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摘 要：《安徽省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》，作为安徽省出台的动物防疫方面的第1个地方性专门法规，在促进畜牧业健康发展、保护人体健康、维护公共卫生安全方面发挥了重要作用，但目前实践中也存在诸多问题。在实施20周年之际，该文总结了该法规实施以来取得的主要成效，分析了目前实践中遇到的突出问题，并针对性地提出了对策建议。
关键词：动物防疫;地方法规;实践;思考
中图分类号 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）08-0111-02
2001年11月22日省人大常委会颁布《安徽省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》（以下简称《实施办法》），这是安徽省出台的动物防疫方面的第1个地方性专门法规，为安徽省加强动物防疫活动的管理，动物疫病的预防、控制和扑灭，动物、动物产品的检疫监管和监督执法提供了强有力的法律保障，在依法开展重大动物疫情防控、促进畜牧业健康发展、保护人体健康、维护公共卫生安全方面取得了较大成效，但目前实践中也存在诸多问题，与上位法以及防控实践严重脱节，已明显不适应疫病防控新形势、新要求。
1 《实施办法》实施以来取得的主要成效
1.1 健全了兽医机构和队伍 《实施办法》颁布实施以来，特别是兽医管理体制改革以来，在机构设置上，全省建立起省、市、县3级兽医行政主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构，乡镇设立了畜牧兽医站，部分按区域设立了动物卫生监督分所或畜牧兽医站。在人员队伍上，健全了动物防疫监督体系，建立起了包括官方兽医、动物协检员、乡村兽医和村级动物防疫员等在内的省、市、县、乡四级防疫、检疫队伍，截至2021年3月，全省共有3785名官方兽医，登记乡村兽医8564人，村级动物防疫员14196人。
1.2 促进了动物防疫工作有序开展 按照科学防控、依法治疫原则，将动物防疫涉及的疫苗采购、防疫经费纳入了政府财政预算，大力推进动物防疫基础设施建设，改善了人员办公条件，更新了执法装备，普遍建立了动物疫情报告、重大动物疫情应急管理、动物检疫、动物卫生监督管理等各类防疫、检疫制度，使动物防疫工作基本做到法制化、规范化、制度化管理。
1.3 推动了畜牧业健康发展 综合运用法律、行政、经济、技术等手段，坚持“预防为主，综合防治”的方针，狠抓“查、消、堵、免、灭”等各项措施的落实，使各种疫病得到了有效控制。特别是近年来全省先后扑灭高致病性禽流感、口蹄疫、输入性小反刍兽疫、非洲猪瘟、牛结节性皮肤病等20多起重大动物疫情，消灭了马传贫、马鼻疽疫病，有力地保障了畜牧业的健康发展。
1.4 保障了畜产品质量安全 《实施办法》颁布實施以来，各地配套出台了一系列规章制度，加强执法人员培训和考核，加强监督执法，改变过去“重检疫，轻监督”、“重屠宰检疫，轻产地检疫”做法，动物产地检疫从无到有再到全面开展，生猪屠宰基本做到了定点屠宰、集中检疫。同时，加强投入品特别是“瘦肉精”等违禁物质的监管，在落实企业主体责任的基础上，加强监督抽检和日常监管，确保出栏动物和上市畜产品质量安全。全省已连续多年没有出现重大畜产品质量安全事故。
2 地方法规实施中存在的突出问题
2.1 与上位法和防控实践严重脱节 2001年11月22日省人大常委会颁布的《安徽省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》，是根据1997年颁布的《中华人民共和国动物防疫法》制定的，而该上位法已于2007年、2021年2次作了较大幅度修改，修订后的新法在管理体制、执法队伍、防疫理念、防控策略等方面都发生根本性改变。虽然安徽省人大常委会曾于2015年将《实施办法》修订列入调研论证类项目，但因当时国家已再次启动上位法修订工作，地方法规修订被迫停止。所以安徽省《实施办法》20年来一直未作修订，导致这部地方法规与防控实践严重脱节，与上位法很多地方不一致，甚至有冲突。
2.2 管理体制发生较大变化 地方法规根据当时的机构设置将动物防疫和动物防疫监督职责授权给了“县级以上人民政府所属动物防疫监督机构”来实施;2005年国务院启动兽医管理体制改革，将兽医部门划分为行政管理、监督执法和技术支撑3个部分。2008年安徽省兽医管理体制改革完成后，原来的动物防疫监督机构实际上已不复存在。
2.3 执法主体发生根本性改变 地方法规把动物和动物产品的检疫权和动物防疫监督权分别赋予了动物防疫监督机构的动物检疫员和动物防疫监督员，而目前的执法实践中，这个执法机构和检疫员、监督员这两支执法队伍都不存在，取而代之的是改革后成立的动物卫生监督机构及其官方兽医。《实施办法》规定的原来的执法模式和理念，其实已经停止执行。
2.4 屠宰政策重大调整导致地方法规跟不上 立法背景已发生重大变化，当时生猪屠宰行业管理职能归商务部门，肉品品质管理归屠宰企业，检疫监督归动物防疫监督机构;现在国务院整合职能，重新划分职责，把屠宰行业管理和检疫监督等职能全部划归兽医行政管理部门。《实施办法》当时未考虑到这个变化，加上之前设置的屠宰场点过多，条件比较简陋，实际管理手段不到位，管理难度较大，与当前广大群众对畜产品质量安全保障的迫切要求不适应。
2.5 地方法规对强制免疫的主体责任规定不明确 《实施办法》第八条规定：动物防疫监督机构应当在同级人民政府的组织领导下，依照国务院畜牧兽医行政管理部门公布的动物疫病病种名录实施强制免疫。养殖场（户）尤其是规模养殖场作为动物防疫的第一责任人，应承担动物疫病防治的主体责任和义务，政府和有关部门主要职责是组织和监督，但目前对强制免疫政府实行大包大揽，干预过多，弱化了养殖者的强制免疫的主体责任，《实施办法》的这一规定不够明确甚至错位。新修订的《动物防疫法》已明确强调了养殖者的强制免疫义务。实际工作中，已对规模养殖场实行程序化免疫和先打后补政策、对散养户实行春秋季集中强制免疫，并正在探索对规模养殖场强制免疫的具体监管和补贴办法以及对散养户实行政府花钱买服务的社会化服务模式。 2.6 检疫收费新规定和动物防疫地方法规执行发生新矛盾 《实施办法》第二十一条规定：动物防疫监督机构依法对动物和动物产品实施检疫，并按照国务院财政、物价行政管理部门的规定收取检疫费用。2013年8月2日，省政府办公厅《关于进一步规范涉企收费的通知》（皖政办〔2013〕29号）规定缓征畜禽及畜禽产品检疫费，2014年12月23日，财政部《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）规定对小微企业免征动物及动物产品检疫费。至此，安徽省已全面缓征、免征动物及动物产品检疫费，这项行政事业性收费已不能收取。
2.7 市场职能重新划分与《实施办法》规定的事权管理有冲突 《实施办法》有关条款规定，动物防疫监督机构对未报检、未检疫以及没有有效检疫合格证明而出售、运输动物、动物产品的，可以依法进行监督和处罚。食用农产品质量安全监管体制调整后，根据《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）规定，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。根据《农业部食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18号）规定，地方各级畜牧兽医部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰环节的质量安全监督管理。地方各级食品藥品监管部门负责监督食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质检验合格证明，严禁食品生产经营者采购、销售、加工不合格的畜禽产品。如果仍按照《实施办法》去执行，将导致市场管理混乱。安徽省当前动物卫生监督实践中，《实施办法》涉及到的市场和流通环节的监管已不再执行。
3 关于动物防疫地方法规修订的对策思考
3.1 抓住时机，及时跟进动物防疫地方法规修订工作 《中华人民共和国动物防疫法》于2021年1月22日正式修订通过，作了较大幅度修改、补充和完善，并增加了很多新的理念和规定，内容变动较大。安徽省应抓住机遇，及时跟进修订《实施办法》，彻底解决地方法规与上位法不一致、不吻合，甚至有冲突的突出问题。
3.2 高度重视，迅速成立动物防疫地方法规修订领导组和工作组 有关职能部门领导要亲自挂帅，成立高规格的领导小组，亲自部署，亲自抓计划和落实进度。要抽调业务骨干成立具体修订工作组，研究学习上位法中的新变化，梳理讨论地方法规中存在的突出问题，总结防控实践中出现的新情况、新问题，加快推进动物防疫地方法规修订工作。
3.3 广开言路，适时开展地方立法调研和专家座谈 《实施办法》实施时间太久，政策跨度太大，且新修订的上位法变化大，内容多，涉及范围广，需要本系统、有关职能部门、管理对象和有关专家汇聚力量，群策群力，共同努力完成动物防疫地方法规修订工作。
3.4 突出重点，充分反映动物防疫地方立法特色 在遵循和细化上位法规定的基础上，将近年来动物防疫工作中出现的新情况新问题以及防疫实践中好的做法和成功经验进行总结、归纳，并上升为法律规范，期盼富有安徽地方特色的可操作性强的地方法规早日出台，争取安徽省动物防疫地方立法走在全国前列。
（责编：王慧晴）
关键词：动物防疫;地方法规;实践;思考
中图分类号 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）08-0111-02
2001年11月22日省人大常委会颁布《安徽省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》（以下简称《实施办法》），这是安徽省出台的动物防疫方面的第1个地方性专门法规，为安徽省加强动物防疫活动的管理，动物疫病的预防、控制和扑灭，动物、动物产品的检疫监管和监督执法提供了强有力的法律保障，在依法开展重大动物疫情防控、促进畜牧业健康发展、保护人体健康、维护公共卫生安全方面取得了较大成效，但目前实践中也存在诸多问题，与上位法以及防控实践严重脱节，已明显不适应疫病防控新形势、新要求。
1 《实施办法》实施以来取得的主要成效
1.1 健全了兽医机构和队伍 《实施办法》颁布实施以来，特别是兽医管理体制改革以来，在机构设置上，全省建立起省、市、县3级兽医行政主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构，乡镇设立了畜牧兽医站，部分按区域设立了动物卫生监督分所或畜牧兽医站。在人员队伍上，健全了动物防疫监督体系，建立起了包括官方兽医、动物协检员、乡村兽医和村级动物防疫员等在内的省、市、县、乡四级防疫、检疫队伍，截至2021年3月，全省共有3785名官方兽医，登记乡村兽医8564人，村级动物防疫员14196人。
1.2 促进了动物防疫工作有序开展 按照科学防控、依法治疫原则，将动物防疫涉及的疫苗采购、防疫经费纳入了政府财政预算，大力推进动物防疫基础设施建设，改善了人员办公条件，更新了执法装备，普遍建立了动物疫情报告、重大动物疫情应急管理、动物检疫、动物卫生监督管理等各类防疫、检疫制度，使动物防疫工作基本做到法制化、规范化、制度化管理。
1.3 推动了畜牧业健康发展 综合运用法律、行政、经济、技术等手段，坚持“预防为主，综合防治”的方针，狠抓“查、消、堵、免、灭”等各项措施的落实，使各种疫病得到了有效控制。特别是近年来全省先后扑灭高致病性禽流感、口蹄疫、输入性小反刍兽疫、非洲猪瘟、牛结节性皮肤病等20多起重大动物疫情，消灭了马传贫、马鼻疽疫病，有力地保障了畜牧业的健康发展。
1.4 保障了畜产品质量安全 《实施办法》颁布實施以来，各地配套出台了一系列规章制度，加强执法人员培训和考核，加强监督执法，改变过去“重检疫，轻监督”、“重屠宰检疫，轻产地检疫”做法，动物产地检疫从无到有再到全面开展，生猪屠宰基本做到了定点屠宰、集中检疫。同时，加强投入品特别是“瘦肉精”等违禁物质的监管，在落实企业主体责任的基础上，加强监督抽检和日常监管，确保出栏动物和上市畜产品质量安全。全省已连续多年没有出现重大畜产品质量安全事故。
2 地方法规实施中存在的突出问题
2.1 与上位法和防控实践严重脱节 2001年11月22日省人大常委会颁布的《安徽省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》，是根据1997年颁布的《中华人民共和国动物防疫法》制定的，而该上位法已于2007年、2021年2次作了较大幅度修改，修订后的新法在管理体制、执法队伍、防疫理念、防控策略等方面都发生根本性改变。虽然安徽省人大常委会曾于2015年将《实施办法》修订列入调研论证类项目，但因当时国家已再次启动上位法修订工作，地方法规修订被迫停止。所以安徽省《实施办法》20年来一直未作修订，导致这部地方法规与防控实践严重脱节，与上位法很多地方不一致，甚至有冲突。
2.2 管理体制发生较大变化 地方法规根据当时的机构设置将动物防疫和动物防疫监督职责授权给了“县级以上人民政府所属动物防疫监督机构”来实施;2005年国务院启动兽医管理体制改革，将兽医部门划分为行政管理、监督执法和技术支撑3个部分。2008年安徽省兽医管理体制改革完成后，原来的动物防疫监督机构实际上已不复存在。
2.3 执法主体发生根本性改变 地方法规把动物和动物产品的检疫权和动物防疫监督权分别赋予了动物防疫监督机构的动物检疫员和动物防疫监督员，而目前的执法实践中，这个执法机构和检疫员、监督员这两支执法队伍都不存在，取而代之的是改革后成立的动物卫生监督机构及其官方兽医。《实施办法》规定的原来的执法模式和理念，其实已经停止执行。
2.4 屠宰政策重大调整导致地方法规跟不上 立法背景已发生重大变化，当时生猪屠宰行业管理职能归商务部门，肉品品质管理归屠宰企业，检疫监督归动物防疫监督机构;现在国务院整合职能，重新划分职责，把屠宰行业管理和检疫监督等职能全部划归兽医行政管理部门。《实施办法》当时未考虑到这个变化，加上之前设置的屠宰场点过多，条件比较简陋，实际管理手段不到位，管理难度较大，与当前广大群众对畜产品质量安全保障的迫切要求不适应。
2.5 地方法规对强制免疫的主体责任规定不明确 《实施办法》第八条规定：动物防疫监督机构应当在同级人民政府的组织领导下，依照国务院畜牧兽医行政管理部门公布的动物疫病病种名录实施强制免疫。养殖场（户）尤其是规模养殖场作为动物防疫的第一责任人，应承担动物疫病防治的主体责任和义务，政府和有关部门主要职责是组织和监督，但目前对强制免疫政府实行大包大揽，干预过多，弱化了养殖者的强制免疫的主体责任，《实施办法》的这一规定不够明确甚至错位。新修订的《动物防疫法》已明确强调了养殖者的强制免疫义务。实际工作中，已对规模养殖场实行程序化免疫和先打后补政策、对散养户实行春秋季集中强制免疫，并正在探索对规模养殖场强制免疫的具体监管和补贴办法以及对散养户实行政府花钱买服务的社会化服务模式。 2.6 检疫收费新规定和动物防疫地方法规执行发生新矛盾 《实施办法》第二十一条规定：动物防疫监督机构依法对动物和动物产品实施检疫，并按照国务院财政、物价行政管理部门的规定收取检疫费用。2013年8月2日，省政府办公厅《关于进一步规范涉企收费的通知》（皖政办〔2013〕29号）规定缓征畜禽及畜禽产品检疫费，2014年12月23日，财政部《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）规定对小微企业免征动物及动物产品检疫费。至此，安徽省已全面缓征、免征动物及动物产品检疫费，这项行政事业性收费已不能收取。
2.7 市场职能重新划分与《实施办法》规定的事权管理有冲突 《实施办法》有关条款规定，动物防疫监督机构对未报检、未检疫以及没有有效检疫合格证明而出售、运输动物、动物产品的，可以依法进行监督和处罚。食用农产品质量安全监管体制调整后，根据《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）规定，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。根据《农业部食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18号）规定，地方各级畜牧兽医部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰环节的质量安全监督管理。地方各级食品藥品监管部门负责监督食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质检验合格证明，严禁食品生产经营者采购、销售、加工不合格的畜禽产品。如果仍按照《实施办法》去执行，将导致市场管理混乱。安徽省当前动物卫生监督实践中，《实施办法》涉及到的市场和流通环节的监管已不再执行。
3 关于动物防疫地方法规修订的对策思考
3.1 抓住时机，及时跟进动物防疫地方法规修订工作 《中华人民共和国动物防疫法》于2021年1月22日正式修订通过，作了较大幅度修改、补充和完善，并增加了很多新的理念和规定，内容变动较大。安徽省应抓住机遇，及时跟进修订《实施办法》，彻底解决地方法规与上位法不一致、不吻合，甚至有冲突的突出问题。
3.2 高度重视，迅速成立动物防疫地方法规修订领导组和工作组 有关职能部门领导要亲自挂帅，成立高规格的领导小组，亲自部署，亲自抓计划和落实进度。要抽调业务骨干成立具体修订工作组，研究学习上位法中的新变化，梳理讨论地方法规中存在的突出问题，总结防控实践中出现的新情况、新问题，加快推进动物防疫地方法规修订工作。
3.3 广开言路，适时开展地方立法调研和专家座谈 《实施办法》实施时间太久，政策跨度太大，且新修订的上位法变化大，内容多，涉及范围广，需要本系统、有关职能部门、管理对象和有关专家汇聚力量，群策群力，共同努力完成动物防疫地方法规修订工作。
3.4 突出重点，充分反映动物防疫地方立法特色 在遵循和细化上位法规定的基础上，将近年来动物防疫工作中出现的新情况新问题以及防疫实践中好的做法和成功经验进行总结、归纳，并上升为法律规范，期盼富有安徽地方特色的可操作性强的地方法规早日出台，争取安徽省动物防疫地方立法走在全国前列。
（责编：王慧晴）