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摘 要： 学校制度是学校实现其育人功能的必要保障。目前，许多学校的制度建设面临着一系列的现实困境，要破除这些困境，以下对策值得尝试：建章立制，以章为行；目中有人，以人为本；注重伦理，充分激励：提升学校制度建设的伦理价值；动态平衡，开放包容，让制度充满适度的张力；拒绝灰色，拓宽视角，关注制度建设的盲区和雷区。
关键词： 学校制度建设 认识偏差 现实困境 消解对策
学校制度是指学校在国家有关教育法律法规的基础上，为提升学校办学质量、加强学校管理、促进学校发展而制定的，以学校章程为首的，包括核心制度和外围制度在内的一系列规范性文件。“天下纷扰，比合于律吕”，制度设计决定管理的高度和跨度。有一套好制度，才能造就一所好学校，学校制度是学校实现育人功能的必要保障。
下面我们一起来看两个案例：
［案例］1：林老师能否被评为优秀教师
林老师大学毕业后一直在某中学任英语教师。二十多年来，她工作认真负责，关心热爱学生，常常带病上课，经常放弃休息时间为学生开展英语课外活动，师生关系极好。她学有所长，熟悉各年级的英语教材；她教学有方，凡是她教的学生，无论成绩好的或是成绩差的，都会在原有基础上前进一大步。在任教期间，她承担过不少全市性或全区性的英语教学观摩课，在校内外有较大的影响。学生喜欢她，家长也赞扬她。
可是，林老师和校内同行之间的关系却不甚理想。平时，她很少和教研组中其他教师交往，业务工作上也很少和他人磋商。她遵循着自己的教学心条：教师必须对学生高度民主负责，出色完成工作任务；而教学的好坏就是靠自己的本事，主要是个人钻研。因此，有人说她自命清高，孤芳自赏；有人认为她是骄傲自大，目中无人；也有人议论她孤僻冷漠。对这种议论，林老师认为是“文人相轻”的表现。自己无求于人，各人教各人的学生，对此可以“不屑一顾”。虽然淡漠的人际关系使得她心情不十分舒畅，可是也并不影响工作。
学校领导也认为，她在关心集体、和他人交流方面确有不足。领导找她个别谈过话，还让她担任年级备课组长，等等。可是林老师与同事的关系改善甚微，特别是组内一些业务水平较高的教师，也对她有不小的看法。因此，每逢“评先”时，林老师总得不到提名，甚至有一次调整工资时，对她能否晋升二级也有非议和障碍。
日前，一年一度的评先进工作即将来临，校领导又在考虑这个一直没有解决的老问题。校长和教导主任分别听取了其他教师对林老师的评价意见，归纳出三个处理方案：
（1）林老师的教学成绩优异，工作态度好，师生关系好，可以树为教师标兵。这样可以更好地调动林老师的积极性，对她提出更高的要求，同时鼓励她克服弱点。
（2）林老师的工作固然是好的，但群众关系不好，这说明她思想认识不高，优秀教师是先进人物，应能带动群众前进，因此不宜评为先进。
（3）不评她为先进教师，但在工作上仍应重视她、信任她。
最后的结论是：林老师的现状是长期形成的，对她的要求不能过高。从实际出发，最好还是维持现状，避免老师之间的矛盾。校领导又准备把这个“老大难”问题束之高阁了。
［案例］2：对语文科组长的惩罚
某校语文教师刘老师，35岁左右，教学能力非常强，校长非常欣赏她，提拔她为语文科科组长。在新一轮的课程改革中，刘老师所带的班级为市实验样本班。由于自己是学校语文科组长，再加上所带班级是样本班，所以刘老师工作非常努力，教学成绩非常突出。但在一次期中抽测中，她所带的班级没有取得理想成绩，这使她非常着急。于是，她私下把本班的语文成绩作了修改。在作试卷分析时，同组的老师把刘老师私自修改考试成绩的事告发了。校长私下里和刘老师交换了意见，也表示了对刘老师的理解。针对此事，学校作出决定，在学期末扣发刘老师的一部分奖金作为惩罚，但没有对她进行公开批评。
在新的一学期里，刘老师更加小心翼翼，对待教学更加一丝不苟。然而由于她的心情过于急切，以致她在处理本班学生的问题时，与家长发生了争执。这件事在学校闹得沸沸扬杨，刘老师的心情沮丧到了极点。在学期考评时，刘老师为了让自己班级的成绩位列年级第一，再次私自修改了个别学生的分数……学校仍然没有对刘老师进行公开批评，只是在学期末给刘老师降了一级岗位工工资。经过这两次事情，刘老师作为学校语文科组长的威信降到了最低，语文组的工作很难继续开展。
新的学年即将到来，学校领导班子的其他成员一直建议校长找刘老师好好谈谈。校长采纳了建议，决定找刘老师谈话。但校长工作繁忙，在开学前没有找刘老师谈话，只是在开学初的全体教师大会上宣布聘请同组的王老师为学校语文科组长。会后一周，校长找到刘老师，在全体行政班子会上对其进行批评教育，并要求刘老师协助王老师把学校的语文科组工作做好。
如果你是校长，你同意评选林老师为优秀教师吗？如果你是校长，你将如何就刘老师两次私自修改成绩一事作出处理？其中，既有制度设计的问题，更有制度运行的问题。上述两个案例，折射出一些学校的制度设计及其运行系统存在着诸多问题。
一、学校制度建设的认识偏差
1.将制度与文化割裂开来，把制度等同于规范，认为制度管理就是要用规章制度去控制人、约束人，重文本规范，轻文化支撑，甚至照搬企业标准化管理的做法，将每一件事、每一个人均列入可控制、可检查之列。
2.没有充分认识到制度建设是对学校治理结构、管理体制的重建和优化，忽略了制度建设对学校文化的引领和提升。
3.强化制度的原则性和刚性，突出细节，崇尚标准化管理，过度追逐精细化管理，一切皆进行量化，重量化评价和结果评价，轻质性描述和过程性评价。
4.渺视制度，迁就于学生的现状和兴趣需要，陷入放任主义，认为一旦形成了文化价值观念，就应淘汰学校制度和制度化的管理，形成文化专制。
二、学校制度建设的现实困境
制度建设的原意并非是为了限制和约束人，而是致力于更好地促进人的发展与完善。然而在标准化、规范化和量化管理的制度成熟过程中也增强了其自身的强迫性意志，从而更容易产生负面作用，即通常会出于维护自身稳定性与系统的派生目标而遮蔽、忽视人发展的原始目标，甚至消解了对人的发展的优先性的追求。目前，中小学在学校制度建设过程中还存在着诸多的问题和困境。
1.制度建设相对滞后，制度体系残缺不全，甚至出现“无章办学”现象。
一些学校的制度建设缺乏缜密的战略性规划和科学论证，一些制度规范出台前缺乏对学校未来发展的责任和学校全局工作的通盘考虑，就事议事；一些制度缺乏预见性和前瞻性，致使制度设计一开始就已经滞后于实际工作的进展。一些学校甚至没有学校章程，存在“无章办学”、“无法经营”现象。
有的学校的管理事项缺乏科学的归类，许多事项还未纳入制度规范的视域，学校还存在着诸多管理真空和灰色地带。
2.制度缺乏系统性和自主性，缺乏有效的执行和监督。
学校制度系统中某些制度规范之间存在着抵牾，甚至存在一些违反法律法规和有关政策的内容。许多学校盲目复制、照搬别校的制度，制度设计形同虚设，成了贴在墙壁上的规章，成了应付上级检查和装备档案室的工具，成为制度垃圾。
许多制度规范操作性不强，甚至不具有可性性，导致制度执行成本高，耗时长，执行压力大，出现执行疲劳现象。制度的执行缺乏必要的反馈、监督机制，制度文本中也忽视了监督保证制度执行的意思表达和监督主体及监督程序的规定，导致制度实施事倍功半。
3.制度设计缺乏公正性和激励性。
一些学校的制度设计没有很好地体现人本、公平、正义和效率，不能充分反映教育教学及其管理活动的规律和特点，价值预设单调，实体性规范多，程序性规范少；义务职责性规范多，权利权力授予少；惩戒性规范多，激励性规范少。
4.制度设计缺乏民意。
制度的设计缺乏民主性和科学性，人文关怀不够，未能反映“民意”。有些制度还走向民意的对立面。师生对制度规范反映冷淡，甚至有抵触情绪，制度的认同度偏低。
5.制度建设缺乏稳定性和平衡性。
一些学校的制度缺乏稳定性，朝令夕改，一任校长一套制度、一套班子一套制度，甚至一个任期一套制度，缺少对学校未来的考虑，影响到学校的可持续发展。
一些学校不能合理解决制度本身的原则性与灵活性之间的消极冲突，制度“一竿到底”，削弱了文化的生长空间，制度与文化之间缺乏应有的动态平衡。
三、学校制度建设面临的现实困境的消解对策
1.建章立制，以章为行：这是学校制度建设的根本保障。
（1）优化学校制度设计，完善学校制度体系建设。完整的现代学校制度体系应该包括学校章程、学校核心制度和学校外围制度这三个缺一不可的组成部分。
首先，重视学校章程的制定，坚决杜绝“无章办学”现象。学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题作出全面规范而形成的自律性基本文件。学校章程是学校的“母法”，是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。
其次，高度关注核心制度建设。核心制度是指最能体现学校的特性，直接涉及学校使命的制度，直接促进教师与学生充分、全面发展的制度，如教学制度、考试制度、学生评价制度、校本教研制度、校本培训制度、教师评价制度、教师聘任制度等。普遍认为，学校的核心制度分为三个方面：①“管”的制度。这种制度也被称之为学校领导制度，这些制度直接为“教”和“学”提供保障，比如教职工代表大会制度、学校作息制度、教师考勤制度等。②“教”的制度。这种制度也被称为子教学管理制度，是指教师层面的，主要指对教师的教学活动和教师专业发展有直接影响的一系列正式规则体系，这些制度直接影响学校的教学质量及教师专业发展，是学校核心制度的核心所在。③“学”的制度。这种制度也被称之为学生发展制度，是指学生层面的，主要指对学生的学和与学生发展有直接影响的一系列正式规则体系，这些制度直接关系到学校的使命——促进学生全面发展。比如德育制度、学生评价制度、学分认定制度、班级管理制度等。
最后，发挥外围制度的保障功能。学校的外围制度是指从学校教育的内在需要出发，为学校核心工作服务的一系列制度的总称，比如学校行政管理制度、学校产权制度、教育资金筹措制度、学校后勤管理制度、学校重大事故紧急预案、社区参与制度，等等，外围制度为核心制度提供坚实的保障。
（2）遵循制度设计的基本原则。制度设计应遵循以下几个基本原则：①民主程序。应由全体教职工按照民主程序制订规章制度。②公开宣传。一边制订，一边公开宣传，以各种方式听取各个方面的意见。③规章制度通俗易懂，便于理解。④能做到。在制度设计中，应多写“底线”，不要写出让人无法做到的“神仙条例”，使人们只可仰视而无法实行。⑤不更易频繁。对实施不久的规章制度不做改动，以体现制度的严肃性，“朝令夕改”只会加重人们的不安全感，影响制度的执行。⑥制度设计时不仅要考虑规范性制度，还要考虑程序性制度、评价性制度和奖惩性制度。⑦制度设计还应充分考虑到制度的执行成本及可操作性，比如为执行制度所耗费的时间、人力、物力、财力等，防止出现执行疲劳、执行压力大甚至无法执行等现象。
（3）突出底线意识。学校的制度设计，应突出底线意识，对教师、学生最基本的行为要求应清晰表达，作为清规戒律，要求学生、教师不折不扣地遵守。
比如对学生的戒律：不可辱骂教师，不可欺凌弱者，不可吸烟喝酒，不可打架偷窃，不可侮辱他人，不可撒谎证伪，不可有伤风化，不可考试作弊……
对教师的戒律：遵守上下班制度，按时参加学校的各项指令性活动；尊重学生人格，不打骂和侮辱学生；仪态大方，举止得体，着装保持价值观中立；服从学校的工作安排，服从学校大局，服从于学生利益；对学生的不良行为要积极干预，对安全和伤害事故要承担第一目击责任；善待他人，不传播留言，不打小报告，不恶意中伤他人；尊重家长，耐心接待家长，不与家长争吵；不弄虚作假……
本文案例2中的刘老师两次弄虚作假，严重触犯了学校制度的底线，学校均没有作出及时的公开处理，使学校制度的执行力大打折扣。
（4）建立有效的制度运行、监督机制。学校管理者要想增强现代学校制度的执行力，就要确立良好的制度执行机制。一套完整的制度执行机制应该包括以下几个方面：①纵向互动机制。这是针对制度制定者与制度执行者而言的。②横向合作机制。这是对该制度与既有制度之间的关系以及制度执行主体之间的关系而言的。③运行监控机制。有效的制度运行监督机制大致包括三个步骤：运行前监控、运行中监控、运行后监控。这三个步骤是相互衔接、密不可分的整体。缺乏科学、有力的监督设计，制度的执行将大打折扣，因此，制度一旦制订，应加强督办环节的落实，同时必须推行问责制，赏罚分明分明，让制度非人格化执行，实现制度面前人人平等。学校监督机制既要对制度的执行者加以监督，也要对执行机构加以监督，使他们维护制度的权威性，杜绝随意性，更要防止制度执行中根据个人的爱好、恩怨等施行措施。④信息沟通机制。这是针对制度执行者与制度接受者的信息传递而言的。
2.目中有人，以人为本：这是学校制度建设的思想基石。
以人为本是科学发展观的核心，也是学校制度建设的思想基石。传统的管理模式，较多地表现为管制、监控、指令和命令，这在一定程度上束缚了人的个性和创造才能，也扼杀了制度的生命力和文化气息。学校应树立以“三个为本”为核心的制度设计思想，即“教育以人为本”——尊重学生人性人格，发展个性特长；“教师以生为本”——一切为了学生的发展，一切都着眼于调动和依靠学生内在的积极性；“校长以教师为本”——尊重知识，尊重教师，真正关心、爱护教师，营造民主、和谐、高度信任的管理氛围。总之，学校的制度建设应以促进师生发展、增进师生幸福、让学校最大限度地增值为宗旨。
3.注重伦理，充分激励：提升学校制度建设的伦理价值。
（1）民主精神。从制度产生的程序上，体现民主精神，使师生从制度的被动接受者和袖手旁观者变成制度设计的积极参与者，制度设计最大限度地体现“民意”，尊重师生的合理利益诉求，让学生、教师、家长和其他成员都有权表达自己的感情，有权反映自己的观点和意见，及时引爆情绪炸弹。让广大师生充分认识到，学校制度不仅仅约束、规范师生的行为，更多的是保护师生的权益，促进师生发展，增进师生幸福。尊重师生的知情权、话语权、参与权、表决权等。只有这样，才能提升广大师生对学校制度的认同度，减少离心力，增强执行力。
另外，制度设计应多一些激励性、权利性规定，少一些惩罚性、义务性的规定，比如，在推出《学生惩戒条例》的同时，制订《学生权利宝典》、《学生权利救济条例》及《学生惩戒听证制度》，发挥制度的教育功能，让制度深入、内化至人的心田，降低师生的抱怨度。
（2）科学精神。在制度的内容上，体现科学精神，不搞形式主义、瞎折腾，也不凭空想象或盲目复制，杜绝“花瓶制度”，实事求是，从学校的具体情况出发，制定体现学校发展的历史、特色和风格的制度。
（3）公平正义。公正是现代学校制度的首要特性，好的制度是正义的制度，是制度本身公正和制度运行公正的有效统一。公正的制度能自发、自动地促成高效的、有道德的和有未来的好学校。学校制度设计应让那些“好人得到好报”，使那些工作量大的、工作质优的、工作责任大的、工作贡献突出的以及那些不可替代的稀缺人才得到实惠和好处，让他们感到自豪和骄傲，制度的设计让老师们想优、敢优、愿优、能优；同时，学校制度设计还应让“坏人得到坏报”，让那些习惯于敷衍了事、习惯于惹事生非、唯恐天下不乱的人，让那些有好处便搭便车，没好处便躲到一边去的人付出一定的代价。
有时，宽容比惩罚更加美丽，适度的尊重与充分的信任也能使人热情迸发，好的制度设计还应凸显宽容、尊重和信任的伦理价值。
4.动态平衡，开放包容：让制度充满适度的张力。
（1）保持各制度之间的动态平衡。这种平衡要求各制度之间不能有逻辑矛盾，规则之间不能有冲突的条款；重新修订某一制度时应考虑相关制度的配套改革；应保持各项制度的适用范围和对象的科学性、准确性、有效性。
（2）保持制度的刚性与弹性之间的动态平衡，保持制度的原则性与灵活性之间的动态平衡。使刚性制度与弹性制度相得益彰，使量化与质化、过程性评价与终结性评价之间实现动态平衡，各自发挥其应有的作用。还应保持制度的刚性规定与弹性执行之间的动态平衡，使刚性的硬制度实现软着陆，以制度引领“负责、协力、多元的”教师文化。
例如，没有一所学校会规定教师在雨雪天可以不上班，但是有身孕的女教师在雨雪天上班的确存在不安全因素。本着以人为本的原则，某校出台了这样一项具体规定：允许有身孕的女老师在雨雪天弹性上班。
（3）某些环节推行模糊管理，让制度留白，为制度变迁留下空间。实现“有问题找制度，制度不能解决时，让文化发挥作用”的管理境界。在制度建设中，还应走出精致化管理的误区。比如，教学检查环节周密，却忽视了检查的精度和深度；规定了听课的节数，却忽视了听课后的效果与反思；关注琐细工作，却缺乏对问题进行系统的思考，等等。
每所学校都有自己的教师评优评先制度，本文案例1中的林老师在教师群体中具有广泛的代表性：工作负责、专业扎实、教学有效、富有个性，但人缘不好，不善于处理人际关系。她是否应该被评为优秀教师一事，值得校长们深思。在评先工作中，如何处理民主与集中的关系，如何在部门投票与行政研究之间获取平衡点，如何使老师们的抱怨降到最低点，使评先评优制度充满张力，是制度建设亟待解决的问题。
5.拒绝灰色，拓宽视角：关注制度建设的盲区和雷区。
（1）照亮制度建设的盲区。学校在进行制度建设的过程中，应充分考虑制度建设的盲区，这些盲区是管理者很容易忽视而问题又易多发的地方，必须擦亮眼睛，发现这些盲点，比如学校的图书馆管理制度、学校教学事故应急预案等。
（2）规避制度建设的雷区。学校在进行制度建设的过程中，还应尽力规避制度的雷区，远离法律和政策的高压线，比如招生制度、收费制度、经费使用制度、学籍管理制度等。
理念是灵魂，制度是骨骼，文化是血脉。理想的制度建设，应使学校成为一个“严格而自由、有压力无压抑的、师生永远留恋的精神家园”。
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关键词： 学校制度建设 认识偏差 现实困境 消解对策
学校制度是指学校在国家有关教育法律法规的基础上，为提升学校办学质量、加强学校管理、促进学校发展而制定的，以学校章程为首的，包括核心制度和外围制度在内的一系列规范性文件。“天下纷扰，比合于律吕”，制度设计决定管理的高度和跨度。有一套好制度，才能造就一所好学校，学校制度是学校实现育人功能的必要保障。
下面我们一起来看两个案例：
［案例］1：林老师能否被评为优秀教师
林老师大学毕业后一直在某中学任英语教师。二十多年来，她工作认真负责，关心热爱学生，常常带病上课，经常放弃休息时间为学生开展英语课外活动，师生关系极好。她学有所长，熟悉各年级的英语教材；她教学有方，凡是她教的学生，无论成绩好的或是成绩差的，都会在原有基础上前进一大步。在任教期间，她承担过不少全市性或全区性的英语教学观摩课，在校内外有较大的影响。学生喜欢她，家长也赞扬她。
可是，林老师和校内同行之间的关系却不甚理想。平时，她很少和教研组中其他教师交往，业务工作上也很少和他人磋商。她遵循着自己的教学心条：教师必须对学生高度民主负责，出色完成工作任务；而教学的好坏就是靠自己的本事，主要是个人钻研。因此，有人说她自命清高，孤芳自赏；有人认为她是骄傲自大，目中无人；也有人议论她孤僻冷漠。对这种议论，林老师认为是“文人相轻”的表现。自己无求于人，各人教各人的学生，对此可以“不屑一顾”。虽然淡漠的人际关系使得她心情不十分舒畅，可是也并不影响工作。
学校领导也认为，她在关心集体、和他人交流方面确有不足。领导找她个别谈过话，还让她担任年级备课组长，等等。可是林老师与同事的关系改善甚微，特别是组内一些业务水平较高的教师，也对她有不小的看法。因此，每逢“评先”时，林老师总得不到提名，甚至有一次调整工资时，对她能否晋升二级也有非议和障碍。
日前，一年一度的评先进工作即将来临，校领导又在考虑这个一直没有解决的老问题。校长和教导主任分别听取了其他教师对林老师的评价意见，归纳出三个处理方案：
（1）林老师的教学成绩优异，工作态度好，师生关系好，可以树为教师标兵。这样可以更好地调动林老师的积极性，对她提出更高的要求，同时鼓励她克服弱点。
（2）林老师的工作固然是好的，但群众关系不好，这说明她思想认识不高，优秀教师是先进人物，应能带动群众前进，因此不宜评为先进。
（3）不评她为先进教师，但在工作上仍应重视她、信任她。
最后的结论是：林老师的现状是长期形成的，对她的要求不能过高。从实际出发，最好还是维持现状，避免老师之间的矛盾。校领导又准备把这个“老大难”问题束之高阁了。
［案例］2：对语文科组长的惩罚
某校语文教师刘老师，35岁左右，教学能力非常强，校长非常欣赏她，提拔她为语文科科组长。在新一轮的课程改革中，刘老师所带的班级为市实验样本班。由于自己是学校语文科组长，再加上所带班级是样本班，所以刘老师工作非常努力，教学成绩非常突出。但在一次期中抽测中，她所带的班级没有取得理想成绩，这使她非常着急。于是，她私下把本班的语文成绩作了修改。在作试卷分析时，同组的老师把刘老师私自修改考试成绩的事告发了。校长私下里和刘老师交换了意见，也表示了对刘老师的理解。针对此事，学校作出决定，在学期末扣发刘老师的一部分奖金作为惩罚，但没有对她进行公开批评。
在新的一学期里，刘老师更加小心翼翼，对待教学更加一丝不苟。然而由于她的心情过于急切，以致她在处理本班学生的问题时，与家长发生了争执。这件事在学校闹得沸沸扬杨，刘老师的心情沮丧到了极点。在学期考评时，刘老师为了让自己班级的成绩位列年级第一，再次私自修改了个别学生的分数……学校仍然没有对刘老师进行公开批评，只是在学期末给刘老师降了一级岗位工工资。经过这两次事情，刘老师作为学校语文科组长的威信降到了最低，语文组的工作很难继续开展。
新的学年即将到来，学校领导班子的其他成员一直建议校长找刘老师好好谈谈。校长采纳了建议，决定找刘老师谈话。但校长工作繁忙，在开学前没有找刘老师谈话，只是在开学初的全体教师大会上宣布聘请同组的王老师为学校语文科组长。会后一周，校长找到刘老师，在全体行政班子会上对其进行批评教育，并要求刘老师协助王老师把学校的语文科组工作做好。
如果你是校长，你同意评选林老师为优秀教师吗？如果你是校长，你将如何就刘老师两次私自修改成绩一事作出处理？其中，既有制度设计的问题，更有制度运行的问题。上述两个案例，折射出一些学校的制度设计及其运行系统存在着诸多问题。
一、学校制度建设的认识偏差
1.将制度与文化割裂开来，把制度等同于规范，认为制度管理就是要用规章制度去控制人、约束人，重文本规范，轻文化支撑，甚至照搬企业标准化管理的做法，将每一件事、每一个人均列入可控制、可检查之列。
2.没有充分认识到制度建设是对学校治理结构、管理体制的重建和优化，忽略了制度建设对学校文化的引领和提升。
3.强化制度的原则性和刚性，突出细节，崇尚标准化管理，过度追逐精细化管理，一切皆进行量化，重量化评价和结果评价，轻质性描述和过程性评价。
4.渺视制度，迁就于学生的现状和兴趣需要，陷入放任主义，认为一旦形成了文化价值观念，就应淘汰学校制度和制度化的管理，形成文化专制。
二、学校制度建设的现实困境
制度建设的原意并非是为了限制和约束人，而是致力于更好地促进人的发展与完善。然而在标准化、规范化和量化管理的制度成熟过程中也增强了其自身的强迫性意志，从而更容易产生负面作用，即通常会出于维护自身稳定性与系统的派生目标而遮蔽、忽视人发展的原始目标，甚至消解了对人的发展的优先性的追求。目前，中小学在学校制度建设过程中还存在着诸多的问题和困境。
1.制度建设相对滞后，制度体系残缺不全，甚至出现“无章办学”现象。
一些学校的制度建设缺乏缜密的战略性规划和科学论证，一些制度规范出台前缺乏对学校未来发展的责任和学校全局工作的通盘考虑，就事议事；一些制度缺乏预见性和前瞻性，致使制度设计一开始就已经滞后于实际工作的进展。一些学校甚至没有学校章程，存在“无章办学”、“无法经营”现象。
有的学校的管理事项缺乏科学的归类，许多事项还未纳入制度规范的视域，学校还存在着诸多管理真空和灰色地带。
2.制度缺乏系统性和自主性，缺乏有效的执行和监督。
学校制度系统中某些制度规范之间存在着抵牾，甚至存在一些违反法律法规和有关政策的内容。许多学校盲目复制、照搬别校的制度，制度设计形同虚设，成了贴在墙壁上的规章，成了应付上级检查和装备档案室的工具，成为制度垃圾。
许多制度规范操作性不强，甚至不具有可性性，导致制度执行成本高，耗时长，执行压力大，出现执行疲劳现象。制度的执行缺乏必要的反馈、监督机制，制度文本中也忽视了监督保证制度执行的意思表达和监督主体及监督程序的规定，导致制度实施事倍功半。
3.制度设计缺乏公正性和激励性。
一些学校的制度设计没有很好地体现人本、公平、正义和效率，不能充分反映教育教学及其管理活动的规律和特点，价值预设单调，实体性规范多，程序性规范少；义务职责性规范多，权利权力授予少；惩戒性规范多，激励性规范少。
4.制度设计缺乏民意。
制度的设计缺乏民主性和科学性，人文关怀不够，未能反映“民意”。有些制度还走向民意的对立面。师生对制度规范反映冷淡，甚至有抵触情绪，制度的认同度偏低。
5.制度建设缺乏稳定性和平衡性。
一些学校的制度缺乏稳定性，朝令夕改，一任校长一套制度、一套班子一套制度，甚至一个任期一套制度，缺少对学校未来的考虑，影响到学校的可持续发展。
一些学校不能合理解决制度本身的原则性与灵活性之间的消极冲突，制度“一竿到底”，削弱了文化的生长空间，制度与文化之间缺乏应有的动态平衡。
三、学校制度建设面临的现实困境的消解对策
1.建章立制，以章为行：这是学校制度建设的根本保障。
（1）优化学校制度设计，完善学校制度体系建设。完整的现代学校制度体系应该包括学校章程、学校核心制度和学校外围制度这三个缺一不可的组成部分。
首先，重视学校章程的制定，坚决杜绝“无章办学”现象。学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题作出全面规范而形成的自律性基本文件。学校章程是学校的“母法”，是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。
其次，高度关注核心制度建设。核心制度是指最能体现学校的特性，直接涉及学校使命的制度，直接促进教师与学生充分、全面发展的制度，如教学制度、考试制度、学生评价制度、校本教研制度、校本培训制度、教师评价制度、教师聘任制度等。普遍认为，学校的核心制度分为三个方面：①“管”的制度。这种制度也被称之为学校领导制度，这些制度直接为“教”和“学”提供保障，比如教职工代表大会制度、学校作息制度、教师考勤制度等。②“教”的制度。这种制度也被称为子教学管理制度，是指教师层面的，主要指对教师的教学活动和教师专业发展有直接影响的一系列正式规则体系，这些制度直接影响学校的教学质量及教师专业发展，是学校核心制度的核心所在。③“学”的制度。这种制度也被称之为学生发展制度，是指学生层面的，主要指对学生的学和与学生发展有直接影响的一系列正式规则体系，这些制度直接关系到学校的使命——促进学生全面发展。比如德育制度、学生评价制度、学分认定制度、班级管理制度等。
最后，发挥外围制度的保障功能。学校的外围制度是指从学校教育的内在需要出发，为学校核心工作服务的一系列制度的总称，比如学校行政管理制度、学校产权制度、教育资金筹措制度、学校后勤管理制度、学校重大事故紧急预案、社区参与制度，等等，外围制度为核心制度提供坚实的保障。
（2）遵循制度设计的基本原则。制度设计应遵循以下几个基本原则：①民主程序。应由全体教职工按照民主程序制订规章制度。②公开宣传。一边制订，一边公开宣传，以各种方式听取各个方面的意见。③规章制度通俗易懂，便于理解。④能做到。在制度设计中，应多写“底线”，不要写出让人无法做到的“神仙条例”，使人们只可仰视而无法实行。⑤不更易频繁。对实施不久的规章制度不做改动，以体现制度的严肃性，“朝令夕改”只会加重人们的不安全感，影响制度的执行。⑥制度设计时不仅要考虑规范性制度，还要考虑程序性制度、评价性制度和奖惩性制度。⑦制度设计还应充分考虑到制度的执行成本及可操作性，比如为执行制度所耗费的时间、人力、物力、财力等，防止出现执行疲劳、执行压力大甚至无法执行等现象。
（3）突出底线意识。学校的制度设计，应突出底线意识，对教师、学生最基本的行为要求应清晰表达，作为清规戒律，要求学生、教师不折不扣地遵守。
比如对学生的戒律：不可辱骂教师，不可欺凌弱者，不可吸烟喝酒，不可打架偷窃，不可侮辱他人，不可撒谎证伪，不可有伤风化，不可考试作弊……
对教师的戒律：遵守上下班制度，按时参加学校的各项指令性活动；尊重学生人格，不打骂和侮辱学生；仪态大方，举止得体，着装保持价值观中立；服从学校的工作安排，服从学校大局，服从于学生利益；对学生的不良行为要积极干预，对安全和伤害事故要承担第一目击责任；善待他人，不传播留言，不打小报告，不恶意中伤他人；尊重家长，耐心接待家长，不与家长争吵；不弄虚作假……
本文案例2中的刘老师两次弄虚作假，严重触犯了学校制度的底线，学校均没有作出及时的公开处理，使学校制度的执行力大打折扣。
（4）建立有效的制度运行、监督机制。学校管理者要想增强现代学校制度的执行力，就要确立良好的制度执行机制。一套完整的制度执行机制应该包括以下几个方面：①纵向互动机制。这是针对制度制定者与制度执行者而言的。②横向合作机制。这是对该制度与既有制度之间的关系以及制度执行主体之间的关系而言的。③运行监控机制。有效的制度运行监督机制大致包括三个步骤：运行前监控、运行中监控、运行后监控。这三个步骤是相互衔接、密不可分的整体。缺乏科学、有力的监督设计，制度的执行将大打折扣，因此，制度一旦制订，应加强督办环节的落实，同时必须推行问责制，赏罚分明分明，让制度非人格化执行，实现制度面前人人平等。学校监督机制既要对制度的执行者加以监督，也要对执行机构加以监督，使他们维护制度的权威性，杜绝随意性，更要防止制度执行中根据个人的爱好、恩怨等施行措施。④信息沟通机制。这是针对制度执行者与制度接受者的信息传递而言的。
2.目中有人，以人为本：这是学校制度建设的思想基石。
以人为本是科学发展观的核心，也是学校制度建设的思想基石。传统的管理模式，较多地表现为管制、监控、指令和命令，这在一定程度上束缚了人的个性和创造才能，也扼杀了制度的生命力和文化气息。学校应树立以“三个为本”为核心的制度设计思想，即“教育以人为本”——尊重学生人性人格，发展个性特长；“教师以生为本”——一切为了学生的发展，一切都着眼于调动和依靠学生内在的积极性；“校长以教师为本”——尊重知识，尊重教师，真正关心、爱护教师，营造民主、和谐、高度信任的管理氛围。总之，学校的制度建设应以促进师生发展、增进师生幸福、让学校最大限度地增值为宗旨。
3.注重伦理，充分激励：提升学校制度建设的伦理价值。
（1）民主精神。从制度产生的程序上，体现民主精神，使师生从制度的被动接受者和袖手旁观者变成制度设计的积极参与者，制度设计最大限度地体现“民意”，尊重师生的合理利益诉求，让学生、教师、家长和其他成员都有权表达自己的感情，有权反映自己的观点和意见，及时引爆情绪炸弹。让广大师生充分认识到，学校制度不仅仅约束、规范师生的行为，更多的是保护师生的权益，促进师生发展，增进师生幸福。尊重师生的知情权、话语权、参与权、表决权等。只有这样，才能提升广大师生对学校制度的认同度，减少离心力，增强执行力。
另外，制度设计应多一些激励性、权利性规定，少一些惩罚性、义务性的规定，比如，在推出《学生惩戒条例》的同时，制订《学生权利宝典》、《学生权利救济条例》及《学生惩戒听证制度》，发挥制度的教育功能，让制度深入、内化至人的心田，降低师生的抱怨度。
（2）科学精神。在制度的内容上，体现科学精神，不搞形式主义、瞎折腾，也不凭空想象或盲目复制，杜绝“花瓶制度”，实事求是，从学校的具体情况出发，制定体现学校发展的历史、特色和风格的制度。
（3）公平正义。公正是现代学校制度的首要特性，好的制度是正义的制度，是制度本身公正和制度运行公正的有效统一。公正的制度能自发、自动地促成高效的、有道德的和有未来的好学校。学校制度设计应让那些“好人得到好报”，使那些工作量大的、工作质优的、工作责任大的、工作贡献突出的以及那些不可替代的稀缺人才得到实惠和好处，让他们感到自豪和骄傲，制度的设计让老师们想优、敢优、愿优、能优；同时，学校制度设计还应让“坏人得到坏报”，让那些习惯于敷衍了事、习惯于惹事生非、唯恐天下不乱的人，让那些有好处便搭便车，没好处便躲到一边去的人付出一定的代价。
有时，宽容比惩罚更加美丽，适度的尊重与充分的信任也能使人热情迸发，好的制度设计还应凸显宽容、尊重和信任的伦理价值。
4.动态平衡，开放包容：让制度充满适度的张力。
（1）保持各制度之间的动态平衡。这种平衡要求各制度之间不能有逻辑矛盾，规则之间不能有冲突的条款；重新修订某一制度时应考虑相关制度的配套改革；应保持各项制度的适用范围和对象的科学性、准确性、有效性。
（2）保持制度的刚性与弹性之间的动态平衡，保持制度的原则性与灵活性之间的动态平衡。使刚性制度与弹性制度相得益彰，使量化与质化、过程性评价与终结性评价之间实现动态平衡，各自发挥其应有的作用。还应保持制度的刚性规定与弹性执行之间的动态平衡，使刚性的硬制度实现软着陆，以制度引领“负责、协力、多元的”教师文化。
例如，没有一所学校会规定教师在雨雪天可以不上班，但是有身孕的女教师在雨雪天上班的确存在不安全因素。本着以人为本的原则，某校出台了这样一项具体规定：允许有身孕的女老师在雨雪天弹性上班。
（3）某些环节推行模糊管理，让制度留白，为制度变迁留下空间。实现“有问题找制度，制度不能解决时，让文化发挥作用”的管理境界。在制度建设中，还应走出精致化管理的误区。比如，教学检查环节周密，却忽视了检查的精度和深度；规定了听课的节数，却忽视了听课后的效果与反思；关注琐细工作，却缺乏对问题进行系统的思考，等等。
每所学校都有自己的教师评优评先制度，本文案例1中的林老师在教师群体中具有广泛的代表性：工作负责、专业扎实、教学有效、富有个性，但人缘不好，不善于处理人际关系。她是否应该被评为优秀教师一事，值得校长们深思。在评先工作中，如何处理民主与集中的关系，如何在部门投票与行政研究之间获取平衡点，如何使老师们的抱怨降到最低点，使评先评优制度充满张力，是制度建设亟待解决的问题。
5.拒绝灰色，拓宽视角：关注制度建设的盲区和雷区。
（1）照亮制度建设的盲区。学校在进行制度建设的过程中，应充分考虑制度建设的盲区，这些盲区是管理者很容易忽视而问题又易多发的地方，必须擦亮眼睛，发现这些盲点，比如学校的图书馆管理制度、学校教学事故应急预案等。
（2）规避制度建设的雷区。学校在进行制度建设的过程中，还应尽力规避制度的雷区，远离法律和政策的高压线，比如招生制度、收费制度、经费使用制度、学籍管理制度等。
理念是灵魂，制度是骨骼，文化是血脉。理想的制度建设，应使学校成为一个“严格而自由、有压力无压抑的、师生永远留恋的精神家园”。
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