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〔摘要〕 北京市提出“街乡吹哨、部门报到”机制，有效地解决了过去许多久拖难决的公共事务难题，有必要以需求溢出理论为分析工具，探讨这一机制之所以有效的内在机理和治理创新。一些基于需求溢出而产生的价值性公共事务之所以难以解决，主要源于需求溢出的识别、排序之难和部门分工下的资源聚合之难。而“街乡吹哨、部门报到”有效地化解了这种难题：一方面，“街乡吹哨”确立了对特定公共事务的强制性响应机制，省去了先前有关部门对此类公共事务的识别和排序成本，从而解决了对此类需求溢出的识别、排序之难;另一方面，“部门报到”确立了相关部门围绕被吹哨的公共事务的资源整合机制，通过强制性的快速资源整合形成多部门的动态资源池，从而使溢出于单一部门的特定需求不再溢出。由此，“街乡吹哨、部门报到”就通过以机制弥补体制、以动态弥补静态、以协作弥补分工，实现了既定体制下的基层治理创新。
〔关键词〕 需求溢出理论，基层治理创新，“街乡吹哨、部门报到”
2017年9月，北京市提出基层治理实践的创新机制——“街乡吹哨、部门报到”，并将其作为2018年“北京市1号改革课题”，在全市16个区的169个街乡进行试点，开启了新的基层综合治理模式 〔1 〕。在试点推行过程中，“街乡吹哨、部门报到”取得显著实效，许多曾经久拖未决的难题得到了解决，仅2018年1月到7月，北京市16个区的网格化城市管理平台共接到案件348.2万件，解决率达到93.83%，满意度达到92.51% 〔2 〕。这一基层治理创新实践切实做到了面向民众需求，响应民众呼声，破解基层治理难题。显著的效果不仅得到了民众的赞誉，也受到了党中央的高度评价。2018年11月14日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，并对推进党建引领基层治理体制机制创新提出了明确要求 〔3 〕。作为基层治理实践的创新，“街乡吹哨、部门报到”得到了学者的广泛关注，但是理论分析成果较少。因此，本文基于需求溢出理论，分析“街乡吹哨、部门报到”之所以取得显著效果的内在机理及其治理创新。
一、基层治理难题：需求溢出的识别、排序及资源配置困难
需求溢出理论（由笔者刘太刚在2011年提出并逐渐完善）将公共管理的逻辑起点前移至个人需求，认为公共管理就是对公共事务的处理，而公共事务则源于个人特定需求的溢出：个人的人道需求和适度需求溢出于其本人及私组织则生成价值性公共事务，而为处理或解决价值性公共事务则派生出工具性公共事务（如公共组织的权限分工等内部管理事务）。这就是需求溢出理论双层公共事务观的基本逻辑 〔4 〕。
也就是说，公共管理的终极使命是处理或解决价值性公共事务——个人的人道需求和适度需求的溢出。但为了处理或解决好价值性公共事务，公共管理就必须要处理或解决好工具性公共事务。价值性公共事务是工具性公共事务的目的，而工具性公共事务则是价值性公共事务的手段。从一定意义上说，价值性公共事务是人的需求问题，而工具性公共事务则是为解决人的需求问题而进行的公共资源的配置问题。任何社会的公共管理，实际上也就是从工具性公共事务到价值性公共事务的过程。由于价值性公共事务在本质上都是个人特定需求的溢出，而对需求溢出的解决必须通过特定的资源配置来实现，所以对价值性公共事务的处理或解决必须依次经过三个阶段：一是发现识别阶段。对公共事务即需求溢出的发现识别——不是需求溢出或奢侈需求的溢出则不属于公共事务，只有个人的人道需求和适度需求溢出才属于公共事务。二是排序阶段。对公共事务即需求溢出的价值排序——任何社会的公共资源都不足以解决所有的需求溢出，所以要通过价值排序来决定所面对的需求溢出所属的优先次序。三是处理阶段。对公共事务即需求溢出的资源配置——通过配置公共资源来防范或解决特定优先次序范围内的需求溢出问题。对应上述三个阶段，公共管理实践中往往存在着需求溢出的识别之难、排序之难和资源的有效配置之难，从而使有些价值性公共事务难以及时有效地解决。
（一）需求溢出的识别之难。如何及时识别公共事务，是公共管理面临的一大难题。公共事务的识别是公共管理主体履行职责的第一步 〔5 〕99。需求溢出理论认为，只有个人溢出的人道需求和适度需求才能成为公共管理主体应该解决的问题，也就是价值性公共事务。因此，价值性公共事务的判断标准可表述为：识别需求是否溢出以及溢出的需求是否为人道需求或適度需求。在法治国家的背景下，国家往往会通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供原则性的操作标准。在现实中，对作为公共事务需求溢出的识别，往往存在着两方面的难题：一方面是有识别权的人与识别对象（待识别的公共事务）的时空错位，即主管某类公共事务的公职人员较少，其管辖的地域空间较广、工作时间有限，很少有公共事务就发生在主管人员的眼皮底下。尤其是那些具有违法属性的公共事务的当事人本身就自带逃避监管的隐身属性，从而导致很多公共事务会陷入“看得见的管不了，管得了的看不见” 〔6 〕的困境之中。另一方面是主管人员的认识局限，即便发现了疑似公共事务的现象，主管人员在识别其中是否存在构成公共事务的需求溢出方面也往往存在认识局限，这也是人的有限理性的体现。尽管国家通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供了抽象的操作标准，但这些标准往往具有较大的弹性和模糊性，遇到那些处于边缘地带的疑似公共事务，连专家学者的理解都不尽相同，基层一线的公务人员掌握判断起来就更非易事。因为公共事务的识别存在着上述两方面难题，致使有些需求溢出本属价值性公共事务但却难以被公共管理主体识别或被忽略，从而使其难以进入公共事务的解决议程之中，进而使某些公共问题长期存在却久拖不决。
（二）需求溢出的排序之难。需求溢出理论认为，公共事务的解决就是公共管理主体运用资源来解决需求溢出问题的过程。然而由于资源的有限性，需求溢出问题无法全部得到满足，此时就要对各类需求溢出的需求价值或需求正义进行排序，并依此来决定资源配置（即解决需求溢出问题）的先后顺序。由此，就出现了对需求溢出（即公共事务）的价值排序问题。
〔关键词〕 需求溢出理论，基层治理创新，“街乡吹哨、部门报到”
2017年9月，北京市提出基层治理实践的创新机制——“街乡吹哨、部门报到”，并将其作为2018年“北京市1号改革课题”，在全市16个区的169个街乡进行试点，开启了新的基层综合治理模式 〔1 〕。在试点推行过程中，“街乡吹哨、部门报到”取得显著实效，许多曾经久拖未决的难题得到了解决，仅2018年1月到7月，北京市16个区的网格化城市管理平台共接到案件348.2万件，解决率达到93.83%，满意度达到92.51% 〔2 〕。这一基层治理创新实践切实做到了面向民众需求，响应民众呼声，破解基层治理难题。显著的效果不仅得到了民众的赞誉，也受到了党中央的高度评价。2018年11月14日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，并对推进党建引领基层治理体制机制创新提出了明确要求 〔3 〕。作为基层治理实践的创新，“街乡吹哨、部门报到”得到了学者的广泛关注，但是理论分析成果较少。因此，本文基于需求溢出理论，分析“街乡吹哨、部门报到”之所以取得显著效果的内在机理及其治理创新。
一、基层治理难题：需求溢出的识别、排序及资源配置困难
需求溢出理论（由笔者刘太刚在2011年提出并逐渐完善）将公共管理的逻辑起点前移至个人需求，认为公共管理就是对公共事务的处理，而公共事务则源于个人特定需求的溢出：个人的人道需求和适度需求溢出于其本人及私组织则生成价值性公共事务，而为处理或解决价值性公共事务则派生出工具性公共事务（如公共组织的权限分工等内部管理事务）。这就是需求溢出理论双层公共事务观的基本逻辑 〔4 〕。
也就是说，公共管理的终极使命是处理或解决价值性公共事务——个人的人道需求和适度需求的溢出。但为了处理或解决好价值性公共事务，公共管理就必须要处理或解决好工具性公共事务。价值性公共事务是工具性公共事务的目的，而工具性公共事务则是价值性公共事务的手段。从一定意义上说，价值性公共事务是人的需求问题，而工具性公共事务则是为解决人的需求问题而进行的公共资源的配置问题。任何社会的公共管理，实际上也就是从工具性公共事务到价值性公共事务的过程。由于价值性公共事务在本质上都是个人特定需求的溢出，而对需求溢出的解决必须通过特定的资源配置来实现，所以对价值性公共事务的处理或解决必须依次经过三个阶段：一是发现识别阶段。对公共事务即需求溢出的发现识别——不是需求溢出或奢侈需求的溢出则不属于公共事务，只有个人的人道需求和适度需求溢出才属于公共事务。二是排序阶段。对公共事务即需求溢出的价值排序——任何社会的公共资源都不足以解决所有的需求溢出，所以要通过价值排序来决定所面对的需求溢出所属的优先次序。三是处理阶段。对公共事务即需求溢出的资源配置——通过配置公共资源来防范或解决特定优先次序范围内的需求溢出问题。对应上述三个阶段，公共管理实践中往往存在着需求溢出的识别之难、排序之难和资源的有效配置之难，从而使有些价值性公共事务难以及时有效地解决。
（一）需求溢出的识别之难。如何及时识别公共事务，是公共管理面临的一大难题。公共事务的识别是公共管理主体履行职责的第一步 〔5 〕99。需求溢出理论认为，只有个人溢出的人道需求和适度需求才能成为公共管理主体应该解决的问题，也就是价值性公共事务。因此，价值性公共事务的判断标准可表述为：识别需求是否溢出以及溢出的需求是否为人道需求或適度需求。在法治国家的背景下，国家往往会通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供原则性的操作标准。在现实中，对作为公共事务需求溢出的识别，往往存在着两方面的难题：一方面是有识别权的人与识别对象（待识别的公共事务）的时空错位，即主管某类公共事务的公职人员较少，其管辖的地域空间较广、工作时间有限，很少有公共事务就发生在主管人员的眼皮底下。尤其是那些具有违法属性的公共事务的当事人本身就自带逃避监管的隐身属性，从而导致很多公共事务会陷入“看得见的管不了，管得了的看不见” 〔6 〕的困境之中。另一方面是主管人员的认识局限，即便发现了疑似公共事务的现象，主管人员在识别其中是否存在构成公共事务的需求溢出方面也往往存在认识局限，这也是人的有限理性的体现。尽管国家通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供了抽象的操作标准，但这些标准往往具有较大的弹性和模糊性，遇到那些处于边缘地带的疑似公共事务，连专家学者的理解都不尽相同，基层一线的公务人员掌握判断起来就更非易事。因为公共事务的识别存在着上述两方面难题，致使有些需求溢出本属价值性公共事务但却难以被公共管理主体识别或被忽略，从而使其难以进入公共事务的解决议程之中，进而使某些公共问题长期存在却久拖不决。
（二）需求溢出的排序之难。需求溢出理论认为，公共事务的解决就是公共管理主体运用资源来解决需求溢出问题的过程。然而由于资源的有限性，需求溢出问题无法全部得到满足，此时就要对各类需求溢出的需求价值或需求正义进行排序，并依此来决定资源配置（即解决需求溢出问题）的先后顺序。由此，就出现了对需求溢出（即公共事务）的价值排序问题。