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作者简介：周牧郡（1992.4-），女，汉，陕西西安人，学生，研究生在读，西北政法大学法律硕士教育学院，研究方向：民商法。
摘 要：城中村问题是中国城市化进程的一大障碍。城中村的存在既妨碍城市的建设规划，也妨碍城市治安和城市居民生活。目前城中村改造缺乏国家统一的立法，而地方立法对改造中利益补偿和分配实行模糊的处理方法，只能暂时掩盖矛盾。本文通过分析城中村改造的必要性，并对改造过程中补偿机制及其他几个具体法律问题进行探讨，对改造时出现的法律缺位提出自己的解决建议，以期最大程度保护失地村民的合法权益。
关键词：城中村改造；土地产权；拆迁补偿；姑娘楼
一、城中村改造的必要性
（一）城中村造成城市优良土地资源的浪费
我国城中村属于农村集体，实行的是集体所有制，土地归村集体所有。但这些土地往往占有了城市中优良的土地资源，却没有使它发挥应有的功效，造成土地资源的浪费。在空间上形成城市用地与农村用地、非农用地与农业用地相互交错、界限模糊，空间关系复杂化，布局混乱的状况。①
（二）城中村秩序杂乱无章，恶性事件滋生
城中村中大量村民靠建出租屋作为生活的主要经济来源，大量的临建、违建取代了合法建筑。在给农民带来不菲收入的同时，其治安、消防、环境、安全生产、计划生育等诸多问题也日渐暴露出来。大量违法犯罪现象在这里滋生，给城市管理者带来了不可回避的难题。
（三）土地使用存在诸多问题
宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。若不及时解决这些现实问题，不仅会使村集体和村民的合法利益得不到应有的保障，也将会大大阻碍城市规划和现代化建设的发展乃至国家城乡一体化的进程。
二、城中村改造适用的法律、法规和政策依据
主要适用的法律包括：民法通则、合同法、城市房地产管理法、城乡规划法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法、建筑法、物权法、婚姻法、继承法、拍卖法、担保法、安全生产法、侵权责任法、土管法实施条例、工伤保险条例、物业管理条例、城市房屋折迁管理条例等。
地方性法规和行政规范性文件、行业规范，如2007年10月20日西安市人民政府颁布的《西安市城中村改造管理办法》，《西安市人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知》。司法部“关于司法行政工作为建设社会主义新农村服务的意见”、全国律协“关于律师为‘三农’提供优质法律服务促进农村经济社会和諧发展的指导意见”等。
三、城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点
城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》的规定存在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。
我国的拆迁补偿方式大致分为货币补偿和房屋产权调换两种，货币补偿即对征地农民给予一定数量的货币资金，产权调换可分为异地安置和回迁安置。我国关于城市房屋拆迁管理的规范性文件比较齐全和完善，如国务院的《城市房屋拆迁管理条例》和相关的地方性法规或规章，但对于农村房屋拆迁却是无法可依。《土地管理法》及配套法规，也没有明确规定征用宅基地的补偿问题。许多地方在征用宅基地时，简单地参照城市房屋拆迁的有关规定和办法，只对宅基地上的建筑物（即房屋）进行补偿，却没有对宅基地（即土地）本身进行补偿。②
同时，城中村土地对于村民来说一方面承担了其基本生活资料的功能，但更重要的是其对村民产生的社会保障功能，村民可以通过出租等商业活动来增加自己的收益，而这种本身就不平等的补偿机制从根本上就使农民应得的补偿费用无从谈起。
因此，笔者认为，制定一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法已经迫在眉睫，内容包括明确的补偿措施，可以针对不同行政区划不同规模的城市制定不同的拆迁补偿标准，对补偿范围具体化和扩大化，使补偿标准层次化，结合不同级别城市的实际发展状况和当地消费收入水平制定分层次的最低补偿标准，提高对村民的补偿费和安置费，同时对城中村不同的房屋区别对待，细化各项标准，而且为了各款项的落实，还应建立相关的监督机制，从而最大程度的保障村民的合法权益。
四、城中村改造中的几个具体法律问题的思考
（一）“嫁城女”村民待遇的认定
所谓“嫁城女”，是指与城市居民结婚，本人及所生子女户籍仍保留在本村的妇女。受传统观念之影响，有些村组任意剥夺其征地款、分红款等村民待遇及城改应当享有的权益，极易导致共同诉讼。对此，应当依据《民法通则》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》等法律及相关司法解释规定，认定其具有同等的村民待遇，享有城改相关平等权益。中办、国办2008年8月8日“关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知”及陕西省高级人民法院陕高法发（2006）4号、西安市中级人民法院西中法（2003）165号等文件亦可作为参考。
（二）“姑娘楼”的处理
所谓“姑娘楼”，是指某些村组为解决本村嫁城姑娘及上门女婿、所娶儿媳的住房困难，向上级申请划拨庄基地，在审批的集体土地上统一修建的住宅。这类住宅一般由施工方垫资建设，本村符合条件者优先登记认购，剩余部分由垫资建设者以村委会名义向社会出售，这种房屋无房产证，也无土地使用证。本村村民购买受法律保护，拆迁时拆一安一。村外或居民购买即为难点，而其中又以低收入者和流动人口居多。根据物权法，土地所有权归集体，地面建筑物产权应归购房者，而土地与房屋密不可分。涉及数百户上千户人家，居者有其屋，若不作补偿或安置，势必发生群访事件。因此，笔者建议：一是若该建筑不影响整体规划和布局，则任其保留，作为遗留问题待政策完善后再作处理；二是由开发商将该房屋以原价收购，装修折旧，涨价部分算折抵了房租；三是若系多层住宅，开发商拆除后盖高层尚有较大的利润空间，即实行拆一还一。
总之，城中村拆迁改造是一个多方利益共赢的好事。通过改造，改变了城市的面貌，提高了城市品位；能拉动地方经济建设，带动相关产业的发展，增加就业机会；开发企业和施工单位通过上缴税金，增加了政府的财政收益。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强的工作，而且也是一项复杂的系统工程，具体的开发改造模式还需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。因此，城中村改造还有很长的路要走，不过笔者坚信，村民的各项利益会随着法制的不断健全而将一一得到保障。
（作者单位：西北政法大学）
注解：
① 董临瑞：《我国城中村改造过程中的法律思考》，《中国——东盟博览》，2011年08期，广西出版总社，37页。
② 阮晓兵，张建阳：《集体建设用地征用补偿的法律依据》，2004年12月7日。
参考文献：
[1] 李苑菁.城中村改造的法律问题与思考[J].石家庄经济学院学报，2004，（1）：95.
[2] 韩冉.关于二元结构理论和城市化进程的思考——试析“城中村”问题产生的原因和解决的有效途径[J].经济师，2003，（9）：63.
[3] 高冉，高文杰，张兰兰，任俊卿.城中村改造中的博弈关系分析与应对[J].安徽农业科学，2011，（12）.
[4] 庄晓琳，杨帆.中国“城中村”的现状和成因分析及对策建议[J].现代农业科学，2008，（12）：112.
[5] 马星.“城中村”问题的形成与更新[J].特区经济，2007，（1）：150.
[6] 司马文妮，霍学喜.论西安城中村改造的立法对策[J].西北大学学报，哲学社会科学版，2008，38（2）：95-101.
[7] 郭旭.城中村问题及解决对策[J].江苏农村经济，2008（12），152-153.
摘 要：城中村问题是中国城市化进程的一大障碍。城中村的存在既妨碍城市的建设规划，也妨碍城市治安和城市居民生活。目前城中村改造缺乏国家统一的立法，而地方立法对改造中利益补偿和分配实行模糊的处理方法，只能暂时掩盖矛盾。本文通过分析城中村改造的必要性，并对改造过程中补偿机制及其他几个具体法律问题进行探讨，对改造时出现的法律缺位提出自己的解决建议，以期最大程度保护失地村民的合法权益。
关键词：城中村改造；土地产权；拆迁补偿；姑娘楼
一、城中村改造的必要性
（一）城中村造成城市优良土地资源的浪费
我国城中村属于农村集体，实行的是集体所有制，土地归村集体所有。但这些土地往往占有了城市中优良的土地资源，却没有使它发挥应有的功效，造成土地资源的浪费。在空间上形成城市用地与农村用地、非农用地与农业用地相互交错、界限模糊，空间关系复杂化，布局混乱的状况。①
（二）城中村秩序杂乱无章，恶性事件滋生
城中村中大量村民靠建出租屋作为生活的主要经济来源，大量的临建、违建取代了合法建筑。在给农民带来不菲收入的同时，其治安、消防、环境、安全生产、计划生育等诸多问题也日渐暴露出来。大量违法犯罪现象在这里滋生，给城市管理者带来了不可回避的难题。
（三）土地使用存在诸多问题
宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。若不及时解决这些现实问题，不仅会使村集体和村民的合法利益得不到应有的保障，也将会大大阻碍城市规划和现代化建设的发展乃至国家城乡一体化的进程。
二、城中村改造适用的法律、法规和政策依据
主要适用的法律包括：民法通则、合同法、城市房地产管理法、城乡规划法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法、建筑法、物权法、婚姻法、继承法、拍卖法、担保法、安全生产法、侵权责任法、土管法实施条例、工伤保险条例、物业管理条例、城市房屋折迁管理条例等。
地方性法规和行政规范性文件、行业规范，如2007年10月20日西安市人民政府颁布的《西安市城中村改造管理办法》，《西安市人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知》。司法部“关于司法行政工作为建设社会主义新农村服务的意见”、全国律协“关于律师为‘三农’提供优质法律服务促进农村经济社会和諧发展的指导意见”等。
三、城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点
城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》的规定存在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。
我国的拆迁补偿方式大致分为货币补偿和房屋产权调换两种，货币补偿即对征地农民给予一定数量的货币资金，产权调换可分为异地安置和回迁安置。我国关于城市房屋拆迁管理的规范性文件比较齐全和完善，如国务院的《城市房屋拆迁管理条例》和相关的地方性法规或规章，但对于农村房屋拆迁却是无法可依。《土地管理法》及配套法规，也没有明确规定征用宅基地的补偿问题。许多地方在征用宅基地时，简单地参照城市房屋拆迁的有关规定和办法，只对宅基地上的建筑物（即房屋）进行补偿，却没有对宅基地（即土地）本身进行补偿。②
同时，城中村土地对于村民来说一方面承担了其基本生活资料的功能，但更重要的是其对村民产生的社会保障功能，村民可以通过出租等商业活动来增加自己的收益，而这种本身就不平等的补偿机制从根本上就使农民应得的补偿费用无从谈起。
因此，笔者认为，制定一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法已经迫在眉睫，内容包括明确的补偿措施，可以针对不同行政区划不同规模的城市制定不同的拆迁补偿标准，对补偿范围具体化和扩大化，使补偿标准层次化，结合不同级别城市的实际发展状况和当地消费收入水平制定分层次的最低补偿标准，提高对村民的补偿费和安置费，同时对城中村不同的房屋区别对待，细化各项标准，而且为了各款项的落实，还应建立相关的监督机制，从而最大程度的保障村民的合法权益。
四、城中村改造中的几个具体法律问题的思考
（一）“嫁城女”村民待遇的认定
所谓“嫁城女”，是指与城市居民结婚，本人及所生子女户籍仍保留在本村的妇女。受传统观念之影响，有些村组任意剥夺其征地款、分红款等村民待遇及城改应当享有的权益，极易导致共同诉讼。对此，应当依据《民法通则》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》等法律及相关司法解释规定，认定其具有同等的村民待遇，享有城改相关平等权益。中办、国办2008年8月8日“关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知”及陕西省高级人民法院陕高法发（2006）4号、西安市中级人民法院西中法（2003）165号等文件亦可作为参考。
（二）“姑娘楼”的处理
所谓“姑娘楼”，是指某些村组为解决本村嫁城姑娘及上门女婿、所娶儿媳的住房困难，向上级申请划拨庄基地，在审批的集体土地上统一修建的住宅。这类住宅一般由施工方垫资建设，本村符合条件者优先登记认购，剩余部分由垫资建设者以村委会名义向社会出售，这种房屋无房产证，也无土地使用证。本村村民购买受法律保护，拆迁时拆一安一。村外或居民购买即为难点，而其中又以低收入者和流动人口居多。根据物权法，土地所有权归集体，地面建筑物产权应归购房者，而土地与房屋密不可分。涉及数百户上千户人家，居者有其屋，若不作补偿或安置，势必发生群访事件。因此，笔者建议：一是若该建筑不影响整体规划和布局，则任其保留，作为遗留问题待政策完善后再作处理；二是由开发商将该房屋以原价收购，装修折旧，涨价部分算折抵了房租；三是若系多层住宅，开发商拆除后盖高层尚有较大的利润空间，即实行拆一还一。
总之，城中村拆迁改造是一个多方利益共赢的好事。通过改造，改变了城市的面貌，提高了城市品位；能拉动地方经济建设，带动相关产业的发展，增加就业机会；开发企业和施工单位通过上缴税金，增加了政府的财政收益。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强的工作，而且也是一项复杂的系统工程，具体的开发改造模式还需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。因此，城中村改造还有很长的路要走，不过笔者坚信，村民的各项利益会随着法制的不断健全而将一一得到保障。
（作者单位：西北政法大学）
注解：
① 董临瑞：《我国城中村改造过程中的法律思考》，《中国——东盟博览》，2011年08期，广西出版总社，37页。
② 阮晓兵，张建阳：《集体建设用地征用补偿的法律依据》，2004年12月7日。
参考文献：
[1] 李苑菁.城中村改造的法律问题与思考[J].石家庄经济学院学报，2004，（1）：95.
[2] 韩冉.关于二元结构理论和城市化进程的思考——试析“城中村”问题产生的原因和解决的有效途径[J].经济师，2003，（9）：63.
[3] 高冉，高文杰，张兰兰，任俊卿.城中村改造中的博弈关系分析与应对[J].安徽农业科学，2011，（12）.
[4] 庄晓琳，杨帆.中国“城中村”的现状和成因分析及对策建议[J].现代农业科学，2008，（12）：112.
[5] 马星.“城中村”问题的形成与更新[J].特区经济，2007，（1）：150.
[6] 司马文妮，霍学喜.论西安城中村改造的立法对策[J].西北大学学报，哲学社会科学版，2008，38（2）：95-101.
[7] 郭旭.城中村问题及解决对策[J].江苏农村经济，2008（12），152-153.