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摘 要：2015年是“十三五”规划编制之年，创新做好五年一次的国民经济和社会发展规划编制工作，是事关一个地区发展大局的大事。文章以宁海县为例，分析阐述编制“十三五”规划需把握的新形势和遵循的基本原则，提出编制“十三五”规划要重点把握指标、空间、产业、民生、生态和改革等几个关键问题。
关键词：规划 新形势 基本原则 关键问题
中图分类号：F127
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）04-070-02
即将进入的“十三五”时期，是宁海应对国内外形势新变化、适应经济发展新常态、全面深化改革、加快转型发展、建设“两美宁海”的关键时期。科学编制和有效实施宁海县国民经济和社会发展第十三个五年规划，意义重大而深远，如何科学编制好“十三五”规划，需要深入研究、重点把握一些关系全局的问题。
一、编制“十三五”规划要把握新形势
1.“十三五”规划是国际发展环境发生新变化下编制的重要规划。全球金融危机爆发以来，国际形势风云变幻，在规划编制时既要充分认识我国发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期，也要准确把握重要战略机遇期的内涵和条件所发生的变化，在世情变化中占据主动。同时，又要从宁海实际出发，充分考虑国际环境变化对“十三五”发展的影响及应对之策。
2.“十三五”规划是贯彻落实新一届中央领导集体中长期发展战略谋划的重要规划。国家一系列重要会议精神和战略部署都是编制好“十三五”规划要牢牢把握的大方向，特别是十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，对国家长远发展作出的重大战略谋划，都是编制“十三五”规划必须遵循的指导思想和基本原则。
3.“十三五”规划是宁海区位条件发生重大变化下编制的重要规划。从宁海来看，需要清晰把握已经出现及在“十三五”时期会出现的一些新性特征和发展要求：一是在市域内的区位格局发生新变化。奉化将撤市建区，且宁波到奉化的轨道交通即将动工建设，届时奉化将全面融入宁波大都市圈。2013年底象山港大桥建成通车，象山进入宁波半小时经济圈、杭州两小时经济圈，区位优势大幅提升。相比而言，宁海与宁波城区车程较长，区位条件已从原先的南三县交通节点转变为全市交通末端，面临逐步被边缘化的危机。二是“十三五”期间内将发生的区位条件新变化。三门湾大桥及接线工程开工建设，并将在“十三五”期间建成。三门湾大桥的出现，将实现宁海县东部沿海地区和象山、三门两县的互联互通，大大提升宁海三门湾区域的战略地位。面临上述区位发展格局变化带来的深远影响，宁海需重新思考自身在区域发展中的定位，重塑发展优势、寻求错位发展，将对未来宁海城市发展能级产生重大影响，也是“十三五”时期需要重点研究的问题。
二、编制“十三五”规划要遵循的基本原则
1.坚持统筹兼顾，突出重点。既要坚持统筹兼顾，研究推进宁海经济社会全面发展的思路与对策，也要坚持突出重点，突出总体思路、重点任务及主要对策措施，强化战略性、约束性和操作性，构筑经济社会发展的新特色与新优势，全面提升宁海的综合实力与竞争力。
2.坚持以人为本，永续发展。把增进民生福祉、促进社会公平正义作为规划编制的出发点和落脚点，更加关注提高居民收入、增加劳动就业、完善社会保障、建设生态文明等问题，使发展成果更多和均衡地惠及全县人民。
3.坚持立足当前，谋划长远。既要针对当前发展中的突出矛盾和问题，考虑各种风险挑战和长远健康发展，提出切实可行的解决办法，也要紧紧围绕事关宁海全局发展的长期性、深层次、战略性重大问题，作出安排，明确战略举措。
4.坚持不断探索，勇于创新。将改革创新贯穿于规划编制全过程，既要在规划理念和思路、规划性质和功能定位上勇于探索创新，也要在规划编制方法和程序、规划内容和表现形式等方面积极创新。
5.坚持上下联动、社会参与。既要坚持“全县一盘棋”，衔接好各类规划，确保理念、目标、战略和布局的协调一致，也要坚持“开门搞规划”，发挥好本县规划系统、外脑智库、社会公众的作用，使规划编制成为汇聚民智、统一思想、形成共识的过程。
三、编制“十三五”规划要把握的几个关键问题
1.科学制定规划指标体系。科学合理的指标体系对经济社会发展具有导向作用，宁海要根据浙江省和宁波市的发展战略及目标任务，在遵循综合性和系统性等基本原则的基础上，构建一套科学的发展指标体系。这些指标主要包括经济发展、结构调整、科技创新、社会民生、资源环境等方面。在指标体系建立过程中，要结合新形势、新要求提出新指标，重点要突出约束性指标，因为约束性指标涉及的是公共服务和公共利益领域，体现了政府的职责和决心，是政府向公众的承诺。所以，要在最大限度地分析掌握宁海目前经济社会发展阶段特征的基础上，对指标参数要作细致论证和科学测算，目标值设置既要体现一定的前瞻性，又要符合宁海的发展实际。
2.合理优化发展空间布局。“十二五”时期，宁海实施了“东崛起、北跨越、西统筹、中提升”区域发展战略及主体功能区战略，并取得了积极成效。县级五年发展规划一般更多地是强化空间布局，“十三五”期间，宁海既要秉承“十二五”规划中的区域发展思路，做深做實区域发展这篇文章，也要结合当前新形势和新要求，如国家发改委近期出台的“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，宁海的“十三五”规划也要相应有所体现。同时，也要将保持空间协调和空间均衡作为“十三五”发展规划的重要内容，强化对宁海西南部等欠发达区域的研究，进一步合理提升发展空间布局。
3.明晰产业发展重点。产业发展是规划工作的重中之重，产业转型升级和集群化是发展方向。在编制“十三五”规划过程中，要充分研究分析宁海未来的产业发展方向，积极探索转型发展新路径，深入挖掘宁海经济发展的内生动力。在“十三五”乃至更长时期内，工业仍是引领宁海经济发展的主导力量，要重点规划好传统产业的提档升级、战略性新兴产业的培育壮大、产业集群的形成、园区平台的建设、中小企业的发展，要重点明确战略性新兴产业的发展思路和发展目标，要重点突出宁波南部滨海新区的战略地位。在服务业发展方面，要深入挖掘和利用宁海的生态优势，积极谋划生产性服务业发展路径，加快构建宁海现代服务产业体系，进一步推动服务业对宁海经济发展的支撑力度。 4.更加注重保障和改善民生。十八届三中全会明确提出要在保障和改善民生的基础上创新社会治理模式，民生作为经济社会发展的出发点和落脚点，已被提到前所未有的高度。“十三五”规划要更加重视社会发展，要将民生事业、民生工程作为“十三五”规划的重要篇章，特别要将宁海原先的社会管理创新向社会治理创新转变。规划编制过程中，要认真研究分析城乡发展、居民就业、社会保障等方面的问题，切实规划好宁海人民关注的就医、就学、停车、垃圾处理等问题。在“十三五”重大项目筛选时，要优先考虑安排公共服务和民生保障类工程，“十三五”规划要实实在在地体现谋民生、惠民生、促民生。
5.全面建设生态文明。生态建设是每个五年规划都会涉及到的任务重点，党的十八大报告将生态文明摆上了战略高度，因此“十三五”期间面临的生态建设要求更高、任务更加艰巨。尽管宁海具有一定的生态优势，但“十三五”规划同样要以打造天蓝、水清、山绿、地净为目标，研究环境治理重点、政策举措及模式创新，加大自然生态系统和环境保护力度，争取将宁海的生态优势转化成经济优势，做强做大循环经济，大力发展绿色低碳经济，真正使绿水青山成为金水银山。
6.深化细化改革路径。不断深化改革开放，是始终保持经济社会发展强大活力的法宝，是激活发展活力、拓展发展空间的重要手段。目前改革已步入深水区，“十三五”时期，宁海的改革工作更具复杂性和艰巨性。“十三五”规划一定要突出经济体制、民主法制、文化体制、社会体制、生态文明等各个领域的改革任务，特别要加强经济体制改革的研究，并提出具体路径和量化目标。目前宁海经济社会发展中出现的矛盾和问题是发展过程中长期积累形成的，其根源在于深层次的体制机制问题，所以一旦进行改革就会涉及到方方面面的利益诉求。因此，要把握好改革的时机、力度和节奏，推进重点领域和关键环节突破，力爭再创体制机制新优势，把改革红利转化为发展动力。
总之，“十三五”规划将开启宁海五年规划编制实施的新篇章，在编制过程中一定要深入分析面临的新形势、新矛盾，重点把握好事关当地长远发展的几个关键问题，确保“十三五”规划发展目标科学合理、主要任务明确清晰、保障措施扎实有效。
参考文献：
[1] 郭占恒.关于“十三五”规划研究视野和思路的几个问题[J].政策瞭望，2014（10）
[2] 潘毅刚.做好“十三五”规划的思考[J].发展规划研究，2015（1）
（作者单位：宁海县发展和改革局 浙江宁波 3015600）（责编：李雪）
关键词：规划 新形势 基本原则 关键问题
中图分类号：F127
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）04-070-02
即将进入的“十三五”时期，是宁海应对国内外形势新变化、适应经济发展新常态、全面深化改革、加快转型发展、建设“两美宁海”的关键时期。科学编制和有效实施宁海县国民经济和社会发展第十三个五年规划，意义重大而深远，如何科学编制好“十三五”规划，需要深入研究、重点把握一些关系全局的问题。
一、编制“十三五”规划要把握新形势
1.“十三五”规划是国际发展环境发生新变化下编制的重要规划。全球金融危机爆发以来，国际形势风云变幻，在规划编制时既要充分认识我国发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期，也要准确把握重要战略机遇期的内涵和条件所发生的变化，在世情变化中占据主动。同时，又要从宁海实际出发，充分考虑国际环境变化对“十三五”发展的影响及应对之策。
2.“十三五”规划是贯彻落实新一届中央领导集体中长期发展战略谋划的重要规划。国家一系列重要会议精神和战略部署都是编制好“十三五”规划要牢牢把握的大方向，特别是十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，对国家长远发展作出的重大战略谋划，都是编制“十三五”规划必须遵循的指导思想和基本原则。
3.“十三五”规划是宁海区位条件发生重大变化下编制的重要规划。从宁海来看，需要清晰把握已经出现及在“十三五”时期会出现的一些新性特征和发展要求：一是在市域内的区位格局发生新变化。奉化将撤市建区，且宁波到奉化的轨道交通即将动工建设，届时奉化将全面融入宁波大都市圈。2013年底象山港大桥建成通车，象山进入宁波半小时经济圈、杭州两小时经济圈，区位优势大幅提升。相比而言，宁海与宁波城区车程较长，区位条件已从原先的南三县交通节点转变为全市交通末端，面临逐步被边缘化的危机。二是“十三五”期间内将发生的区位条件新变化。三门湾大桥及接线工程开工建设，并将在“十三五”期间建成。三门湾大桥的出现，将实现宁海县东部沿海地区和象山、三门两县的互联互通，大大提升宁海三门湾区域的战略地位。面临上述区位发展格局变化带来的深远影响，宁海需重新思考自身在区域发展中的定位，重塑发展优势、寻求错位发展，将对未来宁海城市发展能级产生重大影响，也是“十三五”时期需要重点研究的问题。
二、编制“十三五”规划要遵循的基本原则
1.坚持统筹兼顾，突出重点。既要坚持统筹兼顾，研究推进宁海经济社会全面发展的思路与对策，也要坚持突出重点，突出总体思路、重点任务及主要对策措施，强化战略性、约束性和操作性，构筑经济社会发展的新特色与新优势，全面提升宁海的综合实力与竞争力。
2.坚持以人为本，永续发展。把增进民生福祉、促进社会公平正义作为规划编制的出发点和落脚点，更加关注提高居民收入、增加劳动就业、完善社会保障、建设生态文明等问题，使发展成果更多和均衡地惠及全县人民。
3.坚持立足当前，谋划长远。既要针对当前发展中的突出矛盾和问题，考虑各种风险挑战和长远健康发展，提出切实可行的解决办法，也要紧紧围绕事关宁海全局发展的长期性、深层次、战略性重大问题，作出安排，明确战略举措。
4.坚持不断探索，勇于创新。将改革创新贯穿于规划编制全过程，既要在规划理念和思路、规划性质和功能定位上勇于探索创新，也要在规划编制方法和程序、规划内容和表现形式等方面积极创新。
5.坚持上下联动、社会参与。既要坚持“全县一盘棋”，衔接好各类规划，确保理念、目标、战略和布局的协调一致，也要坚持“开门搞规划”，发挥好本县规划系统、外脑智库、社会公众的作用，使规划编制成为汇聚民智、统一思想、形成共识的过程。
三、编制“十三五”规划要把握的几个关键问题
1.科学制定规划指标体系。科学合理的指标体系对经济社会发展具有导向作用，宁海要根据浙江省和宁波市的发展战略及目标任务，在遵循综合性和系统性等基本原则的基础上，构建一套科学的发展指标体系。这些指标主要包括经济发展、结构调整、科技创新、社会民生、资源环境等方面。在指标体系建立过程中，要结合新形势、新要求提出新指标，重点要突出约束性指标，因为约束性指标涉及的是公共服务和公共利益领域，体现了政府的职责和决心，是政府向公众的承诺。所以，要在最大限度地分析掌握宁海目前经济社会发展阶段特征的基础上，对指标参数要作细致论证和科学测算，目标值设置既要体现一定的前瞻性，又要符合宁海的发展实际。
2.合理优化发展空间布局。“十二五”时期，宁海实施了“东崛起、北跨越、西统筹、中提升”区域发展战略及主体功能区战略，并取得了积极成效。县级五年发展规划一般更多地是强化空间布局，“十三五”期间，宁海既要秉承“十二五”规划中的区域发展思路，做深做實区域发展这篇文章，也要结合当前新形势和新要求，如国家发改委近期出台的“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，宁海的“十三五”规划也要相应有所体现。同时，也要将保持空间协调和空间均衡作为“十三五”发展规划的重要内容，强化对宁海西南部等欠发达区域的研究，进一步合理提升发展空间布局。
3.明晰产业发展重点。产业发展是规划工作的重中之重，产业转型升级和集群化是发展方向。在编制“十三五”规划过程中，要充分研究分析宁海未来的产业发展方向，积极探索转型发展新路径，深入挖掘宁海经济发展的内生动力。在“十三五”乃至更长时期内，工业仍是引领宁海经济发展的主导力量，要重点规划好传统产业的提档升级、战略性新兴产业的培育壮大、产业集群的形成、园区平台的建设、中小企业的发展，要重点明确战略性新兴产业的发展思路和发展目标，要重点突出宁波南部滨海新区的战略地位。在服务业发展方面，要深入挖掘和利用宁海的生态优势，积极谋划生产性服务业发展路径，加快构建宁海现代服务产业体系，进一步推动服务业对宁海经济发展的支撑力度。 4.更加注重保障和改善民生。十八届三中全会明确提出要在保障和改善民生的基础上创新社会治理模式，民生作为经济社会发展的出发点和落脚点，已被提到前所未有的高度。“十三五”规划要更加重视社会发展，要将民生事业、民生工程作为“十三五”规划的重要篇章，特别要将宁海原先的社会管理创新向社会治理创新转变。规划编制过程中，要认真研究分析城乡发展、居民就业、社会保障等方面的问题，切实规划好宁海人民关注的就医、就学、停车、垃圾处理等问题。在“十三五”重大项目筛选时，要优先考虑安排公共服务和民生保障类工程，“十三五”规划要实实在在地体现谋民生、惠民生、促民生。
5.全面建设生态文明。生态建设是每个五年规划都会涉及到的任务重点，党的十八大报告将生态文明摆上了战略高度，因此“十三五”期间面临的生态建设要求更高、任务更加艰巨。尽管宁海具有一定的生态优势，但“十三五”规划同样要以打造天蓝、水清、山绿、地净为目标，研究环境治理重点、政策举措及模式创新，加大自然生态系统和环境保护力度，争取将宁海的生态优势转化成经济优势，做强做大循环经济，大力发展绿色低碳经济，真正使绿水青山成为金水银山。
6.深化细化改革路径。不断深化改革开放，是始终保持经济社会发展强大活力的法宝，是激活发展活力、拓展发展空间的重要手段。目前改革已步入深水区，“十三五”时期，宁海的改革工作更具复杂性和艰巨性。“十三五”规划一定要突出经济体制、民主法制、文化体制、社会体制、生态文明等各个领域的改革任务，特别要加强经济体制改革的研究，并提出具体路径和量化目标。目前宁海经济社会发展中出现的矛盾和问题是发展过程中长期积累形成的，其根源在于深层次的体制机制问题，所以一旦进行改革就会涉及到方方面面的利益诉求。因此，要把握好改革的时机、力度和节奏，推进重点领域和关键环节突破，力爭再创体制机制新优势，把改革红利转化为发展动力。
总之，“十三五”规划将开启宁海五年规划编制实施的新篇章，在编制过程中一定要深入分析面临的新形势、新矛盾，重点把握好事关当地长远发展的几个关键问题，确保“十三五”规划发展目标科学合理、主要任务明确清晰、保障措施扎实有效。
参考文献：
[1] 郭占恒.关于“十三五”规划研究视野和思路的几个问题[J].政策瞭望，2014（10）
[2] 潘毅刚.做好“十三五”规划的思考[J].发展规划研究，2015（1）
（作者单位：宁海县发展和改革局 浙江宁波 3015600）（责编：李雪）