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[关键词] 瑞典；地区差距
[中图分类号] F13/17 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）16-0048-02
地处北欧的瑞典，人口近900万，面积46万平方公里，是人均国民生产总值接近3万美元的发达福利国家。瑞典的南部和中东部地区，自然条件优越，经济发达。首都斯德哥尔摩及瑞典的大城市均位于发达地区。但瑞典有约2/3的国土为丘陵和山地，中西部和北部是山区，特别是占国土面积1/3的北部地区，处在北极圈内的高寒地带。这些边远地区的经济发展与中东部和南部发达地区之间存在着很大的差距。边远地区经济发展滞后的问题，曾一度成为瑞典经济与社会协调发展的主要制约因素。自20世纪60年代以来，瑞典对开发边远地区进行了有益的探索，采取了一系列措施缩小北部边远地区与南部发达地区之间的差距，并取得了可喜的成绩，同时也积累了一些值得我们借鉴的经验和教训。
一、深刻认识缩小地区差距的关键是发展边远地区
由于中东部和南部发达地区就业机会更多，生活条件更好，自然条件优越等原因，瑞典在二战后的20年间出现了人口大规模涌入南部城市的浪潮。仅在1960—1970的10年间，从中西部和北部边远地区迁往南部城市定居的人口，就占瑞典总人口的8%。瑞典各大城市因而相继出现住房等基础设施短缺的现象及相应而来的各种社会问题。但与此同时，瑞典占全国面积一半以上的广大中西部和北部地区则出现人口流失，年龄结构老化，经济萧条等问题，进一步拉大了地区差距。边远地区经济、社会的发展滞后，严重地制约着全国经济社会的协调发展。尤其是在苏美冷战白热化的60年代，与苏联为邻的瑞典更是深刻地认识到，边远地区经济发展滞后与人口的空洞化，不仅制约着全国经济的协调发展，而且还会影响国家边境的安全。显然，缩小全国各地区之间的差距，使之协调发展是国家经济、社会可持续发展的重要基础和条件，而且对国家的稳定与安全具有重要意义。而要缩小地区间的差距，关键在于发展相对落后的边远地区。于是如何发展北部和中西部边远地区的问题便提上了瑞典政府的议事日程。
二、制定和实施边远地区发展的政策措施
为了缩小发达地区与边远地区之间的差距，瑞典自20世纪60年代开始，制定并实施了一系列发展边远地区经济、社会的政策和措施。实施边远地区发展政策40多年以来，瑞典对其边远地区发展政策进行过多次调整，但政策目标大体一致，即：使国家资金与劳动力得到充分利用，社会财富的增长与分配能使全国人民得到同等的就业机会和社会服务，最终实现全国各地区之间的共同和协调发展。为达到上述目标，瑞典的主要做法是：
1.坚持在边远地区依法发展教育。瑞典认为，高素质的人才是经济和社会发展的基础和保证，为全体国民提供同等的接受基础教育的机会，是保证国家劳动力素质和经济可持续发展的最重要基础。因此，必须保障边远地区儿童能够像发达地区儿童一样接受基础教育，才能保证边远地区人才的成长，才能促进边远地区经济社会的发展。为此，瑞典政府对教育长期十分重视。首先，依法贯彻9年制义务教育制度，持续投入，年教育经费占政府财政预算的比重一直保持在6%—10%之间。如《义务教育法》要求政府对上学距离超过2公里的小学、初中学生提供就学交通，许多偏远地区政府为保证《义务教育法》的实施，不惜使用出租车接送儿童上学。其次，注意加强边远地区的高等教育建设。针对边远地区人才流失严重的情况，瑞典从60年代起在北方边远省份兴建了2所综合性大学和13所高校，并组建了空间和极地研究中心、农林研究院等。上述举措为边远地区培养了大量高素质人才，也使瑞典整体国民素质得到切实提高。
2.坚持全国统一的医疗、失业、养老保险及补助标准。瑞典以“高工资、高税收、高福利”而著称，号称“从摇篮至坟墓”的福利国家。通过税收、中央政府转移支付等手段，瑞典为所有公民提供平等的福利水准。目前瑞典平均税率在30%以上，提供的全国性社会保障项目达40多种，全国用于福利和社保的总支出占到GDP的35%左右。虽然近年福利体系面临经费吃紧、寅吃卯粮和效率较低等困难，但瑞典始终看重福利制度在社会中发挥的“减震器”作用，并未把维持人民的福利水平与经济发展对立起来。从二战后情况看，疾病保险、工伤保险、失业保险、儿童补贴、住房补贴、养老金等项目为缩小贫富差距，保证边远地区人民生活水平，促进劳动力的合理流动和缓解社会矛盾起到了不可替代的重要作用。
3.完善边远地区基础设施建设。自60年代起，瑞典制定了全国边远地区建设规划，并按规划大举投资兴建铁路、公路、港口、机场、电讯、医院、图书馆等公共基础设施。70年代还两次决定把40多个政府机构总部迁到首都之外的地区，以推动地方经济发展。随着信息化的发展，90年代后，瑞典重点扶持边远地区的宽带建设，为当地获取最新信息、避免地区间出现“数字鸿沟”起到重要作用。
4.扶植边远地区因地制宜地发展特色基础产业。针对中北部地区多山、多林、水力和铁矿丰富等特点，瑞典在边远地区重点扶植了森工、水电、采矿、特种钢制造、旅游等产业。上述举措使边远地区建成起地方经济的基础产业，为当地创造了大量就业机会，并带动了相关服务业的发展，从而改变了边远地区经济薄弱的局面。
5.用政府拨款、减税和成立“发展基金”等经济手段鼓励企业到边远地区投资。自60年代以来，瑞典政府每年拨款约20亿克朗，对到边远地区投资的企业予以专项资助。瑞典还对边远地区实行优惠的“地区调节税”，通过这种方法，中央财政每年补贴边远地区约100亿克朗。为创造就业岗位，政府还减免到边远地区投资的企业应缴纳的职工养老金，向企业提供库存补贴，运输补贴，出差补贴和订货补贴等。政府还专门成立了“发展基金”，以优惠条件向在边远地区创业的企业提供风险资金。以1982—1983年为例，瑞典政府用于支持地方发展的各种用款总额达334.11亿克朗，占当年政府预算开支的约8%。
6.积极争取国际力量对边远地区经济发展的参与和支持。1995年加入欧盟后，由于欧盟在许多行业实行共同政策，瑞典的边远地区发展政策已不可避免地成为欧盟地区发展政策的一部分，瑞典参与全球化的程度较前大幅提高。瑞典也因此认识到，边远地区的经济发展离不开国际力量的参与，边远地区的经济发展亦须与世界接轨。例如，1995年加入欧盟后，瑞典政府积极向欧盟“结构基金”申请对北部边远地区进行结构性经济支持，每年总计从欧盟获得补贴约32亿克朗。边远地区的科研机构、企业和林场等也可以单独申请和争取欧盟的“开发基金”和“结构基金”，从而有力地促进了边远地区的发展。
三、可借鉴的经验教训
总的看，从20世纪60年代至今，瑞典在促进边远地区经济社会发展方面所采取的政策、措施和实践，对发展边远地区经济、缩小地区差距、促进社会公平和国民经济与社会的协调发展等起到了积极作用。
实施全国性边远地区发展政策后，瑞典边远地区1965—1975年间的年工业增长率保持在16%的高水平，高出同期全国年工业增长率10余个百分点。由于一批企业到边远地区投资，近年这些企业的雇员数占到当地就业人口的30%，大大改善了边远地区的就业状况。最重要的是，边远地区的平均综合生活水平有了大幅提高，目前仅比全国平均水平低13%。
但同时必须看到，对边远地区的开发是长期而艰巨的系统工程。尽管瑞典发展边远地区已进行40余年，其边远地区的经济发展水平和就业率仍低于全国平均水平。造成这种状况的原因是多方面的。除边远地区自身条件的先天不足外，一个重要原因是政府长期强调扶持，造成“输血有余，造血不足”，从而使公共部门成为边远地区的经济主体，造成当地财政中福利与补贴开支过大，并助长了相当部分人的依赖心理。针对这种情况，近年瑞典在加强“造血功能”方面对边远地区发展政策进行了调整。一方面，强调下放权力，使地方政府在确定地区发展重点方面承担更大责任，并鼓励地方在自筹资金、自行开发、自行管理上下功夫。另一方面，加大基础设施建设中的技术含量，减少对成熟技术的资助，努力延长林业、能源、矿业等传统行业的产业链，加大对新兴产业、旅游业和环保业等“无烟工业”的投入，重点支持效益经济的发展。第三，加大边远地区社会服务体系的建设力度，重视对失业人员的再培训，进一步提高人的素质。第四，鼓励边远地区之间取长补短，相互合作与协调，大力帮助和支持边远地区企业跨越式发展，参与国际竞争，打入国际市场。
（作者单位：外交部欧洲司）
[中图分类号] F13/17 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）16-0048-02
地处北欧的瑞典，人口近900万，面积46万平方公里，是人均国民生产总值接近3万美元的发达福利国家。瑞典的南部和中东部地区，自然条件优越，经济发达。首都斯德哥尔摩及瑞典的大城市均位于发达地区。但瑞典有约2/3的国土为丘陵和山地，中西部和北部是山区，特别是占国土面积1/3的北部地区，处在北极圈内的高寒地带。这些边远地区的经济发展与中东部和南部发达地区之间存在着很大的差距。边远地区经济发展滞后的问题，曾一度成为瑞典经济与社会协调发展的主要制约因素。自20世纪60年代以来，瑞典对开发边远地区进行了有益的探索，采取了一系列措施缩小北部边远地区与南部发达地区之间的差距，并取得了可喜的成绩，同时也积累了一些值得我们借鉴的经验和教训。
一、深刻认识缩小地区差距的关键是发展边远地区
由于中东部和南部发达地区就业机会更多，生活条件更好，自然条件优越等原因，瑞典在二战后的20年间出现了人口大规模涌入南部城市的浪潮。仅在1960—1970的10年间，从中西部和北部边远地区迁往南部城市定居的人口，就占瑞典总人口的8%。瑞典各大城市因而相继出现住房等基础设施短缺的现象及相应而来的各种社会问题。但与此同时，瑞典占全国面积一半以上的广大中西部和北部地区则出现人口流失，年龄结构老化，经济萧条等问题，进一步拉大了地区差距。边远地区经济、社会的发展滞后，严重地制约着全国经济社会的协调发展。尤其是在苏美冷战白热化的60年代，与苏联为邻的瑞典更是深刻地认识到，边远地区经济发展滞后与人口的空洞化，不仅制约着全国经济的协调发展，而且还会影响国家边境的安全。显然，缩小全国各地区之间的差距，使之协调发展是国家经济、社会可持续发展的重要基础和条件，而且对国家的稳定与安全具有重要意义。而要缩小地区间的差距，关键在于发展相对落后的边远地区。于是如何发展北部和中西部边远地区的问题便提上了瑞典政府的议事日程。
二、制定和实施边远地区发展的政策措施
为了缩小发达地区与边远地区之间的差距，瑞典自20世纪60年代开始，制定并实施了一系列发展边远地区经济、社会的政策和措施。实施边远地区发展政策40多年以来，瑞典对其边远地区发展政策进行过多次调整，但政策目标大体一致，即：使国家资金与劳动力得到充分利用，社会财富的增长与分配能使全国人民得到同等的就业机会和社会服务，最终实现全国各地区之间的共同和协调发展。为达到上述目标，瑞典的主要做法是：
1.坚持在边远地区依法发展教育。瑞典认为，高素质的人才是经济和社会发展的基础和保证，为全体国民提供同等的接受基础教育的机会，是保证国家劳动力素质和经济可持续发展的最重要基础。因此，必须保障边远地区儿童能够像发达地区儿童一样接受基础教育，才能保证边远地区人才的成长，才能促进边远地区经济社会的发展。为此，瑞典政府对教育长期十分重视。首先，依法贯彻9年制义务教育制度，持续投入，年教育经费占政府财政预算的比重一直保持在6%—10%之间。如《义务教育法》要求政府对上学距离超过2公里的小学、初中学生提供就学交通，许多偏远地区政府为保证《义务教育法》的实施，不惜使用出租车接送儿童上学。其次，注意加强边远地区的高等教育建设。针对边远地区人才流失严重的情况，瑞典从60年代起在北方边远省份兴建了2所综合性大学和13所高校，并组建了空间和极地研究中心、农林研究院等。上述举措为边远地区培养了大量高素质人才，也使瑞典整体国民素质得到切实提高。
2.坚持全国统一的医疗、失业、养老保险及补助标准。瑞典以“高工资、高税收、高福利”而著称，号称“从摇篮至坟墓”的福利国家。通过税收、中央政府转移支付等手段，瑞典为所有公民提供平等的福利水准。目前瑞典平均税率在30%以上，提供的全国性社会保障项目达40多种，全国用于福利和社保的总支出占到GDP的35%左右。虽然近年福利体系面临经费吃紧、寅吃卯粮和效率较低等困难，但瑞典始终看重福利制度在社会中发挥的“减震器”作用，并未把维持人民的福利水平与经济发展对立起来。从二战后情况看，疾病保险、工伤保险、失业保险、儿童补贴、住房补贴、养老金等项目为缩小贫富差距，保证边远地区人民生活水平，促进劳动力的合理流动和缓解社会矛盾起到了不可替代的重要作用。
3.完善边远地区基础设施建设。自60年代起，瑞典制定了全国边远地区建设规划，并按规划大举投资兴建铁路、公路、港口、机场、电讯、医院、图书馆等公共基础设施。70年代还两次决定把40多个政府机构总部迁到首都之外的地区，以推动地方经济发展。随着信息化的发展，90年代后，瑞典重点扶持边远地区的宽带建设，为当地获取最新信息、避免地区间出现“数字鸿沟”起到重要作用。
4.扶植边远地区因地制宜地发展特色基础产业。针对中北部地区多山、多林、水力和铁矿丰富等特点，瑞典在边远地区重点扶植了森工、水电、采矿、特种钢制造、旅游等产业。上述举措使边远地区建成起地方经济的基础产业，为当地创造了大量就业机会，并带动了相关服务业的发展，从而改变了边远地区经济薄弱的局面。
5.用政府拨款、减税和成立“发展基金”等经济手段鼓励企业到边远地区投资。自60年代以来，瑞典政府每年拨款约20亿克朗，对到边远地区投资的企业予以专项资助。瑞典还对边远地区实行优惠的“地区调节税”，通过这种方法，中央财政每年补贴边远地区约100亿克朗。为创造就业岗位，政府还减免到边远地区投资的企业应缴纳的职工养老金，向企业提供库存补贴，运输补贴，出差补贴和订货补贴等。政府还专门成立了“发展基金”，以优惠条件向在边远地区创业的企业提供风险资金。以1982—1983年为例，瑞典政府用于支持地方发展的各种用款总额达334.11亿克朗，占当年政府预算开支的约8%。
6.积极争取国际力量对边远地区经济发展的参与和支持。1995年加入欧盟后，由于欧盟在许多行业实行共同政策，瑞典的边远地区发展政策已不可避免地成为欧盟地区发展政策的一部分，瑞典参与全球化的程度较前大幅提高。瑞典也因此认识到，边远地区的经济发展离不开国际力量的参与，边远地区的经济发展亦须与世界接轨。例如，1995年加入欧盟后，瑞典政府积极向欧盟“结构基金”申请对北部边远地区进行结构性经济支持，每年总计从欧盟获得补贴约32亿克朗。边远地区的科研机构、企业和林场等也可以单独申请和争取欧盟的“开发基金”和“结构基金”，从而有力地促进了边远地区的发展。
三、可借鉴的经验教训
总的看，从20世纪60年代至今，瑞典在促进边远地区经济社会发展方面所采取的政策、措施和实践，对发展边远地区经济、缩小地区差距、促进社会公平和国民经济与社会的协调发展等起到了积极作用。
实施全国性边远地区发展政策后，瑞典边远地区1965—1975年间的年工业增长率保持在16%的高水平，高出同期全国年工业增长率10余个百分点。由于一批企业到边远地区投资，近年这些企业的雇员数占到当地就业人口的30%，大大改善了边远地区的就业状况。最重要的是，边远地区的平均综合生活水平有了大幅提高，目前仅比全国平均水平低13%。
但同时必须看到，对边远地区的开发是长期而艰巨的系统工程。尽管瑞典发展边远地区已进行40余年，其边远地区的经济发展水平和就业率仍低于全国平均水平。造成这种状况的原因是多方面的。除边远地区自身条件的先天不足外，一个重要原因是政府长期强调扶持，造成“输血有余，造血不足”，从而使公共部门成为边远地区的经济主体，造成当地财政中福利与补贴开支过大，并助长了相当部分人的依赖心理。针对这种情况，近年瑞典在加强“造血功能”方面对边远地区发展政策进行了调整。一方面，强调下放权力，使地方政府在确定地区发展重点方面承担更大责任，并鼓励地方在自筹资金、自行开发、自行管理上下功夫。另一方面，加大基础设施建设中的技术含量，减少对成熟技术的资助，努力延长林业、能源、矿业等传统行业的产业链，加大对新兴产业、旅游业和环保业等“无烟工业”的投入，重点支持效益经济的发展。第三，加大边远地区社会服务体系的建设力度，重视对失业人员的再培训，进一步提高人的素质。第四，鼓励边远地区之间取长补短，相互合作与协调，大力帮助和支持边远地区企业跨越式发展，参与国际竞争，打入国际市场。
（作者单位：外交部欧洲司）