层干部是乡村振兴的具体组织者、实施者、见证者，他们是与群众接触最多，最了解群众生活所需、最知道农村发展优势的“主心骨”和“贴心人”。《二十五条》坚持严管与厚爱相结合，捆住了胡乱作为的手脚，通过给政策、给项目、给资金、給待遇、给环境，并提出基层减负方案，让干事创业之人能脱颖而出，切实给想干事并能干成事的干部施展才华的锻炼机会，激发了干部干事创业的热情，增强了农村干部获得感、责任感、信任感。在《二十五条》推动下，晋中市的干部工作热情高涨，通过深入基层调研、加强沟通交流、学习知识技能、学用结合干事，为晋中乡村振兴注入了强劲活力。
（一）建立了考核评价机制并在选人用人给予倾斜
政治激励给能干事、想干事、敢干事、会干事的农村干部以高度的信任。如榆社县在考核过程中具体问题具体分析，完善了《年度综合考核办法》，加大对脱贫攻坚的推进、《二十五条》的落实、村容村貌的整治等重点工作任务的考核权重；昔阳县制定了《关于从优秀农村“两委“主干中推选乡镇党委兼职委员实施方案》；介休市在细化考核基础上，先后提拔重用了15名乡镇党政正职，1名农村支部书记进入乡镇班子。这些政策让乡村干部能安心扎根基层，安心干事创业，也向社会传递了晋中市致力于稳定乡村干部队伍，吸引优秀人才返乡创业，不断改善乡村干部队伍结构的积极信号。
（二）健全了干部待遇保障制度体系
《二十五条》从农村干部工资待遇到基本医疗保险报销、养老保险、健康体检、带薪休假等，以完善的制度使基层干部的相应待遇得到充分保障，解决了乡村和农村干部的后顾之忧，让他们能把重心放在干事创业上。如和顺县全县240余名在岗乡镇干部执行了带薪休假制度，340余名干部按照《二十五条》进行了体检，落实体检费用27.52万元。《二十五条》把基层干部实实在在的待遇落到实处，严格管理和关心信任相统一，政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，是增强干部荣誉感、归属感、获得感的具体实践。
（三）资源下沉并给予乡镇一定支配权
党的十九届四中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治的城乡基层治理体系。2020年中央一号文件也提出，要扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范。二者均强调基层治理首先要加强自治，而加强自治必须以资金、服务、管理等资源向基层倾斜为前提。因此，《二十五条》明文规定增加乡镇可用财力，如增设民生事务保障经费；市级每年评选100个标杆村，予以项目奖励和政策扶持；在生产条件较好的村或者贫困村，组建便民服务工程队，该工程队以集体所有制的性质集中承揽一定数额且能够自主建设的村一级一般性工程项目。在落实《二十五条》的过程中，晋中各县均鼓励乡村干部带资回自己出生村担任党支部书记。榆社县创造性提出“村委会全资”“村委会控股”“村委会委托”三种模式，大大提升了农村干部参与家乡建设的积极性和主动性。
三、经验总结
《二十五条》在实践探索中，形成了许多值得推广的做法和经验。
（一）强化党组织队伍建设，坚定提升乡村治理政治定力
习近平总书记多次强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。在群众当中也流传着一句话，“给钱给物，不如给个好支部”。党的基层组织是乡村振兴的“主心骨”，扮演着思想引领者、发展带头者、组织协调者、权力监督者等重要角色，是新时代加强和改善乡村治理的核心领导力量。乡村振兴战略最终要靠广大基层干部抓落实，抓好基层干部队伍建设，对于推动乡村振兴战略落地生根开花结果至关重要。因此，加快推进农业现代化进程，实现乡村治理能力和治理体系现代化，首先要将政治素质高、协调能力强、积极带领群众致富、务实担当的优秀人才选进乡村领导班子，发挥引领作用，为乡村发展出力献策。
《二十五条》导向鲜明，紧紧抓住了“党组织队伍建设”这个关键。一是狠抓基层党组织队伍建设。注重从市直和县直部门中选派一定比例的年轻干部到乡镇挂职，鼓励科级以上干部回村担任党支部书记，为乡村发展注入活力、动力。2020年，晋中市将集中开展机关事业单位干部返乡进村任职行动，预计将完成全市292个村的村党组织书记选派工作。二是通过理论学习、专业培训不断提高乡村干部政治素质和专业水平，不断提升履职尽责能力。2019年，晋中市全年共组织农村“两委”主干学习培训1190次，平均每个乡镇10次。三是提高农村“两委”主干岗位报酬，激发干事热情，激励担当作为。以和顺县松烟镇某村“两委”主干及会计工资收入为例，党支部书记和村委主任2018年工资9000元，2019年达18900元，增长110%；村会计2018年工资5000元，2019年达14500元，增长190%。《二十五条》通过政策激励导向，充分调动、盘活、整合乡村社会各类资源和力量，让乡村党员干部争当乡村社会治理能力现代化和乡村振兴的推动者，切实做到事业留人、感情留人、待遇留人。 （二）强化规范管理，增强乡村治理发展活力
科学规范的管理决定着乡村治理的成效。管理的科学化、规范化能否实现取决于乡村治理的制度化水平。近年来，随着城镇化发展步伐的不断加快，在乡村治理的众多内容之中，农村项目资金的规范管理尤为迫切。一方面，《二十五条》提出建立村级重大资金双重监管模式，通过县、乡两级政府齐抓共管，双管齐下，形成合力，成为规范村级项目资金管理的顶层设计；另一方面，《二十五条》提出通过科学整合机构资源、优化管理职能、加强审计监督，形成规范乡村财务、资金、项目管理的一套行之有效的制度体系，为确保乡村高效健康发展、增强提升乡村治理发展活力提供了制度保障。
（三）强化资金保障，激发提升乡村治理内生动力
资金保障是推进乡村治理和乡村振兴的引擎。乡村振兴需要真金白银的投入，但是资金投入要根据实际情况选对乡镇的发展方向，选对项目、产业，并让项目、产业成为“造血干细胞”，源源不断为乡村振兴注入活力。《二十五条》紧抓政策落实，如和顺县强化财政保障，加大资金的扶持力度，追加并落实财政预算1551万元专门用于保障《二十五条》落实；介休市各乡镇每年的平均运转经费达到90万元，村级每年的平均运转经费达到11.5万元，2019年又投入1亿元用于实施一乡一实事和15个美丽乡村示范村建设。在强化资金保障的同时，注重加強对资金申报、审批、使用和验收的全流程监管，发展优势产业和特色经济，确保资金能真正发挥应有效能。如介休市小褚屯村现代化农业种植道地中药材已初具规模，并成立两个种植专业合作社，成为全国农村村民生活幸福、集体经济壮大、农村富强宜居的标杆。
（四）强化创新驱动，凝聚乡村治理共进合力
首先，注重理念的创新。《二十五条》打破科级干部与一般干部的限制，打通了干部回本村任职或到其他村任职的渠道，打破惯有思维，将退休干部纳入回村任职干部库，兼顾发挥余热和建设家乡的双重感情；坚持严管与厚爱相结合，激励与约束相并行，将资源、服务和管理下沉到基层，让基层真正迸发出活力。其次，注重制度的创新。以制度保障基层实现减负，将中央关于基层减负精神具体化，严禁部门随意将任务转嫁给乡镇，并全面清理乡镇债务，保证基层干部有一个轻松、干净的干事环境；容错减责机制保障干部大胆干、创新干，对于重点领域发现的问题隐患，通过调查研究，如果确实因处理难度较大或者超出职责职权范围的，可予以免责，如果上报不及时或者知情不报、故意隐瞒，要严肃处理，力求通过制度上的创新来破解基层工作中的痛点、难点和堵点。最后，注重机制的创新。考虑到基层群众在实践中存在的问题，乡镇设置副科级综合便民服务中心，以真正达到便民的效果。同时，还设置了退役军人服务保障工作站。在村级层面，建立了由相关行业部门进行业务指导、乡镇政府进行监管考核、农村“两委”进行日常管理的全方位立体管理体系；在资金管理方面，按照一定数目标准，在申报实施、审批监管和审核把关、跟踪监管等多个流程相互制约，对合并后的农村事务管理站要进行每年一次或者两年一次的财务审计。
四、几点思考
晋中市勇于“制度先行”，善于“制度出招”，出台实施《二十五条》，从当下看是为身处乡村一线的干部群体减负加油，从长远看则是为推进乡村治理体系和治理能力现代化，在制度创新上蹚水开路，其实践效果及影响得到了充分彰显。
（一）坚持党的全面领导，是实现乡村治理能力现代化的“压舱石”
乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重大基础性工程，也是党中央提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求的应有之义。当前，在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，我们必须迎接挑战，补足短板，打通包括治理制度的滞后、干部队伍的稳定性不够及本领恐慌等诸多难点堵点，而这一切都离不开党的全面领导。2019年6月，中办国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，该意见强调“要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”。晋中市推出的《二十五条》，其出发点和最明显的特征，就是坚持了党的全面集中领导这个根本，突出了乡村两级党组织的政治功能，进而全面增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。同时《二十五条》注重抓乡促村，紧紧抓住乡镇党委这个乡村治理的“龙头”，提升了乡镇党建水平，推动了农村党建引领不断上台阶。
（二）勇于体制机制创新，是推进乡村治理能力现代化的“主引擎”
创新位于新发展理念之首，是引领新时代发展的第一动力，也是推进乡村治理体系和治理能力现代化的第一动力。乡村治理具有多元的复杂性和很强的实践性，一项政策规定好不好，往往不是看概念演绎、理论阐述、逻辑论证有多么严密，关键是看这个政策是否契合乡村实情，是否有助于乡村治理和民生问题解决。2019年以来，晋中市审时度势，持续加大制度创新力度，激励乡村干部担当作为，除出台提升乡村治理能力的《二十五条》之外，还相继出台了《关于进一步落实全面从严治党“两个责任”的二十五条措施（试行）》《关于加强政治监督二十五条（试行）》《晋中市干部政治素质考察办法（试行）》（本办法包括“二十五条”措施），总体简称四个“二十五条”，构建了党建工作的“晋中模式”。在基层贯彻落实中，又创造了一些具有首创性的经验，开创了党建和乡村治理新局面。
这些来自基层一线的实践与探索启示我们，创新乡村治理，需要顶层设计和基层实践形成良性互动。顶层设计要为基层改革创新框定方向与边界，提供总体思路；基层则要因地制宜，勇于探索新办法新路径。实践证明，晋中市推出的《二十五条》，是提升乡村治理能力实践操作的一次可贵探索，它真正以实实在在的举措为乡村干部撑腰鼓劲，促进了乡村干部权力、责任和资源的相互匹配和凝聚合力，推进了乡村治理能力的不断提升。
（三）强化制度落地落细，是推进乡村治理能力现代化的“度量衡” 一分部署，九分落实，制度的生命力在于执行。当下，我们的许多制度包括乡村治理层面的制度，最大的短板就是落地落细难。晋中实施的《二十五条》，坚持问题导向和目标导向，条条内容件件事项，瞄准的就是如何更方便更有效地落地落细。其最鲜明的主题就是将提高基层治理能力的目标要求具体化，围绕提高治理能力分别对各级党组织担负的责任和广大党员干部的能力、素质等提出具体要求，绝大多数指标都是以量化数据来呈现；最鲜明的品格就是坚持改革创新，既全面贯彻了中央精神和省委要求，又着眼于晋中实际，提出了一系列创新性的思路、举措、办法；最鲜明的特色就是务实管用，积极回应广大群众关注、社会各界关切，针对性地破解难题，既捆住了一些党员干部乱作为的手脚，也有效激发了广大党员干部担当作为、干事创业的激情。在实施推进中，晋中市委组织部制定了《行动方案》，建立了此项工作“每月双报告”制度，以保证贯彻落实，着力夯实基层组织，建强干部队伍，吸引人才回归，努力为全市乡村振兴战略提供坚强组织保證。晋中市委专门组建6个督导调研组，深入11个县（区、市）和开发区，就如何提升乡村治理能力等四个“二十五条”贯彻落实情况，开展全面督导调研，确保《二十五条》规定的各项政策落到实处，努力把制度优势更好地转化为治理效能，开创晋中乡村治理新局面。
（四）突出严管与厚爱相促，是推进乡村治理能力现代化的“调压阀”
基层干部的工作状态，过去是“上面千条线，下面一根针”，现在变成了“上面千把锤，下面一根钉”。不少人工作忙、压力大、任务重、问责多，苦累叠加、心神疲惫，成为不少基层干部工作状态的真实写照。近年来，这种现象已引起各级政府的高度重视。晋中市《二十五条》从制度政策层面出发，既坚持全面从严治党不松劲，又理直气壮地为担当作为的干部加油助力，让广大基层干部心无旁骛干事业。《二十五条》从基层干部工资待遇、年轻干部提拔使用、村级组织运转经费、干部休假体检等多方面，制定可操作的管用办法，集中体现了严格管理与关心厚爱相结合的理念，着力营造了政治上更加信任、工作上更多支持、生活上更足保障、心理上更好调节的良好氛围。
（五）淬炼过硬干部队伍，是推进乡村治理能力现代化的“主心骨”
习近平总书记指出，办好农村的事情，实现乡村振兴，基层党组织必须坚强，党员队伍必须过硬。要夯实乡村治理这个根基，必须采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。晋中市《二十五条》的落实，归根结底就是为打造一支过硬干部队伍、提升乡村治理能力提供强有力的组织保障。在基层社会治理实践中，晋中市《二条》的效应越来越凸显，一大批党员干部在脱贫攻坚、抗击疫情等方面发挥了模范带头作用，涌现出众多先进典型。
（六）确保基层高效运转，是推进乡村治理能力现代化的“稳定器”
实现乡村治理体系和治理能力现代化，是一项任重道远的系统工程。镇村组织体系经费能否保障、人员能否安心、工作能否正常运转，关乎整个乡村治理的成败。2020年，中央针对疫情带来的形势变化，在“六稳”要求的基础上，又及时提出了包括“保基层运转”的“六保”新任务，说明基层治理在运转上还是存在不同程度的短板，需要引起各级党委政府的高度重视。晋中市《二十五条》不仅关心关爱乡村干部的成长，而且紧盯基层组织运转，特别是贫困地区的村级组织，出台了财政投入保障、成立便民服务工程队统一承揽不超过50万元的村级一般性工程项目等具体办法，以增加集体收入，确保村级各类组织在正常运转、稳定运转的基础上，努力向高效运转提级进档。
〔参考文献〕
〔1〕张志丽.晋中市创新实施《提升乡村治理能力二十五条》纵深推进乡村振兴取得实效〔N〕.晋中日报，2019-12-02（01）.
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〔3〕任群委.乡村振兴背景下乡村治理能力提升的困境及策略———基于村干部的视角分析〔J〕.邢台学院学报，2019（01）：74-80.
〔4〕钟钰.实施乡村振兴战略的科学内涵与实现路径〔J〕.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2018（05）：1-6.
责任编辑杜爱萍
〔关键词〕乡村治理；基层干部；《二十五条》
〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0098-06
党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局。这要求推动社会治理和服务重心不断向基层下移，切实把更多资源下沉到基层，为基层群众提供精准化、精细化服务。为全面提升乡村治理能力，确保基层大局持续稳定，乡村振兴持续推进，人民群众幸福指数不断提升，晋中市结合实际推出了《晋中市提升乡村治理能力二十五条（试行）》（以下简称《二十五条》），并全力推动其落地落实落细，取得了显著的成效和社会反响。笔者经过实地调研，广泛走访，对其生动实践、實施效果、宝贵经验及未来深化，进行了深入分析和思考，希冀从理论与实践结合的层面，助力乡村治理构建新格局，取得新成效。
一、生动实践
2019年6月，晋中市正式出台《晋中市提升乡村治理能力二十五条（试行）》，吹响了晋中市推进乡村治理机制创新的冲锋号，为晋中市提升乡村治理能力提供了制度支撑。
（一）出台意义
1《.二十五条》的出台牵住了乡村振兴的“牛鼻子”，是响应党中央号召、助力农业农村发展的有力举措。实施乡村振兴战略，前提是要摸清底数，因地制宜，因时而异，因势而动；核心是系统谋划，要以先进的治理理念为导向，以良好的乡村社会秩序为基础，以乡村经济发展为引领，以乡村治理能力提升为引擎；关键是乡村干部，要培养造就一支真正懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍扎根乡村、建设乡村、服务乡村、振兴乡村。《二十五条》与党的十九届四中全会精神、2020年中央一号文件精神和习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神相一致，是在精准脱贫基础上实现乡村振兴的一次有益尝试，是贫困村实现脱贫摘帽目标之后迈向新生活迎接新奋斗的逻辑起点。
2.《二十五条》坚持以问题为导向促改革，是提升乡村治理能力的“破题之举”。治国安邦，重在基层。基层是整个国家治理的“神经末梢”，也是服务群众的“前沿阵地”。习近平总书记强调，乡村振兴要夯实乡村治理这个根基。长期以来，乡村社会面临着治理问题复杂、治理人才匮乏、治理风险叠加等严峻形势，使得部分乡村建设发展乏力。在治理实践中，有不少村干部存在或面临着治理理念转变滞后、治理素质和能力较低、队伍建设机制不健全、考核与奖惩缺位错位等短板。针对这些现实问题，晋中市提出了“加强乡村两级班子建设、提高乡镇财力和乡村干部待遇、优化乡村管理职能、强化乡村干部管理考核激励、建立乡村干部减负容错机制”等五方面共25条举措，通过给出路、提待遇、优职能、强激励、能容错，真正把组织关爱变成制度安排，以此激励广大乡村党员干部担当作为，推动乡村振兴向纵深发展，全面提升乡村治理能力。
3.《二十五条》以乡村治理为抓手，书写山西高质量转型发展任务的“晋中答卷”。乡村治，百姓安，国家稳。乡村治理是综合治理的基础和重要组成部分。乡村治理水平事关党的执政根基是否稳固，事关改革发展稳定的大局任务能否有效推进，事关党和国家各项政策能否推进落地。《二十五条》的出台对晋中市坚持和加强党对农村工作的全面领导、巩固党在农村的执政基础、努力促进党的农村基层组织高标准高质量建设、推动全面从严治党向基层延伸，具有十分重要的意义。《二十五条》以党的十九大、十九届四中全会精神为根本遵循，贯彻落实省委“四为四高两同步”总体思路和要求，是基于地方发展实际作出的实现高质量转型发展使命任务的“晋中答卷”。
（二）主要内容
1.注重加强乡村两级班子建设。火车跑得快，全靠车头带。强有力的领导班子和高质量的干部队伍，是提升乡村治理效能的关键。《二十五条》通过优化乡镇干部年龄结构、拓宽乡镇党政正职干部选用渠道、加大乡镇党政正职干部提拔重用力度、强化农村基层党组织在各类组织中的领导核心作用等六条途径，一方面拓展了乡镇干部的晋升空间，建立了乡镇干部与县（区、市）、市级干部的双向交流通道，致力于打通“中梗阻”，实现干部能上能下。另一方面通过“换血进新”以激发乡村发展动力和活力，激发广大基层干部奉献农村、干事创业的热情度和积极性。
2.切实提高乡镇财力和乡村干部待遇。财政保障不足一直是影响乡村发展的一个重要因素。《二十五条》通过在乡镇经费中增设民生事务保障经费、不折不扣落实中央提高农村“两委”主干工资待遇政策、县级财政保障农村干部城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、严格执行乡镇干部带薪年休假制度等具体举措精准施策，强财力、提待遇。这些政策与措施一方面有利于解决乡村干部的后顾之忧，通过经济手段激发乡村干部的积极性、主动性、创造性；另一方面有利于吸引人才、留住人才，让人才更好地服务于乡村事业发展。
3.不断优化乡村管理职能。高效治理离不开科学管理。《二十五条》从优化整合乡镇事业机构、规范村级项目资金管理、强化村级资金项目监管、整合全市所有行政村村级社会化管理人员、组建便民服务工程队等五个方面，将乡镇“七站八所”整合到便民服务中心，统一管理、统筹调配，提升了工作效率，方便了百姓办事；建立县级行业部门业务指导、乡镇政府监管考核、农村“两委”日常管理的运行机制，有效实现了乡镇机构编制优化组合、村级资金项目监管到位、村级资金使用合法合规，从而进一步提高了乡村管理效能，提升了乡村治理能力，确保农村发展、农业增效、农民增收。 4.强化乡村干部管理激励及考核。严管理明要求，重激励促履职，硬考核强担当。《二十五条》规定，加强对农村党员管理，严格乡村干部管理，改进乡镇考核方式，强化考核结果运用，开通市、县（区、市）委书记和乡镇党委书记对话联系“直通车”，通过强化日常管理、创新分项考核、重视上级关怀等方式对乡村干部实行管理考核激励，形成褒奖重用、赏罚分明的鲜明导向，有头有尾、有始有终、有情有义，形成了融科学管理与情感关怀为一体的乡村治理闭环，为乡村干部干什么、怎么干画出了“路线图”“标准杆”。
5.建立乡村干部减负容错机制。为担当者容错，为改革创新者“松绑”，为实干者“撑腰”，能容错者方能造就“非常”之人。《二十五条》制定了切实减轻基层负担、加大乡镇债务清理力度等一揽子具体措施，在与乡村建设发展息息相关的重点领域明确建立乡村干部容错免责机制。减负担、清债务、容错免责，为基层干部松绑减负，撑腰鼓劲，力戒形式主义、官僚主义，有利于广大乡村干部从繁杂的事务中解脱出来，心无旁骛地服务基层，专心致志地谋求发展。
二、实施效果
乡村振兴，关键在人。基层干部是乡村振兴的具体组织者、实施者、见证者，他们是与群众接触最多，最了解群众生活所需、最知道农村发展优势的“主心骨”和“贴心人”。《二十五条》坚持严管与厚爱相结合，捆住了胡乱作为的手脚，通过给政策、给项目、给资金、給待遇、给环境，并提出基层减负方案，让干事创业之人能脱颖而出，切实给想干事并能干成事的干部施展才华的锻炼机会，激发了干部干事创业的热情，增强了农村干部获得感、责任感、信任感。在《二十五条》推动下，晋中市的干部工作热情高涨，通过深入基层调研、加强沟通交流、学习知识技能、学用结合干事，为晋中乡村振兴注入了强劲活力。
（一）建立了考核评价机制并在选人用人给予倾斜
政治激励给能干事、想干事、敢干事、会干事的农村干部以高度的信任。如榆社县在考核过程中具体问题具体分析，完善了《年度综合考核办法》，加大对脱贫攻坚的推进、《二十五条》的落实、村容村貌的整治等重点工作任务的考核权重；昔阳县制定了《关于从优秀农村“两委“主干中推选乡镇党委兼职委员实施方案》；介休市在细化考核基础上，先后提拔重用了15名乡镇党政正职，1名农村支部书记进入乡镇班子。这些政策让乡村干部能安心扎根基层，安心干事创业，也向社会传递了晋中市致力于稳定乡村干部队伍，吸引优秀人才返乡创业，不断改善乡村干部队伍结构的积极信号。
（二）健全了干部待遇保障制度体系
《二十五条》从农村干部工资待遇到基本医疗保险报销、养老保险、健康体检、带薪休假等，以完善的制度使基层干部的相应待遇得到充分保障，解决了乡村和农村干部的后顾之忧，让他们能把重心放在干事创业上。如和顺县全县240余名在岗乡镇干部执行了带薪休假制度，340余名干部按照《二十五条》进行了体检，落实体检费用27.52万元。《二十五条》把基层干部实实在在的待遇落到实处，严格管理和关心信任相统一，政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，是增强干部荣誉感、归属感、获得感的具体实践。
（三）资源下沉并给予乡镇一定支配权
党的十九届四中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治的城乡基层治理体系。2020年中央一号文件也提出，要扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范。二者均强调基层治理首先要加强自治，而加强自治必须以资金、服务、管理等资源向基层倾斜为前提。因此，《二十五条》明文规定增加乡镇可用财力，如增设民生事务保障经费；市级每年评选100个标杆村，予以项目奖励和政策扶持；在生产条件较好的村或者贫困村，组建便民服务工程队，该工程队以集体所有制的性质集中承揽一定数额且能够自主建设的村一级一般性工程项目。在落实《二十五条》的过程中，晋中各县均鼓励乡村干部带资回自己出生村担任党支部书记。榆社县创造性提出“村委会全资”“村委会控股”“村委会委托”三种模式，大大提升了农村干部参与家乡建设的积极性和主动性。
三、经验总结
《二十五条》在实践探索中，形成了许多值得推广的做法和经验。
（一）强化党组织队伍建设，坚定提升乡村治理政治定力
习近平总书记多次强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。在群众当中也流传着一句话，“给钱给物，不如给个好支部”。党的基层组织是乡村振兴的“主心骨”，扮演着思想引领者、发展带头者、组织协调者、权力监督者等重要角色，是新时代加强和改善乡村治理的核心领导力量。乡村振兴战略最终要靠广大基层干部抓落实，抓好基层干部队伍建设，对于推动乡村振兴战略落地生根开花结果至关重要。因此，加快推进农业现代化进程，实现乡村治理能力和治理体系现代化，首先要将政治素质高、协调能力强、积极带领群众致富、务实担当的优秀人才选进乡村领导班子，发挥引领作用，为乡村发展出力献策。
《二十五条》导向鲜明，紧紧抓住了“党组织队伍建设”这个关键。一是狠抓基层党组织队伍建设。注重从市直和县直部门中选派一定比例的年轻干部到乡镇挂职，鼓励科级以上干部回村担任党支部书记，为乡村发展注入活力、动力。2020年，晋中市将集中开展机关事业单位干部返乡进村任职行动，预计将完成全市292个村的村党组织书记选派工作。二是通过理论学习、专业培训不断提高乡村干部政治素质和专业水平，不断提升履职尽责能力。2019年，晋中市全年共组织农村“两委”主干学习培训1190次，平均每个乡镇10次。三是提高农村“两委”主干岗位报酬，激发干事热情，激励担当作为。以和顺县松烟镇某村“两委”主干及会计工资收入为例，党支部书记和村委主任2018年工资9000元，2019年达18900元，增长110%；村会计2018年工资5000元，2019年达14500元，增长190%。《二十五条》通过政策激励导向，充分调动、盘活、整合乡村社会各类资源和力量，让乡村党员干部争当乡村社会治理能力现代化和乡村振兴的推动者，切实做到事业留人、感情留人、待遇留人。 （二）强化规范管理，增强乡村治理发展活力
科学规范的管理决定着乡村治理的成效。管理的科学化、规范化能否实现取决于乡村治理的制度化水平。近年来，随着城镇化发展步伐的不断加快，在乡村治理的众多内容之中，农村项目资金的规范管理尤为迫切。一方面，《二十五条》提出建立村级重大资金双重监管模式，通过县、乡两级政府齐抓共管，双管齐下，形成合力，成为规范村级项目资金管理的顶层设计；另一方面，《二十五条》提出通过科学整合机构资源、优化管理职能、加强审计监督，形成规范乡村财务、资金、项目管理的一套行之有效的制度体系，为确保乡村高效健康发展、增强提升乡村治理发展活力提供了制度保障。
（三）强化资金保障，激发提升乡村治理内生动力
资金保障是推进乡村治理和乡村振兴的引擎。乡村振兴需要真金白银的投入，但是资金投入要根据实际情况选对乡镇的发展方向，选对项目、产业，并让项目、产业成为“造血干细胞”，源源不断为乡村振兴注入活力。《二十五条》紧抓政策落实，如和顺县强化财政保障，加大资金的扶持力度，追加并落实财政预算1551万元专门用于保障《二十五条》落实；介休市各乡镇每年的平均运转经费达到90万元，村级每年的平均运转经费达到11.5万元，2019年又投入1亿元用于实施一乡一实事和15个美丽乡村示范村建设。在强化资金保障的同时，注重加強对资金申报、审批、使用和验收的全流程监管，发展优势产业和特色经济，确保资金能真正发挥应有效能。如介休市小褚屯村现代化农业种植道地中药材已初具规模，并成立两个种植专业合作社，成为全国农村村民生活幸福、集体经济壮大、农村富强宜居的标杆。
（四）强化创新驱动，凝聚乡村治理共进合力
首先，注重理念的创新。《二十五条》打破科级干部与一般干部的限制，打通了干部回本村任职或到其他村任职的渠道，打破惯有思维，将退休干部纳入回村任职干部库，兼顾发挥余热和建设家乡的双重感情；坚持严管与厚爱相结合，激励与约束相并行，将资源、服务和管理下沉到基层，让基层真正迸发出活力。其次，注重制度的创新。以制度保障基层实现减负，将中央关于基层减负精神具体化，严禁部门随意将任务转嫁给乡镇，并全面清理乡镇债务，保证基层干部有一个轻松、干净的干事环境；容错减责机制保障干部大胆干、创新干，对于重点领域发现的问题隐患，通过调查研究，如果确实因处理难度较大或者超出职责职权范围的，可予以免责，如果上报不及时或者知情不报、故意隐瞒，要严肃处理，力求通过制度上的创新来破解基层工作中的痛点、难点和堵点。最后，注重机制的创新。考虑到基层群众在实践中存在的问题，乡镇设置副科级综合便民服务中心，以真正达到便民的效果。同时，还设置了退役军人服务保障工作站。在村级层面，建立了由相关行业部门进行业务指导、乡镇政府进行监管考核、农村“两委”进行日常管理的全方位立体管理体系；在资金管理方面，按照一定数目标准，在申报实施、审批监管和审核把关、跟踪监管等多个流程相互制约，对合并后的农村事务管理站要进行每年一次或者两年一次的财务审计。
四、几点思考
晋中市勇于“制度先行”，善于“制度出招”，出台实施《二十五条》，从当下看是为身处乡村一线的干部群体减负加油，从长远看则是为推进乡村治理体系和治理能力现代化，在制度创新上蹚水开路，其实践效果及影响得到了充分彰显。
（一）坚持党的全面领导，是实现乡村治理能力现代化的“压舱石”
乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重大基础性工程，也是党中央提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求的应有之义。当前，在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，我们必须迎接挑战，补足短板，打通包括治理制度的滞后、干部队伍的稳定性不够及本领恐慌等诸多难点堵点，而这一切都离不开党的全面领导。2019年6月，中办国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，该意见强调“要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”。晋中市推出的《二十五条》，其出发点和最明显的特征，就是坚持了党的全面集中领导这个根本，突出了乡村两级党组织的政治功能，进而全面增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。同时《二十五条》注重抓乡促村，紧紧抓住乡镇党委这个乡村治理的“龙头”，提升了乡镇党建水平，推动了农村党建引领不断上台阶。
（二）勇于体制机制创新，是推进乡村治理能力现代化的“主引擎”
创新位于新发展理念之首，是引领新时代发展的第一动力，也是推进乡村治理体系和治理能力现代化的第一动力。乡村治理具有多元的复杂性和很强的实践性，一项政策规定好不好，往往不是看概念演绎、理论阐述、逻辑论证有多么严密，关键是看这个政策是否契合乡村实情，是否有助于乡村治理和民生问题解决。2019年以来，晋中市审时度势，持续加大制度创新力度，激励乡村干部担当作为，除出台提升乡村治理能力的《二十五条》之外，还相继出台了《关于进一步落实全面从严治党“两个责任”的二十五条措施（试行）》《关于加强政治监督二十五条（试行）》《晋中市干部政治素质考察办法（试行）》（本办法包括“二十五条”措施），总体简称四个“二十五条”，构建了党建工作的“晋中模式”。在基层贯彻落实中，又创造了一些具有首创性的经验，开创了党建和乡村治理新局面。
这些来自基层一线的实践与探索启示我们，创新乡村治理，需要顶层设计和基层实践形成良性互动。顶层设计要为基层改革创新框定方向与边界，提供总体思路；基层则要因地制宜，勇于探索新办法新路径。实践证明，晋中市推出的《二十五条》，是提升乡村治理能力实践操作的一次可贵探索，它真正以实实在在的举措为乡村干部撑腰鼓劲，促进了乡村干部权力、责任和资源的相互匹配和凝聚合力，推进了乡村治理能力的不断提升。
（三）强化制度落地落细，是推进乡村治理能力现代化的“度量衡” 一分部署，九分落实，制度的生命力在于执行。当下，我们的许多制度包括乡村治理层面的制度，最大的短板就是落地落细难。晋中实施的《二十五条》，坚持问题导向和目标导向，条条内容件件事项，瞄准的就是如何更方便更有效地落地落细。其最鲜明的主题就是将提高基层治理能力的目标要求具体化，围绕提高治理能力分别对各级党组织担负的责任和广大党员干部的能力、素质等提出具体要求，绝大多数指标都是以量化数据来呈现；最鲜明的品格就是坚持改革创新，既全面贯彻了中央精神和省委要求，又着眼于晋中实际，提出了一系列创新性的思路、举措、办法；最鲜明的特色就是务实管用，积极回应广大群众关注、社会各界关切，针对性地破解难题，既捆住了一些党员干部乱作为的手脚，也有效激发了广大党员干部担当作为、干事创业的激情。在实施推进中，晋中市委组织部制定了《行动方案》，建立了此项工作“每月双报告”制度，以保证贯彻落实，着力夯实基层组织，建强干部队伍，吸引人才回归，努力为全市乡村振兴战略提供坚强组织保證。晋中市委专门组建6个督导调研组，深入11个县（区、市）和开发区，就如何提升乡村治理能力等四个“二十五条”贯彻落实情况，开展全面督导调研，确保《二十五条》规定的各项政策落到实处，努力把制度优势更好地转化为治理效能，开创晋中乡村治理新局面。
（四）突出严管与厚爱相促，是推进乡村治理能力现代化的“调压阀”
基层干部的工作状态，过去是“上面千条线，下面一根针”，现在变成了“上面千把锤，下面一根钉”。不少人工作忙、压力大、任务重、问责多，苦累叠加、心神疲惫，成为不少基层干部工作状态的真实写照。近年来，这种现象已引起各级政府的高度重视。晋中市《二十五条》从制度政策层面出发，既坚持全面从严治党不松劲，又理直气壮地为担当作为的干部加油助力，让广大基层干部心无旁骛干事业。《二十五条》从基层干部工资待遇、年轻干部提拔使用、村级组织运转经费、干部休假体检等多方面，制定可操作的管用办法，集中体现了严格管理与关心厚爱相结合的理念，着力营造了政治上更加信任、工作上更多支持、生活上更足保障、心理上更好调节的良好氛围。
（五）淬炼过硬干部队伍，是推进乡村治理能力现代化的“主心骨”
习近平总书记指出，办好农村的事情，实现乡村振兴，基层党组织必须坚强，党员队伍必须过硬。要夯实乡村治理这个根基，必须采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。晋中市《二十五条》的落实，归根结底就是为打造一支过硬干部队伍、提升乡村治理能力提供强有力的组织保障。在基层社会治理实践中，晋中市《二条》的效应越来越凸显，一大批党员干部在脱贫攻坚、抗击疫情等方面发挥了模范带头作用，涌现出众多先进典型。
（六）确保基层高效运转，是推进乡村治理能力现代化的“稳定器”
实现乡村治理体系和治理能力现代化，是一项任重道远的系统工程。镇村组织体系经费能否保障、人员能否安心、工作能否正常运转，关乎整个乡村治理的成败。2020年，中央针对疫情带来的形势变化，在“六稳”要求的基础上，又及时提出了包括“保基层运转”的“六保”新任务，说明基层治理在运转上还是存在不同程度的短板，需要引起各级党委政府的高度重视。晋中市《二十五条》不仅关心关爱乡村干部的成长，而且紧盯基层组织运转，特别是贫困地区的村级组织，出台了财政投入保障、成立便民服务工程队统一承揽不超过50万元的村级一般性工程项目等具体办法，以增加集体收入，确保村级各类组织在正常运转、稳定运转的基础上，努力向高效运转提级进档。
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责任编辑杜爱萍