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一、政府与学校的基本关系
1.政府和学校在本质上有很大的不同。首先,校长不是公务员,学校不是政府或官员的下级部门,而是具体实施国民教育的自主实体或社会机构,独立于政府行政系统之外。其次,学校管理与行政管理具有很大的不同。如校园必须拥有更加平等、自由的学术氛围,拥有培养学生创造能力的最宽泛的思维环境,为此,学校甚至不断鼓励学生在学术上违抗教师的套路或挑战学术权威,这在下级服从上级的官场理念面前,几乎是不可想象的。
2.双方关系具有不对等性。学校与政府之间的关系,有一个重要的因素不可忽视,即双方地位的不平等,或称双方的关系具有不对等性。政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构;学校是培养人才的专门机构。政府作为关系的一方,在与学校发生关系时,以国家的名义出现并行使广泛的职权,对学校产生直接的、权威性的促进或限制作用,占据主导地位。学校作为关系的另一方,当政府不履行职责之时,只能请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等办法寻求解决。双方地位的不平等,决定了作为关系一方的学校在争取办学自主权方面总是处于被动地位,所获得的自主权也是相对的、有限的。
3.双方存在着紧密联系。从系统论的角度看,现代社会的学校系统,是整个社会大系统中的一个有机的子系统。社会母系统越来越直接地为这一子系统提供其存在所需的教育经费、房地产和政策与法规等有形及无形的资源。在市场经济体系中,为了生存、为了发展、为了增强在社会中、同行中的竞争力,学校一方面力争拥有更多的办学自主权,另一方面却不由自主地比过去任何时候都更注重政府在社会各种子系统之间的协调作用。[1]从资源依赖论的角度看,没有任何一个组织是自给自足的,所以组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。政府是向学校提供各种资源的主体包括财政、人力、信息和知识、产品和服务,学校对政府有着很强的依赖性。[2]
二、政府与学校关系的现状
传统学校制度在政府与学校角色关系之间存在着不同程度的混淆,即政府在职能上将学校应该具有的职能全部包揽过去,对学校实行全过程、全方位控制,从而使学校失去应有的自主权,出现学校成为政府附属机构的现象。
政府教育职权主要体现在经费、人事和业务管理等领域,并具体包括以下职权范围:一是,确保教育经费投入并监督其使用去向;二是,行使对学校的人事权;三是,行使对学校的业务监督权。政府的上述职权范围,在很大程度上直接决定了其行使职权的方式。它包括:行政指令、人事调配、经费划拨、督导评估。[3]政府部门偏好以直接、微观、具体的手段来行使职权,从而导致政府以不同的方式不适当地干预学校事务,而且甚至在行使职权时还存在着违法行政的现象。
1.不能依法保障学校办学经费。从法理上来讲,一方面,作为国家主权的行使者,政府可以对学校的专业活动进行监督和管理,这是政府对内管辖权在教育领域中的具体实现。而另一方面,作为公立学校的投资者,政府理应拥有基于产权之上的经费和人事权。而政府对公立学校行使经费和人事权的前提是:它已妥善承担了一个投资者的投资责任。但在目前情况下,由于政府无法完成这一重任,学校就不得不自己担负起筹措教育经费的责任。出于种种考虑,政府又制定了严格的收费标准,这就造成学校在筹措经费时动辄得咎的两难困境。
2.截留、挪用甚至是侵吞学校经费。一些地方政府甚至从学校大量揽钱,一个学生上重点班要一万,地方政府要从中扣除至少三分之一。不少县市政府通过学校把这笔钱直接收上来,由地方政府管理,学校的财政权就基本掌握在政府手中。在一些地区,由于企业普遍不景气,政府就把目光投向经费比较稳定的学校身上,利用手中职权截留、挪用学校依法收取的各种费用。政府的其他职能部门,也借机插手学校的事务管理,以便从中捞取“油水”。
3.违法下达各种行政指令。例如,虽然《教育法》明确规定,学校有教学管理权和组织考试权,但在上级一纸“减负令”之下,地方教育行政部门则马上无条件禁止一、二年级的考试。同样,为“就近入学”而强行“电脑派位”,不仅忽略了不同的地区差异,而且同样缺乏法律的依据。最后,“长官意志”凌驾于法律之上。许多校长反映,一些教育主管人员严重缺乏法治观念,决策和办事的主要依据是“长官意志”和个人好恶。所以,校长在与政府主管部门打交道时,只好把主要精力花在与“顶头上司”联络“私人感情”上。[4]
三、政府教育职能的转变
作为公共教育的举办者和管理者的政府,在现代学校制度下,需要主动调整与学校的关系,实现政校分离和自身的职能的转变,给学校以充分的办学自主权。实际上,无论是借鉴国际上教育管理的成功惯例,还是吸取我国建国以来教育管理的经验教训,以及根据《中华人民共和国义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国高等教育法》,特别是教育部在2005年3月4日颁布《实施教育行政许可若干规定》的精神,[5]可以断言两点:一是,政府不应直接管理和控制学校内部的运行环节与过程,不应插手、干预学校内部的日常事务,不应在学术领域里滥用长官意志和行政命令。二是,政府的管理职能应该主要地体现在学校系统内外部的宏观关系方面,体现于教育事业的方向和质量标准方面。概括而言,政府的必要控制或称管理,应该主要地体现在如下三个方面:
1.规划与立法。首先,政府要支持立法部门颁布具体、完善的教育法律法规,对公正的教育理念、中长期的教育目标进行规范和规划,规定政府向所有学校提供校舍和教育经费,将教育明确纳入地方自治范围,界定政府与学校的权力界限。至于怎样设置教材、课程及教学、考试、录取、招生办法,让学校和当地公众自己安排。其次,当学校违反法律(如乱收费、腐败)时,政府要提出让其改正的建议,如果学校不执行,政府就向法院起诉。如果胜诉,自有执法部门强制学校认错并改正错误。
2.教育经费的划拨与控制。这是政府管理学校的有效手段。美国等世界上不少国家政府在这一方面的成功做法,证明了政府对于教育经费运用得当,就意味着较好地掌握了指挥棒,就能运用经济手段体现国家意志并发挥政府的导向作用。
3.教育评估。评估的本质在于价值判断,评估的作用在于引导和监督、激励与约束。政府既要确定学校办学方向和办学水平的权威性评估机构,又要组织有关社会组织对学校进行各方面的评估,从而健全对于学校的评估体系。政府牵头进行的对学校的评估与学校办学自主权不是对立的,而是对立统一的,是一种服务与引导以及支持。
有些经济学家认为政府在转轨过程中只要放手不管,市场的自发力量自然而然地会把各种事情安排好。[6]其实,许多事实证明,不发挥政府在市场经济、社会中应有的职能,同样会对社会、教育发展造成极大的消极影响。在转轨过程中,政府的作用岂是一个“放”字可以了得?政府插手干预经济、教育太多不好,撒手不管也不好,这是一个需要平衡的问题。
四、学校办学自主权的合理实现
1.关于学校“办学自主权”。政校关系的核心,是学校的办学自主权问题。所谓“办学自主权”,在性质上是一种类似于企业经营权的学校运营权。由于产权属于政府,因此,公立学校的运营权只能通过政府的委托或授予而获得。“办学自主权”只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权,而非学校无条件拥有的天然权力。这要求学校在行使此项权力时,应在遵守相关方针、政策和法令的前提下,以完成学校教育教学任务为目的,并以学校本身的任务为界限。[7]在现实条件下,由于一方面政府尚未善尽一个投资者的责任,而另一方面人事权又确实为办学所必需,所以,学校要求一定的经费筹措权和教师任用权,也的确在情理之中。
2.学校“办学自主权”的具体内容。我们认为,在目前状态下应采取相应的过渡措施来落实学校的以下权力:
一是一定的经费筹措权。目前政府拨款普遍不足,致使一些地方政府拨款仅占学校全部支出的1/2甚至1/3。在政府无力大幅提高投资水平的情况下,应考虑在收费标准及其使用上,给学校更大的机动余地。
二是较大的教师任用权。包括学校对教师的聘用、考核、奖惩、升降等,其核心是在考虑教师合法权益的前提下,赋予学校对教师的解聘权。
三是完整的事务处置权。包括招生、课程设置、教育教学、考核考试和发放证书等与学校业务活动密切相关的权力。当然,这些权力都应在尽可能完善运营和约束机制的前提下,再委托或授予学校去行使。[8]
现在世界上许多国家联系当前教育发展趋势,往往是从几种不同的政府与学校的协调模式中吸取对自己有用的经验。西方国家的学校由于与社会联系日益增加,正在从传统的“自治”走向自觉地接受政府的干预。而我国学校却为免于政府的过多干预而追求办学自主权。两者的演化过程呈相向而行的态势,目的都是为寻求一个合理的“度”,从而使得政府与学校的关系协调与平衡。[9]在政府控制和学校自治之间,有些事情不能完全置于政府的控制范围内,又不能完全由学校自主。
参考文献:
[1]陈永明,等.比较教育行政[M].上海:华东师范大学出版社,2005.
[2]韦恩·K·霍伊,塞西尔·G·米斯克尔.教育管理学:理论·研究·实践[M].北京:教育科学出版社,2007(1).
[3]葛新斌,胡劲松.政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例[J].华南师范大学学报(社科版),2001(6).
[4]郑金洲.校本:教育改革的新走向[N].中国教育报,2000-05-06(4).
[5]王雄.80年代以来地方政府与中小学校的关系演变http://bbs.eduol.cn/dispost.asp?boardid=70&postid=226227.
[6]政府控制模式的转变——市场经济条件下政府与学校的关系.
http://www.xxglzx.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=5103
[7]柴纯清.地方教育行政改革的几个热点问题[J].中小学管理,2006(12).
[8]赵福庆,等.自主管理:创新教育的制度建构[M].济南:山东教育出版社,2004.
[9]韩骅.高校政府市场——对高等学校与社会关系的比较研究[J].教育研究,1996(8).
1.政府和学校在本质上有很大的不同。首先,校长不是公务员,学校不是政府或官员的下级部门,而是具体实施国民教育的自主实体或社会机构,独立于政府行政系统之外。其次,学校管理与行政管理具有很大的不同。如校园必须拥有更加平等、自由的学术氛围,拥有培养学生创造能力的最宽泛的思维环境,为此,学校甚至不断鼓励学生在学术上违抗教师的套路或挑战学术权威,这在下级服从上级的官场理念面前,几乎是不可想象的。
2.双方关系具有不对等性。学校与政府之间的关系,有一个重要的因素不可忽视,即双方地位的不平等,或称双方的关系具有不对等性。政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构;学校是培养人才的专门机构。政府作为关系的一方,在与学校发生关系时,以国家的名义出现并行使广泛的职权,对学校产生直接的、权威性的促进或限制作用,占据主导地位。学校作为关系的另一方,当政府不履行职责之时,只能请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等办法寻求解决。双方地位的不平等,决定了作为关系一方的学校在争取办学自主权方面总是处于被动地位,所获得的自主权也是相对的、有限的。
3.双方存在着紧密联系。从系统论的角度看,现代社会的学校系统,是整个社会大系统中的一个有机的子系统。社会母系统越来越直接地为这一子系统提供其存在所需的教育经费、房地产和政策与法规等有形及无形的资源。在市场经济体系中,为了生存、为了发展、为了增强在社会中、同行中的竞争力,学校一方面力争拥有更多的办学自主权,另一方面却不由自主地比过去任何时候都更注重政府在社会各种子系统之间的协调作用。[1]从资源依赖论的角度看,没有任何一个组织是自给自足的,所以组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。政府是向学校提供各种资源的主体包括财政、人力、信息和知识、产品和服务,学校对政府有着很强的依赖性。[2]
二、政府与学校关系的现状
传统学校制度在政府与学校角色关系之间存在着不同程度的混淆,即政府在职能上将学校应该具有的职能全部包揽过去,对学校实行全过程、全方位控制,从而使学校失去应有的自主权,出现学校成为政府附属机构的现象。
政府教育职权主要体现在经费、人事和业务管理等领域,并具体包括以下职权范围:一是,确保教育经费投入并监督其使用去向;二是,行使对学校的人事权;三是,行使对学校的业务监督权。政府的上述职权范围,在很大程度上直接决定了其行使职权的方式。它包括:行政指令、人事调配、经费划拨、督导评估。[3]政府部门偏好以直接、微观、具体的手段来行使职权,从而导致政府以不同的方式不适当地干预学校事务,而且甚至在行使职权时还存在着违法行政的现象。
1.不能依法保障学校办学经费。从法理上来讲,一方面,作为国家主权的行使者,政府可以对学校的专业活动进行监督和管理,这是政府对内管辖权在教育领域中的具体实现。而另一方面,作为公立学校的投资者,政府理应拥有基于产权之上的经费和人事权。而政府对公立学校行使经费和人事权的前提是:它已妥善承担了一个投资者的投资责任。但在目前情况下,由于政府无法完成这一重任,学校就不得不自己担负起筹措教育经费的责任。出于种种考虑,政府又制定了严格的收费标准,这就造成学校在筹措经费时动辄得咎的两难困境。
2.截留、挪用甚至是侵吞学校经费。一些地方政府甚至从学校大量揽钱,一个学生上重点班要一万,地方政府要从中扣除至少三分之一。不少县市政府通过学校把这笔钱直接收上来,由地方政府管理,学校的财政权就基本掌握在政府手中。在一些地区,由于企业普遍不景气,政府就把目光投向经费比较稳定的学校身上,利用手中职权截留、挪用学校依法收取的各种费用。政府的其他职能部门,也借机插手学校的事务管理,以便从中捞取“油水”。
3.违法下达各种行政指令。例如,虽然《教育法》明确规定,学校有教学管理权和组织考试权,但在上级一纸“减负令”之下,地方教育行政部门则马上无条件禁止一、二年级的考试。同样,为“就近入学”而强行“电脑派位”,不仅忽略了不同的地区差异,而且同样缺乏法律的依据。最后,“长官意志”凌驾于法律之上。许多校长反映,一些教育主管人员严重缺乏法治观念,决策和办事的主要依据是“长官意志”和个人好恶。所以,校长在与政府主管部门打交道时,只好把主要精力花在与“顶头上司”联络“私人感情”上。[4]
三、政府教育职能的转变
作为公共教育的举办者和管理者的政府,在现代学校制度下,需要主动调整与学校的关系,实现政校分离和自身的职能的转变,给学校以充分的办学自主权。实际上,无论是借鉴国际上教育管理的成功惯例,还是吸取我国建国以来教育管理的经验教训,以及根据《中华人民共和国义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国高等教育法》,特别是教育部在2005年3月4日颁布《实施教育行政许可若干规定》的精神,[5]可以断言两点:一是,政府不应直接管理和控制学校内部的运行环节与过程,不应插手、干预学校内部的日常事务,不应在学术领域里滥用长官意志和行政命令。二是,政府的管理职能应该主要地体现在学校系统内外部的宏观关系方面,体现于教育事业的方向和质量标准方面。概括而言,政府的必要控制或称管理,应该主要地体现在如下三个方面:
1.规划与立法。首先,政府要支持立法部门颁布具体、完善的教育法律法规,对公正的教育理念、中长期的教育目标进行规范和规划,规定政府向所有学校提供校舍和教育经费,将教育明确纳入地方自治范围,界定政府与学校的权力界限。至于怎样设置教材、课程及教学、考试、录取、招生办法,让学校和当地公众自己安排。其次,当学校违反法律(如乱收费、腐败)时,政府要提出让其改正的建议,如果学校不执行,政府就向法院起诉。如果胜诉,自有执法部门强制学校认错并改正错误。
2.教育经费的划拨与控制。这是政府管理学校的有效手段。美国等世界上不少国家政府在这一方面的成功做法,证明了政府对于教育经费运用得当,就意味着较好地掌握了指挥棒,就能运用经济手段体现国家意志并发挥政府的导向作用。
3.教育评估。评估的本质在于价值判断,评估的作用在于引导和监督、激励与约束。政府既要确定学校办学方向和办学水平的权威性评估机构,又要组织有关社会组织对学校进行各方面的评估,从而健全对于学校的评估体系。政府牵头进行的对学校的评估与学校办学自主权不是对立的,而是对立统一的,是一种服务与引导以及支持。
有些经济学家认为政府在转轨过程中只要放手不管,市场的自发力量自然而然地会把各种事情安排好。[6]其实,许多事实证明,不发挥政府在市场经济、社会中应有的职能,同样会对社会、教育发展造成极大的消极影响。在转轨过程中,政府的作用岂是一个“放”字可以了得?政府插手干预经济、教育太多不好,撒手不管也不好,这是一个需要平衡的问题。
四、学校办学自主权的合理实现
1.关于学校“办学自主权”。政校关系的核心,是学校的办学自主权问题。所谓“办学自主权”,在性质上是一种类似于企业经营权的学校运营权。由于产权属于政府,因此,公立学校的运营权只能通过政府的委托或授予而获得。“办学自主权”只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权,而非学校无条件拥有的天然权力。这要求学校在行使此项权力时,应在遵守相关方针、政策和法令的前提下,以完成学校教育教学任务为目的,并以学校本身的任务为界限。[7]在现实条件下,由于一方面政府尚未善尽一个投资者的责任,而另一方面人事权又确实为办学所必需,所以,学校要求一定的经费筹措权和教师任用权,也的确在情理之中。
2.学校“办学自主权”的具体内容。我们认为,在目前状态下应采取相应的过渡措施来落实学校的以下权力:
一是一定的经费筹措权。目前政府拨款普遍不足,致使一些地方政府拨款仅占学校全部支出的1/2甚至1/3。在政府无力大幅提高投资水平的情况下,应考虑在收费标准及其使用上,给学校更大的机动余地。
二是较大的教师任用权。包括学校对教师的聘用、考核、奖惩、升降等,其核心是在考虑教师合法权益的前提下,赋予学校对教师的解聘权。
三是完整的事务处置权。包括招生、课程设置、教育教学、考核考试和发放证书等与学校业务活动密切相关的权力。当然,这些权力都应在尽可能完善运营和约束机制的前提下,再委托或授予学校去行使。[8]
现在世界上许多国家联系当前教育发展趋势,往往是从几种不同的政府与学校的协调模式中吸取对自己有用的经验。西方国家的学校由于与社会联系日益增加,正在从传统的“自治”走向自觉地接受政府的干预。而我国学校却为免于政府的过多干预而追求办学自主权。两者的演化过程呈相向而行的态势,目的都是为寻求一个合理的“度”,从而使得政府与学校的关系协调与平衡。[9]在政府控制和学校自治之间,有些事情不能完全置于政府的控制范围内,又不能完全由学校自主。
参考文献:
[1]陈永明,等.比较教育行政[M].上海:华东师范大学出版社,2005.
[2]韦恩·K·霍伊,塞西尔·G·米斯克尔.教育管理学:理论·研究·实践[M].北京:教育科学出版社,2007(1).
[3]葛新斌,胡劲松.政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例[J].华南师范大学学报(社科版),2001(6).
[4]郑金洲.校本:教育改革的新走向[N].中国教育报,2000-05-06(4).
[5]王雄.80年代以来地方政府与中小学校的关系演变http://bbs.eduol.cn/dispost.asp?boardid=70&postid=226227.
[6]政府控制模式的转变——市场经济条件下政府与学校的关系.
http://www.xxglzx.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=5103
[7]柴纯清.地方教育行政改革的几个热点问题[J].中小学管理,2006(12).
[8]赵福庆,等.自主管理:创新教育的制度建构[M].济南:山东教育出版社,2004.
[9]韩骅.高校政府市场——对高等学校与社会关系的比较研究[J].教育研究,1996(8).