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摘 要：0-3岁托幼服务是现代政府公共服务的重要组成部分，是政府的基本职能之一。经过200多年的发展，世界上许多国家0-3岁托幼服务均已形成了较为完备的体系。在价值取向上，国外0-3岁托幼服务注重保护弱势群体利益，注重保障妇女就业权利，注重国家的可持续发展;在发展趋势上，国外0-3岁托幼服务体系建设更加趋向职能整合化、早教优质化、供给多元化、重心社区化、机构微型化、方式灵活化、保障法治化。国外0-3岁托幼服务体系建设的经验为我国加快推进0-3岁托幼服务体系建设提供了有益启示，值得借鉴。在我国实施“全面二孩”政策的背景下，应全面认识托幼服务的重要性，建立完备的法律体系，明确政府主体责任，积极引导社会力量参与，以社区为依托推进照看教育一体化，精心规划、分阶段推进。
关 键 词：0-3岁托幼服务;公共服务;政府主导;托幼服务体系建设;托幼服务机构
中图分类号：G619.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0001-09
收稿日期：2019-05-30
作者简介：李严昌（1981—），男，山西原平人，中共重庆市委党校公共管理学教研部副教授，博士，研究方向为政府改革与公共治理。
基金项目：本文系2015年国家社科基金项目“國家治理视域下政府回应制度化研究”的阶段性成果，项目编号：15CZZ015。
引 言
当前，随着人口老龄化的加剧和“全面二孩”政策的实施，0-3岁托育服务已成为全社会关注的焦点。近年来，上海、北京等地的“虐幼事件”再次凸显了政府在托幼公共服务供给上存在的短板。党的十九大报告指出：“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”，明确将“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容。2019年全国“两会”《政府工作报告》明确提出“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务”。从世界范围看，许多国家从19世纪初就开展托幼服务，0-3岁幼儿照护最初是个人和家庭行为，由于其对社会具有很高的正外部效应，如降低犯罪率，提升就业率等，为此，各国政府和企业都加大投入力度，现已形成了较为完备、多层次、有效的0-3岁托幼服务体系。0-3岁托幼服务体系是指以政府为责任主体、以社区为依托、全社会共同参与、具有法制保障的旨在为0-3岁幼儿提供托管照料、早期教育、医疗保健以及家庭支持服务等公共产品和公共服务的相关制度、政策、机构等一整套支持系统。发掘国外0-3岁托幼服务体系建设的内在价值，把握其发展规律和趋势，对于我国加快构建0-3岁托幼服务体系具有非常重要的现实意义。
一、国外0-3岁托幼服务体系建设的价值取向
国外0-3岁托幼服务体系建设体现了多重视角的政策设计，有以下三个方面的价值取向：一是社会政策视角，立足于维护社会公平正义，强调托幼服务的社会公益性和保护弱势群体;二是社会性别视角，要求国家承担提供托幼教育服务的责任，以减轻妇女的育儿负担，保障妇女就业权利;三是人力资本视角，强调发展托幼事业是对未来国家人力资本的一种战略投资。[1]
（一）关注和保护弱势群体利益
国外在0-3岁托幼服务体系建设进程中，较为重视满足弱势群体的需求，彰显“最少受惠者的最大利益”这一社会正义原则。在服务对象方面突出关注那些成长环境不良的幼儿和家庭，通过政府提供的托幼服务，不仅为弱势幼儿提供相关的教育补偿，而且使其父母有时间和精力去接受职业培训，从而通过就业改善家庭经济状况。早期的托幼机构带有慈善济贫的性质，如“性格形成新学园”（欧文，1809年，英国）、“幼儿之家”（蒙台梭利，1907，意大利）等往往以贫穷的幼儿为收托对象。1994年，美国推出的“早期开端计划”（Early Head Start）的服务对象主要是为成长环境不良、未满3岁的幼儿及其家庭提供服务。多年来，在延续原有项目外，美国政府亦不断推出新的保教计划，包括“流动人口及季节性开端计划”“家庭与社区合作开端计划”等，努力使流浪幼儿、印第安土著幼儿等弱势群体享用一定的学前义务教育资源。在2008年的“开端计划”中，残疾幼儿占接受教育帮扶对象的11.8%。目前，英国托儿所主要接收0-5岁的幼儿，一般优先选择以下服务对象：非意外伤害造成的严重障碍幼儿、复杂问题家庭的幼儿、单一家长的幼儿、祖父母照顾的幼儿、文化不利的幼儿、生理有缺陷的幼儿等。[2]
（二）保障妇女就业权利
国外0-3岁托幼服务体系建设强调幼儿人格的相对独立性，主张遵从幼儿天性与成长规律，注重落实家庭责任与国家责任。自二战以来尤其是《儿童权利宣言》签署以来，一些国家改变了以往将育儿责任完全由家庭承担的做法，普遍认同幼儿享有托幼机构的服务是其一项正当权益，如德国已在改变“围绕女性承担家务和育儿的家庭责任”而制定的政策，注重解放妇女和保障妇女就业权。许多国家保障妇女就业权利实际上不仅是为了解决劳动力不足的问题和维持经济增长，而且更多地是为了保障家庭的和谐稳定。因为在传统的家庭结构中，妇女承担着养育子女和生产劳动的双重责任，幼儿照料的重任几乎全部落到妇女身上，加剧了妇女工作与家庭失衡的程度。因此，许多低生育率的国家纷纷出台旨在推进女性工作与家庭平衡的“家庭友好政策”，其主要是指政府和企业为有幼儿照料需求的家庭提供的生育假期、照料服务、税收优惠和弹性工作制度等一系列政策安排的总和。[3]如日本将促进女性工作与家庭平衡作为重要的施政方针，在内阁专门设立“推进工作与生活平衡室”，研究制定相关政策方案。
（三）实现国家可持续发展
随着人力资本理论的提出，国外普遍形成共识，即幼儿是国家和民族的未来，是人类社会发展的重要人力资源储备。有研究表明，幼儿教育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资，“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用”。[4]脑科学研究的新进展表明，幼儿在3岁之内的阶段，是幼儿中枢神经、视听、语言、情绪控制能力等脑与心理发育的核心阶段，其早期发育情况直接影响着幼儿后期发育成长包括未来学习与成长的水平。[5]越来越多的国家都认识到在3岁之前为幼儿提供早期教养与照护服务，对实现“扩大受教育机会、减少社会排斥、减少贫困、提高人力资源和国家竞争力”有十分重要的战略意义。为此，国外普遍实施一系列被称为“积极的社会政策”的社会改革，试图通过社会政策提升社会成员个人竞争力，进而提升国家竞争力，而关于学前幼儿及其家庭的政策是其核心内容之一。如2009年7月澳大利亚政府部门部署推行国家早期幼儿发展战略（投资幼儿时期），该战略力争在2020年实现国内幼儿均能获得良好的托幼服务与成长教育这一目标。 二、国外0-3岁托幼服务体系建设的发展趋势
纵观国外0-3岁托幼服务体系建设过程发现，各国托幼服务体系千差万别，发展历程、构成体系与服务内容也各具特点，但其价值目标、具体举措显现出一致性的发展态势。体现在职能上，从看护和早教转变为综合性服务，托幼机构的教育质量日益受到重视;体现在供给主体上，强调政府主导和多元参与，服务重心日益落到社区，服务机构多样化、微型化，服务方式灵活化，以及注重法制保障。
（一）职能整合化
国外较为成熟的托幼服务都经历过职能整合化过程，即由单纯日间照料转变为教育培训，再转变为整合性服务的演化过程。如法国的“母育学校”，在历史上主要是照料贫穷家庭子女的健康与安全的机构，现在则兼具社会性、教育性与补偿性三种功能。1998年，英国政府出台《国家儿童看护策略》，该《策略》旨在使每个家庭都能有机会获得幼儿看护服务，并将幼儿看护视为补充早期、学校与家庭三者之外的教育服务举措。同时还实施了“幼儿稳健起步计划”，致力于创建更完善的婴幼儿早期教育、幼儿看护及家庭健康体系，目前已建立了3000多所学前幼儿整合性服务中心。以社区为基础的“一站式”服务中心，其服务内容包含幼儿教育、保育与医疗以及所在家庭的相关教育成长训练与所在学校教师的早期幼儿教育培训等多方面的服务。这种整合性服务方式受到了国际社会的普遍认可。世界经济合作与发展组织（OECD）认为，国家层面针对幼儿早期发展的政策，必须将幼儿早期教育与照顾作为同一专业领域整体考虑，将幼儿早期照顾与学习发展相结合，尊重幼儿的成长规律。联合国教科文组织（UNESCO）也持相同观点，指出早期幼儿教育及照顾制度范式已向整合或协调移动，并主张幼儿早期教育与照顾的政策需要将幼儿教育及照顾服务整合成单一行政系统或创立相应的合作机制。[6]
（二）早教优质化
从20世纪80年代开始，许多国家都将为家庭和幼儿提供高质量的早期教育作为0-3岁托幼服务的主要功能，如1994年美国出台的针对全美幼儿的《2000年目标：美国教育法》，其目标是让全体幼儿都能享受到高水平的早期教育服务。近年来，美国政府以保障弱势幼儿高水平早期教育为突破点，大力改革学前教育。同时，一些国家非常注重对幼儿教师的培训，以促进教育机构改革。其一，制定严格的幼儿教师资质标准。英国、美国、日本、印度等国家都明文规定幼儿教师的资质标准。以美国的开端计划为例，通过获取幼儿教师资质的学位要求的变化（由协士或早期幼儿教育的高级学位转变为早教协士、学士及以上）可知其资格标准越来越高。其二，提升学前教育机构建立标准。德国、日本等国家严格划定相关机构设置的标准。其三，以英国、美国等为代表，设立了严格执行学前教育督导评估制度，检查评估幼儿教育质量。早在1984年，美国早期教育协会就颁布了一个关于高质量的托幼教育机构的认证标准。1992年，英国建立教育标准局，并通过完善法规制度来明确教育标准局与总督学的权力和职责。
（三）供给多元化
从行动主体来看，从私人机构到国家相关部门;从服务行动范围来看，由小群体的慈善到面向弱勢群体的国家行动策略，再到服务全体幼儿的国家层面的行动，这是国外0-3岁托幼服务体系建设的拓展趋势与发展脉络。英国、美国等都在实施开端计划，意在“为所有幼儿提供良好的学前教育，以确保所有幼儿都有良好开端”“让幼儿到相关的教育部门享受免费的教育服务”。[7]印度的供给制度规定：确保向所有3岁以下的儿童提供教育、保护和发展机会，通过儿童发展综合服务国家行动计划扩展并改进偏远和社会经济落后地区的学前保育。在多个国家与幼儿相关的福利制度中，国家承担着重要职责，同时亦强调协同多元主体进行责任联动，强化发挥社会、家庭以及社区等多方合作的作用。一些国家还建立了多元化的资金投入模式，积极鼓励商业、民间捐助的投入，政府财政投入只是其中一部分。在政府兴办的公立托幼机构之外，还鼓励设立大量的民间盈利、非盈利托幼机构。由于员工为照顾幼儿常常缺勤给企业带来了诸多损失，因而许多企业也在内部纷纷设立幼儿照护中心。
（四）重心社区化
社区是社会的基本单元，国外十分注重从社区入手推进建立高质量且公平的幼儿早期教育服务中心。从幼儿教育的规律来看，0-3岁幼儿适合“自发型”的教学类型，这与3-6岁儿童所适用的“自发—反应型”的教学类型存在很大不同。[8]同时，由于0-3岁幼儿活动范围有限，其活动地点主要是在居住地周边附近区域，适合就近服务，因此，决策者们普遍认可0-3岁的幼儿应以所在社区为主要阵地，开展包括早期教育在内的托幼服务，如丹麦、新西兰等国家依照便民原则，在居民区就近设立托幼服务中心。另外，国外还强调社区、家庭与学校应建立协同联动机制，让0-3岁幼儿享受到综合性、便捷性的托幼服务，如日本在1990年制定的《幼稚园教育要领》中明确提出，幼儿的生活场域应由以家庭为主逐渐扩大到整个社区，为此要注重将幼稚园的生活同家庭、社区生活保持密切联系，以利于幼儿的健康成长。
（五）机构微型化
与重心社区化相适应，国外0-3岁托幼机构在规模上趋向微型化。作为正规托幼机构的补充，这种托幼机构深受家长欢迎，如在瑞士、挪威等国家，名为“日间妈妈”的家庭式微型托幼机构被非常普遍地建立起来。在新西兰，建有家庭日托中心，主要是在家庭中对幼儿进行保育和教育，入园前、离园后的幼儿或父母临时有事的幼儿都可入托。20世纪80年代以来，美国出现的类似机构——“日托之家”也秉持“幼儿教育的主体是家庭”的理念，认为家庭是教养幼儿的合适场所。该机构一般由孩子的妈妈开设，建在开办人自己家里，对外招收少量别人家的孩子，将收托的孩子和自己的孩子放在一起照顾，努力为孩子们营造一种温馨的家庭氛围。丹麦等国家在居民区内还建立了限制入托幼儿数量的微型家庭幼儿园。这类幼儿园虽由幼儿园的保育员和教师举办，但优点明显，不仅师生比例小、方便幼儿就近入园，而且其环境布置和家庭环境相似，幼儿比较容易适应。为保证每一个入托的幼儿都能得到精心照顾和良好教育，丹麦政府规定，一个家庭幼儿园招收的幼儿不能超过5名。这种家庭幼儿园在丹麦得到了国家支持，全国约一半的3岁以下幼儿都被接收其中。 （六）方式灵活化
在国外，由于不同的家庭对托幼服务的需求存在差异，因此，正规的0-3岁托幼机构只能满足一部分家庭的需要，这就催生了各种类型的非正规形式的托幼机构，如家庭日托、游戏小组、“小小俱乐部”、幼儿保育学校、母子俱乐部、玩具图书馆、幼儿护理中心、流动教学车等。这些非正规形式的托幼机构在提供服务上往往比正规形式的托幼机构更为灵活方便，幼儿既可全托，也可半托，少量无人照顾的学龄幼儿也可入托。按照经费来源划分，既有政府提供经费的非盈利性的公立机构，也有企业、社会组织和私人按照政府办学标准出资兴办的盈利性私立机构。按照家长们对幼儿在园托管时长的不同需求，可以分为寄宿制、全日制、半日制、记时制、季节性以及临时看管性的各种类型的机构，比如在日本，为了帮助家长们应付一些临时性或突发性情况（如生病），在社区内专门开设临时托儿所，家长可以把孩子送到这里寄托若干小时。这些类型多样、方式灵活的托幼机构，不仅可以满足不同家庭的差异化、个性化需要，而且为政府提供托幼公共服务创造了载体和条件。
（七）保障法治化
建立政府资助的、面向处境不利幼儿的托幼服务体系需要纵向与横向部门间打破体制限制，在法律层面彼此支持配合，对此，国外几乎都是通过立法来敦促政府行动。如英国在布莱尔首相任职时期，议会颁布了诸多法律，要求英国政府以“每个孩子都重要”为施政理念，承担起提供托幼服务的职责，颁布的法律包括《1988年教育改革法》《1989年儿童法》《2002年教育法》《2006年儿童保育法》和《2006年工作与家庭法》。在美国，立法中体现的联邦政府对托幼服务的重视程度可谓史无前例，特别是20世纪80-90年代以来，联邦政府专门针对或涉及托幼服务的法律及其修订案接连出台，如《家庭援助法》《全美儿童保护法》《2000年目标：美国教育法》以及近几年新制定的《儿童网络保护法》《早期学习机会法》《不让一个儿童落后法》和《入学准备法案》等。在财政投入方面，美国联邦政府颁布了一系列法律来确保政府公共财政对托幼服务体系建设的持续支持。1981年，美国制定的《开端计划法》规定联邦政府对该项目的拨款为10.7亿美元，2003年的《开端计划法》修订案明确要求联邦政府在2004-2008年的每个财政年度保证拨款68.7亿美元，2005年《入学准备法案》计划2006财政年度对该项目的拨款是68.99亿美元，并保证2007-2011财政年度如数拨款。这比1965年增长了70多倍。[9]在托幼机构资质审查上，大多数国家和地区都强调要通过立法明确托幼机构服务条件与成立资质，并制定了十分严格的托幼机构注册制度，以保障幼儿享受安全、公平、优质的服务。
三、国外0-3岁托幼服务体系建设的借鉴与启示
与国外相比，目前我国0-3岁托幼服务相对薄弱。托幼服务体系建设缺乏顶层设计，相关法律政策不健全，托幼服务供给不足且监管不力，导致了托幼机构数量短缺和质量堪忧并存的局面。据统计，目前全国婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4.1%，中国城市3岁以下幼儿的入托率不到10%，而国外3岁以下婴幼儿的入托率在25%-55%之间，差距非常明显。[10]对此，国外的经验做法可以为我国0-3岁托幼服务体系建設提供一定的启示。
（一）充分认识0-3岁托幼服务的重要性
对托幼服务的合理定位是国外托幼服务体系建设的重要前提。就我国而言，科学认识托幼服务的重要性十分必要，不仅要将之视作“全面二孩”政策的配套举措，更应看到其在经济社会可持续发展中的作用。第一，加快0-3岁托幼服务体系建设是“全面二孩“政策达成预期效果的必然要求。2016年“全面二孩”政策出台以来，并未达到预期效果。据2016-2018年国民经济和社会发展统计公报数据显示：2016年出生人口为1786万，但随后人口出生规模连续两年下降，2017年降为1723万，2018年进一步降到1523万。影响家庭生育二孩意愿的因素是多方面的，但核心因素是孩子无人照顾、无处托管。第二，加快托幼服务体系建设是供给侧改革的具体体现。通过提供托幼服务，不仅可以有效满足社会托幼需求，还可以催生出新的幼儿服务产业，优化相关产业结构。通过近年来新生儿数量可以估算，目前我国0-3岁幼儿约有5000万，通过大力发展各类托幼机构，假设有三分之一幼儿入园，参照2017年教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定的1：5-1：7的师生比，至少可以带动数百万人就业;如果按照幼儿每人每月交费300元计算，每年可以创造产值数百亿。第三，加快托幼服务体系建设是国家实施可持续发展战略的有效途径之一。大力推进0-3岁托幼服务体系建设是一项具有深远战略意义的人力资本投资，可以有效应对社会经济发展与人口变化带来的挑战。一方面，对于幼儿个体而言，托幼服务可以在决定其智商的0-3岁阶段提供必要的人力资本服务，使其身心健康成长，为其未来的就业与生活打下坚实基础;另一方面，对于家长而言，托幼服务可以解除其后顾之忧，使其全身心投入工作，对经济社会发展作出贡献，同时起到鼓励生育和有效应对人口变化的作用。
（二）建立完备的法律体系
有法可依是国外托幼服务得以良好开展的根本保障，相对完善的法律体系为托幼服务体系建设发挥了保驾护航的作用。在综合性立法方面，美国制定了《儿童法》《儿童保育法》，丹麦、芬兰等颁布了《儿童日托法》。在专门性立法上，一些国家都围绕补贴与管理机构等进行规范立法，如德国制定《联邦育儿金法》，规定父母在孩子3岁以前工作时间每周不超过30小时，并可获得个税减免、育儿补贴、工作补贴等。
相比之下，我国在托幼服务方面的立法较少，目前最主要的一部部门规章是2010年3月1日由卫生部制定实施的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，从名称即可看出其主要是规范托幼机构的卫生保健工作。关于托幼机构的资质审查、办学条件等方面的立法还存在空白之处，在地方层面目前可查到的仅有广州市政府办公厅发布的《广州市幼儿园托儿所审批注册办法》，但该《注册办法》制定于1990年，其中规定托儿所所长、教养员应当具有高中毕业以上文化程度，这一规定难以适应当前托幼服务的需要。因此，我国应借鉴国外0-3岁托幼服务体系建设的经验，加快构建以托幼服务综合性法律为主干，专门性法律、实施条例为支撑，涵盖托幼机构设立、监督与服务评估等多个方面的法律，为0-3岁托幼服务体系建设提供有力的法制保障。 （三）明确政府主体责任
托幼服务是政府公共服务的重要组成部分，不应仅依赖社会与市场的力量。社会力量带有自愿性，具有约束力与延续性不足的特点，而市场以盈利为主，因此，政府应成为推动0-3岁托幼服务体系建设的重要主体。政府在0-3岁托幼服务体系建设中起主导作用已成为许多国家的共识。目前，我国一些地方推行托幼机构体制的市场化改革，由此出现了托幼服务严重不足、城乡幼儿教育资源不均衡、对托幼机构监管不力、托幼机构乱收费等一系列问题，其根源在于政府对幼儿照看教育的公益性、福利性及其重要性认识不足，政府在托幼服务上严重缺位。据教育部《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2017年，全国共有幼儿园25.50万所，其中教育部门举办的为7.5万余所，仅占总量的29.6% 。
借鉴国外的经验，结合我国的现实，当务之急是充分认识托幼服务的公益性质和重要性，明确托幼服务是政府公共服务的重要组成部分，进而强化政府主导理念，确立政府主导地位，明确政府主体责任，使各级地方政府切实履行主导0-3岁托幼服务体系建设的职责。
（四）积极引导社会力量参与
由于政府、市场、社会三种机制各有优势和缺陷，因而公共服务合作供给成为现代国家治理的一大特征。政府在成为托幼服务主导力量的同时，积极引导社会力量参与已成为国外0-3岁托幼服务体系建设的趋势。政府引导社会力量参与0-3岁托幼服务体系建设的方式较多，除了在制度设计上予以倾斜、管理审批上提供便利外，财政支持也是政府引导0-3岁托幼服务体系建设的主要方式之一。目前，OECD的成员国主要通过公共财政来引导和扶持托幼服务。为此，我国应借鉴此种做法。一是对政府认可的非盈利性私立托幼机构提供财政补助。如引入政府购买服务模式，这样，既能够吸引有能力、有资质的机构加入托幼服务行列，同时，政府、承接主体、公众三方相互合作还可以对相应的资金使用进行监督，以确保资金使用更加科学、规范和有效。二是重视家庭参与。通过返还个税、发放补助等方式为幼儿家庭提供保育和教育资助。鼓励家长参与到托幼服务中，这一方面能够为家庭提高育婴意识和能力带来有力的指导;另一方面能够让家长的意见和建议融入其中，便于家长有相应的主动权和话语权。
（五）以社区为依托，推进照看教育一体化
国外推进照看教育一体化缘于对以往照看与教育被人为分割的托幼服务弊端的认识，如英国托幼服务长期受这种将照看与教育归两个不同部门分管的制约。在照看服务体系内，托幼主体为幼儿家长，这种模式缺点很明显，仅仅停留于幼儿生活照料层面，无法开展教育服务。在教育服务体系内，托幼机构能够分担家长的责任，可以为幼儿提供一定时间的照料服务，但教育行政部门只会从教育的角度制定政策。英国政府最终认识到，托幼服务必须把照看和教育整合起来，考虑到0-3岁幼儿特殊教育规律和活动范围受限，以社区为依托建立整合性的托幼机构是可行之策。
近年来，我国政府尤为重视0-3岁婴幼儿教育。2012年，教育部下发了《关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，要求试点地区建立政府主导，教育部门和卫生部门分工负责，有关部门协调配合的0-3岁婴幼儿早期教育管理体制，将0-3岁早期教育指导纳入公共卫生和教育服务体系。但试点工作在实践层面遇到了不同程度的困难，其原因正是将0-3岁幼儿照看与教育分割的托幼服务思路。基于此，我国应建设以民政部门为主管部门，以社区为基础的集照看、早教、健康服务，家庭支持服务为一体的整合性托幼服务中心，并以此为目标进行0-3岁托幼服务体系建设的顶层设计并出台相关政策。
（六）精心规划，分阶段推进
目前，不仅发达国家针对托幼服务制定了国家特殊计划，如英国的确保开端、美国的开端计划、法国ZEP计划、德国的慕尼黑幼儿计划、爱尔兰的Early Start和Traveler学前学校、澳大利亚的多功能土著幼儿服务等，而且许多发展中国家也高度重視和积极推进0-3岁托幼服务体系建设，如印度的整合性早期幼儿服务中心、孟加拉国的“幼儿早期发展项目”、巴西的普及学前教育运动、墨西哥的普及学前教育运动等。其共同之处是针对经济、文化落后地区，将那些成长环境不良的幼儿作为国家重点帮扶教育服务对象，优先配置学前教育资源。
借鉴国外经验，我国应将“普惠、公平和高质量”作为0-3岁托幼服务体系建设的基本方向和目标，以促进托幼服务更加公平、优质。具体而言，在提出托幼服务的总目标后应该针对不同的地区、人群提出不同的分目标，并据此制定具体的发展规划和策略;在促进托幼服务全覆盖的同时，重点关注贫困地区和弱势人群的托幼需求，出台具体的扶弱政策，促进托幼服务公平。目前的重点任务是：在实施“全面二孩”政策背景下，各地需要对0-3岁托幼需求量开展预估，据此系统设计、统筹推进托幼服务体系建设，并在资源配置上进行合理布局。
结 语
综合来看，加快推进0-3岁托幼服务体系建设势在必行，但借鉴国外经验必须充分结合我国实际。我国是发展中国家，政府财力有限，在0-3岁托幼服务体系建设上，必须坚持党的十九大报告提出的“既尽力而为又量力而行”“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的基本原则，建立政府引导、市场驱动、社会参与、家庭分担、法制保障的运行机制，政府要重点做好政策标准制定和示范性托幼机构建设工作，鼓励有条件的幼儿园向下延伸服务，鼓励和规范社会力量兴办托幼机构，逐步形成以社区为基础，以示范性托幼机构为中心，公办与民办、正规与非正规形式相结合的托幼服务体系。
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[9]国务院妇女儿童工作委员会转发0-3岁儿童托育服务行业白皮书[EB/OL].搜狐网，http：//www.sohu.com/a/208949621817001.
[10]柳倩，钱雨.国际学前教育公共投入的国家行动计划比较研究[J].全球教育展望，2009，（11）：73-79.
（责任编辑：高 静）
On the Construction of 0-3-year-old Kindergarten Service System：Foreign Experience and Enlightenment
Li Yanchang
Abstract：The 0-3-year-old childcare service is an important part of the public service of the modern government and one of the basic responsibilities of the government.After more than 200 years of development，many countries in the world have formed a relatively complete system of 0-3-year-old childcare services.In terms of value orientation，overseas 0-3-year-old child care service focuses on protecting the interests of vulnerable groups，protecting women's employment rights，and paying attention to the sustainable development of the country;in terms of development trend，overseas 0-3-year-old child care service system construction tends to function integration，early education quality，supply diversification，focus on community， organization miniaturization，way flexibility，and guarantee of rule of law.Under the background of implementing the policy of “two children in an all-round way”，foreign experience in the construction of the 0-3-year-old child care service system provides useful enlightenment for China to fully understand the importance of child care service，establish a complete legal system，clarify the main responsibility of the government，actively guide the participation of social forces，promote the integration of care and education based on the community，and carefully plan and promote it in stages We must learn from it.
Key words：childcare service;public service;government led;construction of childcare service system
关 键 词：0-3岁托幼服务;公共服务;政府主导;托幼服务体系建设;托幼服务机构
中图分类号：G619.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0001-09
收稿日期：2019-05-30
作者简介：李严昌（1981—），男，山西原平人，中共重庆市委党校公共管理学教研部副教授，博士，研究方向为政府改革与公共治理。
基金项目：本文系2015年国家社科基金项目“國家治理视域下政府回应制度化研究”的阶段性成果，项目编号：15CZZ015。
引 言
当前，随着人口老龄化的加剧和“全面二孩”政策的实施，0-3岁托育服务已成为全社会关注的焦点。近年来，上海、北京等地的“虐幼事件”再次凸显了政府在托幼公共服务供给上存在的短板。党的十九大报告指出：“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”，明确将“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容。2019年全国“两会”《政府工作报告》明确提出“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务”。从世界范围看，许多国家从19世纪初就开展托幼服务，0-3岁幼儿照护最初是个人和家庭行为，由于其对社会具有很高的正外部效应，如降低犯罪率，提升就业率等，为此，各国政府和企业都加大投入力度，现已形成了较为完备、多层次、有效的0-3岁托幼服务体系。0-3岁托幼服务体系是指以政府为责任主体、以社区为依托、全社会共同参与、具有法制保障的旨在为0-3岁幼儿提供托管照料、早期教育、医疗保健以及家庭支持服务等公共产品和公共服务的相关制度、政策、机构等一整套支持系统。发掘国外0-3岁托幼服务体系建设的内在价值，把握其发展规律和趋势，对于我国加快构建0-3岁托幼服务体系具有非常重要的现实意义。
一、国外0-3岁托幼服务体系建设的价值取向
国外0-3岁托幼服务体系建设体现了多重视角的政策设计，有以下三个方面的价值取向：一是社会政策视角，立足于维护社会公平正义，强调托幼服务的社会公益性和保护弱势群体;二是社会性别视角，要求国家承担提供托幼教育服务的责任，以减轻妇女的育儿负担，保障妇女就业权利;三是人力资本视角，强调发展托幼事业是对未来国家人力资本的一种战略投资。[1]
（一）关注和保护弱势群体利益
国外在0-3岁托幼服务体系建设进程中，较为重视满足弱势群体的需求，彰显“最少受惠者的最大利益”这一社会正义原则。在服务对象方面突出关注那些成长环境不良的幼儿和家庭，通过政府提供的托幼服务，不仅为弱势幼儿提供相关的教育补偿，而且使其父母有时间和精力去接受职业培训，从而通过就业改善家庭经济状况。早期的托幼机构带有慈善济贫的性质，如“性格形成新学园”（欧文，1809年，英国）、“幼儿之家”（蒙台梭利，1907，意大利）等往往以贫穷的幼儿为收托对象。1994年，美国推出的“早期开端计划”（Early Head Start）的服务对象主要是为成长环境不良、未满3岁的幼儿及其家庭提供服务。多年来，在延续原有项目外，美国政府亦不断推出新的保教计划，包括“流动人口及季节性开端计划”“家庭与社区合作开端计划”等，努力使流浪幼儿、印第安土著幼儿等弱势群体享用一定的学前义务教育资源。在2008年的“开端计划”中，残疾幼儿占接受教育帮扶对象的11.8%。目前，英国托儿所主要接收0-5岁的幼儿，一般优先选择以下服务对象：非意外伤害造成的严重障碍幼儿、复杂问题家庭的幼儿、单一家长的幼儿、祖父母照顾的幼儿、文化不利的幼儿、生理有缺陷的幼儿等。[2]
（二）保障妇女就业权利
国外0-3岁托幼服务体系建设强调幼儿人格的相对独立性，主张遵从幼儿天性与成长规律，注重落实家庭责任与国家责任。自二战以来尤其是《儿童权利宣言》签署以来，一些国家改变了以往将育儿责任完全由家庭承担的做法，普遍认同幼儿享有托幼机构的服务是其一项正当权益，如德国已在改变“围绕女性承担家务和育儿的家庭责任”而制定的政策，注重解放妇女和保障妇女就业权。许多国家保障妇女就业权利实际上不仅是为了解决劳动力不足的问题和维持经济增长，而且更多地是为了保障家庭的和谐稳定。因为在传统的家庭结构中，妇女承担着养育子女和生产劳动的双重责任，幼儿照料的重任几乎全部落到妇女身上，加剧了妇女工作与家庭失衡的程度。因此，许多低生育率的国家纷纷出台旨在推进女性工作与家庭平衡的“家庭友好政策”，其主要是指政府和企业为有幼儿照料需求的家庭提供的生育假期、照料服务、税收优惠和弹性工作制度等一系列政策安排的总和。[3]如日本将促进女性工作与家庭平衡作为重要的施政方针，在内阁专门设立“推进工作与生活平衡室”，研究制定相关政策方案。
（三）实现国家可持续发展
随着人力资本理论的提出，国外普遍形成共识，即幼儿是国家和民族的未来，是人类社会发展的重要人力资源储备。有研究表明，幼儿教育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资，“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用”。[4]脑科学研究的新进展表明，幼儿在3岁之内的阶段，是幼儿中枢神经、视听、语言、情绪控制能力等脑与心理发育的核心阶段，其早期发育情况直接影响着幼儿后期发育成长包括未来学习与成长的水平。[5]越来越多的国家都认识到在3岁之前为幼儿提供早期教养与照护服务，对实现“扩大受教育机会、减少社会排斥、减少贫困、提高人力资源和国家竞争力”有十分重要的战略意义。为此，国外普遍实施一系列被称为“积极的社会政策”的社会改革，试图通过社会政策提升社会成员个人竞争力，进而提升国家竞争力，而关于学前幼儿及其家庭的政策是其核心内容之一。如2009年7月澳大利亚政府部门部署推行国家早期幼儿发展战略（投资幼儿时期），该战略力争在2020年实现国内幼儿均能获得良好的托幼服务与成长教育这一目标。 二、国外0-3岁托幼服务体系建设的发展趋势
纵观国外0-3岁托幼服务体系建设过程发现，各国托幼服务体系千差万别，发展历程、构成体系与服务内容也各具特点，但其价值目标、具体举措显现出一致性的发展态势。体现在职能上，从看护和早教转变为综合性服务，托幼机构的教育质量日益受到重视;体现在供给主体上，强调政府主导和多元参与，服务重心日益落到社区，服务机构多样化、微型化，服务方式灵活化，以及注重法制保障。
（一）职能整合化
国外较为成熟的托幼服务都经历过职能整合化过程，即由单纯日间照料转变为教育培训，再转变为整合性服务的演化过程。如法国的“母育学校”，在历史上主要是照料贫穷家庭子女的健康与安全的机构，现在则兼具社会性、教育性与补偿性三种功能。1998年，英国政府出台《国家儿童看护策略》，该《策略》旨在使每个家庭都能有机会获得幼儿看护服务，并将幼儿看护视为补充早期、学校与家庭三者之外的教育服务举措。同时还实施了“幼儿稳健起步计划”，致力于创建更完善的婴幼儿早期教育、幼儿看护及家庭健康体系，目前已建立了3000多所学前幼儿整合性服务中心。以社区为基础的“一站式”服务中心，其服务内容包含幼儿教育、保育与医疗以及所在家庭的相关教育成长训练与所在学校教师的早期幼儿教育培训等多方面的服务。这种整合性服务方式受到了国际社会的普遍认可。世界经济合作与发展组织（OECD）认为，国家层面针对幼儿早期发展的政策，必须将幼儿早期教育与照顾作为同一专业领域整体考虑，将幼儿早期照顾与学习发展相结合，尊重幼儿的成长规律。联合国教科文组织（UNESCO）也持相同观点，指出早期幼儿教育及照顾制度范式已向整合或协调移动，并主张幼儿早期教育与照顾的政策需要将幼儿教育及照顾服务整合成单一行政系统或创立相应的合作机制。[6]
（二）早教优质化
从20世纪80年代开始，许多国家都将为家庭和幼儿提供高质量的早期教育作为0-3岁托幼服务的主要功能，如1994年美国出台的针对全美幼儿的《2000年目标：美国教育法》，其目标是让全体幼儿都能享受到高水平的早期教育服务。近年来，美国政府以保障弱势幼儿高水平早期教育为突破点，大力改革学前教育。同时，一些国家非常注重对幼儿教师的培训，以促进教育机构改革。其一，制定严格的幼儿教师资质标准。英国、美国、日本、印度等国家都明文规定幼儿教师的资质标准。以美国的开端计划为例，通过获取幼儿教师资质的学位要求的变化（由协士或早期幼儿教育的高级学位转变为早教协士、学士及以上）可知其资格标准越来越高。其二，提升学前教育机构建立标准。德国、日本等国家严格划定相关机构设置的标准。其三，以英国、美国等为代表，设立了严格执行学前教育督导评估制度，检查评估幼儿教育质量。早在1984年，美国早期教育协会就颁布了一个关于高质量的托幼教育机构的认证标准。1992年，英国建立教育标准局，并通过完善法规制度来明确教育标准局与总督学的权力和职责。
（三）供给多元化
从行动主体来看，从私人机构到国家相关部门;从服务行动范围来看，由小群体的慈善到面向弱勢群体的国家行动策略，再到服务全体幼儿的国家层面的行动，这是国外0-3岁托幼服务体系建设的拓展趋势与发展脉络。英国、美国等都在实施开端计划，意在“为所有幼儿提供良好的学前教育，以确保所有幼儿都有良好开端”“让幼儿到相关的教育部门享受免费的教育服务”。[7]印度的供给制度规定：确保向所有3岁以下的儿童提供教育、保护和发展机会，通过儿童发展综合服务国家行动计划扩展并改进偏远和社会经济落后地区的学前保育。在多个国家与幼儿相关的福利制度中，国家承担着重要职责，同时亦强调协同多元主体进行责任联动，强化发挥社会、家庭以及社区等多方合作的作用。一些国家还建立了多元化的资金投入模式，积极鼓励商业、民间捐助的投入，政府财政投入只是其中一部分。在政府兴办的公立托幼机构之外，还鼓励设立大量的民间盈利、非盈利托幼机构。由于员工为照顾幼儿常常缺勤给企业带来了诸多损失，因而许多企业也在内部纷纷设立幼儿照护中心。
（四）重心社区化
社区是社会的基本单元，国外十分注重从社区入手推进建立高质量且公平的幼儿早期教育服务中心。从幼儿教育的规律来看，0-3岁幼儿适合“自发型”的教学类型，这与3-6岁儿童所适用的“自发—反应型”的教学类型存在很大不同。[8]同时，由于0-3岁幼儿活动范围有限，其活动地点主要是在居住地周边附近区域，适合就近服务，因此，决策者们普遍认可0-3岁的幼儿应以所在社区为主要阵地，开展包括早期教育在内的托幼服务，如丹麦、新西兰等国家依照便民原则，在居民区就近设立托幼服务中心。另外，国外还强调社区、家庭与学校应建立协同联动机制，让0-3岁幼儿享受到综合性、便捷性的托幼服务，如日本在1990年制定的《幼稚园教育要领》中明确提出，幼儿的生活场域应由以家庭为主逐渐扩大到整个社区，为此要注重将幼稚园的生活同家庭、社区生活保持密切联系，以利于幼儿的健康成长。
（五）机构微型化
与重心社区化相适应，国外0-3岁托幼机构在规模上趋向微型化。作为正规托幼机构的补充，这种托幼机构深受家长欢迎，如在瑞士、挪威等国家，名为“日间妈妈”的家庭式微型托幼机构被非常普遍地建立起来。在新西兰，建有家庭日托中心，主要是在家庭中对幼儿进行保育和教育，入园前、离园后的幼儿或父母临时有事的幼儿都可入托。20世纪80年代以来，美国出现的类似机构——“日托之家”也秉持“幼儿教育的主体是家庭”的理念，认为家庭是教养幼儿的合适场所。该机构一般由孩子的妈妈开设，建在开办人自己家里，对外招收少量别人家的孩子，将收托的孩子和自己的孩子放在一起照顾，努力为孩子们营造一种温馨的家庭氛围。丹麦等国家在居民区内还建立了限制入托幼儿数量的微型家庭幼儿园。这类幼儿园虽由幼儿园的保育员和教师举办，但优点明显，不仅师生比例小、方便幼儿就近入园，而且其环境布置和家庭环境相似，幼儿比较容易适应。为保证每一个入托的幼儿都能得到精心照顾和良好教育，丹麦政府规定，一个家庭幼儿园招收的幼儿不能超过5名。这种家庭幼儿园在丹麦得到了国家支持，全国约一半的3岁以下幼儿都被接收其中。 （六）方式灵活化
在国外，由于不同的家庭对托幼服务的需求存在差异，因此，正规的0-3岁托幼机构只能满足一部分家庭的需要，这就催生了各种类型的非正规形式的托幼机构，如家庭日托、游戏小组、“小小俱乐部”、幼儿保育学校、母子俱乐部、玩具图书馆、幼儿护理中心、流动教学车等。这些非正规形式的托幼机构在提供服务上往往比正规形式的托幼机构更为灵活方便，幼儿既可全托，也可半托，少量无人照顾的学龄幼儿也可入托。按照经费来源划分，既有政府提供经费的非盈利性的公立机构，也有企业、社会组织和私人按照政府办学标准出资兴办的盈利性私立机构。按照家长们对幼儿在园托管时长的不同需求，可以分为寄宿制、全日制、半日制、记时制、季节性以及临时看管性的各种类型的机构，比如在日本，为了帮助家长们应付一些临时性或突发性情况（如生病），在社区内专门开设临时托儿所，家长可以把孩子送到这里寄托若干小时。这些类型多样、方式灵活的托幼机构，不仅可以满足不同家庭的差异化、个性化需要，而且为政府提供托幼公共服务创造了载体和条件。
（七）保障法治化
建立政府资助的、面向处境不利幼儿的托幼服务体系需要纵向与横向部门间打破体制限制，在法律层面彼此支持配合，对此，国外几乎都是通过立法来敦促政府行动。如英国在布莱尔首相任职时期，议会颁布了诸多法律，要求英国政府以“每个孩子都重要”为施政理念，承担起提供托幼服务的职责，颁布的法律包括《1988年教育改革法》《1989年儿童法》《2002年教育法》《2006年儿童保育法》和《2006年工作与家庭法》。在美国，立法中体现的联邦政府对托幼服务的重视程度可谓史无前例，特别是20世纪80-90年代以来，联邦政府专门针对或涉及托幼服务的法律及其修订案接连出台，如《家庭援助法》《全美儿童保护法》《2000年目标：美国教育法》以及近几年新制定的《儿童网络保护法》《早期学习机会法》《不让一个儿童落后法》和《入学准备法案》等。在财政投入方面，美国联邦政府颁布了一系列法律来确保政府公共财政对托幼服务体系建设的持续支持。1981年，美国制定的《开端计划法》规定联邦政府对该项目的拨款为10.7亿美元，2003年的《开端计划法》修订案明确要求联邦政府在2004-2008年的每个财政年度保证拨款68.7亿美元，2005年《入学准备法案》计划2006财政年度对该项目的拨款是68.99亿美元，并保证2007-2011财政年度如数拨款。这比1965年增长了70多倍。[9]在托幼机构资质审查上，大多数国家和地区都强调要通过立法明确托幼机构服务条件与成立资质，并制定了十分严格的托幼机构注册制度，以保障幼儿享受安全、公平、优质的服务。
三、国外0-3岁托幼服务体系建设的借鉴与启示
与国外相比，目前我国0-3岁托幼服务相对薄弱。托幼服务体系建设缺乏顶层设计，相关法律政策不健全，托幼服务供给不足且监管不力，导致了托幼机构数量短缺和质量堪忧并存的局面。据统计，目前全国婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4.1%，中国城市3岁以下幼儿的入托率不到10%，而国外3岁以下婴幼儿的入托率在25%-55%之间，差距非常明显。[10]对此，国外的经验做法可以为我国0-3岁托幼服务体系建設提供一定的启示。
（一）充分认识0-3岁托幼服务的重要性
对托幼服务的合理定位是国外托幼服务体系建设的重要前提。就我国而言，科学认识托幼服务的重要性十分必要，不仅要将之视作“全面二孩”政策的配套举措，更应看到其在经济社会可持续发展中的作用。第一，加快0-3岁托幼服务体系建设是“全面二孩“政策达成预期效果的必然要求。2016年“全面二孩”政策出台以来，并未达到预期效果。据2016-2018年国民经济和社会发展统计公报数据显示：2016年出生人口为1786万，但随后人口出生规模连续两年下降，2017年降为1723万，2018年进一步降到1523万。影响家庭生育二孩意愿的因素是多方面的，但核心因素是孩子无人照顾、无处托管。第二，加快托幼服务体系建设是供给侧改革的具体体现。通过提供托幼服务，不仅可以有效满足社会托幼需求，还可以催生出新的幼儿服务产业，优化相关产业结构。通过近年来新生儿数量可以估算，目前我国0-3岁幼儿约有5000万，通过大力发展各类托幼机构，假设有三分之一幼儿入园，参照2017年教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定的1：5-1：7的师生比，至少可以带动数百万人就业;如果按照幼儿每人每月交费300元计算，每年可以创造产值数百亿。第三，加快托幼服务体系建设是国家实施可持续发展战略的有效途径之一。大力推进0-3岁托幼服务体系建设是一项具有深远战略意义的人力资本投资，可以有效应对社会经济发展与人口变化带来的挑战。一方面，对于幼儿个体而言，托幼服务可以在决定其智商的0-3岁阶段提供必要的人力资本服务，使其身心健康成长，为其未来的就业与生活打下坚实基础;另一方面，对于家长而言，托幼服务可以解除其后顾之忧，使其全身心投入工作，对经济社会发展作出贡献，同时起到鼓励生育和有效应对人口变化的作用。
（二）建立完备的法律体系
有法可依是国外托幼服务得以良好开展的根本保障，相对完善的法律体系为托幼服务体系建设发挥了保驾护航的作用。在综合性立法方面，美国制定了《儿童法》《儿童保育法》，丹麦、芬兰等颁布了《儿童日托法》。在专门性立法上，一些国家都围绕补贴与管理机构等进行规范立法，如德国制定《联邦育儿金法》，规定父母在孩子3岁以前工作时间每周不超过30小时，并可获得个税减免、育儿补贴、工作补贴等。
相比之下，我国在托幼服务方面的立法较少，目前最主要的一部部门规章是2010年3月1日由卫生部制定实施的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，从名称即可看出其主要是规范托幼机构的卫生保健工作。关于托幼机构的资质审查、办学条件等方面的立法还存在空白之处，在地方层面目前可查到的仅有广州市政府办公厅发布的《广州市幼儿园托儿所审批注册办法》，但该《注册办法》制定于1990年，其中规定托儿所所长、教养员应当具有高中毕业以上文化程度，这一规定难以适应当前托幼服务的需要。因此，我国应借鉴国外0-3岁托幼服务体系建设的经验，加快构建以托幼服务综合性法律为主干，专门性法律、实施条例为支撑，涵盖托幼机构设立、监督与服务评估等多个方面的法律，为0-3岁托幼服务体系建设提供有力的法制保障。 （三）明确政府主体责任
托幼服务是政府公共服务的重要组成部分，不应仅依赖社会与市场的力量。社会力量带有自愿性，具有约束力与延续性不足的特点，而市场以盈利为主，因此，政府应成为推动0-3岁托幼服务体系建设的重要主体。政府在0-3岁托幼服务体系建设中起主导作用已成为许多国家的共识。目前，我国一些地方推行托幼机构体制的市场化改革，由此出现了托幼服务严重不足、城乡幼儿教育资源不均衡、对托幼机构监管不力、托幼机构乱收费等一系列问题，其根源在于政府对幼儿照看教育的公益性、福利性及其重要性认识不足，政府在托幼服务上严重缺位。据教育部《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2017年，全国共有幼儿园25.50万所，其中教育部门举办的为7.5万余所，仅占总量的29.6% 。
借鉴国外的经验，结合我国的现实，当务之急是充分认识托幼服务的公益性质和重要性，明确托幼服务是政府公共服务的重要组成部分，进而强化政府主导理念，确立政府主导地位，明确政府主体责任，使各级地方政府切实履行主导0-3岁托幼服务体系建设的职责。
（四）积极引导社会力量参与
由于政府、市场、社会三种机制各有优势和缺陷，因而公共服务合作供给成为现代国家治理的一大特征。政府在成为托幼服务主导力量的同时，积极引导社会力量参与已成为国外0-3岁托幼服务体系建设的趋势。政府引导社会力量参与0-3岁托幼服务体系建设的方式较多，除了在制度设计上予以倾斜、管理审批上提供便利外，财政支持也是政府引导0-3岁托幼服务体系建设的主要方式之一。目前，OECD的成员国主要通过公共财政来引导和扶持托幼服务。为此，我国应借鉴此种做法。一是对政府认可的非盈利性私立托幼机构提供财政补助。如引入政府购买服务模式，这样，既能够吸引有能力、有资质的机构加入托幼服务行列，同时，政府、承接主体、公众三方相互合作还可以对相应的资金使用进行监督，以确保资金使用更加科学、规范和有效。二是重视家庭参与。通过返还个税、发放补助等方式为幼儿家庭提供保育和教育资助。鼓励家长参与到托幼服务中，这一方面能够为家庭提高育婴意识和能力带来有力的指导;另一方面能够让家长的意见和建议融入其中，便于家长有相应的主动权和话语权。
（五）以社区为依托，推进照看教育一体化
国外推进照看教育一体化缘于对以往照看与教育被人为分割的托幼服务弊端的认识，如英国托幼服务长期受这种将照看与教育归两个不同部门分管的制约。在照看服务体系内，托幼主体为幼儿家长，这种模式缺点很明显，仅仅停留于幼儿生活照料层面，无法开展教育服务。在教育服务体系内，托幼机构能够分担家长的责任，可以为幼儿提供一定时间的照料服务，但教育行政部门只会从教育的角度制定政策。英国政府最终认识到，托幼服务必须把照看和教育整合起来，考虑到0-3岁幼儿特殊教育规律和活动范围受限，以社区为依托建立整合性的托幼机构是可行之策。
近年来，我国政府尤为重视0-3岁婴幼儿教育。2012年，教育部下发了《关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，要求试点地区建立政府主导，教育部门和卫生部门分工负责，有关部门协调配合的0-3岁婴幼儿早期教育管理体制，将0-3岁早期教育指导纳入公共卫生和教育服务体系。但试点工作在实践层面遇到了不同程度的困难，其原因正是将0-3岁幼儿照看与教育分割的托幼服务思路。基于此，我国应建设以民政部门为主管部门，以社区为基础的集照看、早教、健康服务，家庭支持服务为一体的整合性托幼服务中心，并以此为目标进行0-3岁托幼服务体系建设的顶层设计并出台相关政策。
（六）精心规划，分阶段推进
目前，不仅发达国家针对托幼服务制定了国家特殊计划，如英国的确保开端、美国的开端计划、法国ZEP计划、德国的慕尼黑幼儿计划、爱尔兰的Early Start和Traveler学前学校、澳大利亚的多功能土著幼儿服务等，而且许多发展中国家也高度重視和积极推进0-3岁托幼服务体系建设，如印度的整合性早期幼儿服务中心、孟加拉国的“幼儿早期发展项目”、巴西的普及学前教育运动、墨西哥的普及学前教育运动等。其共同之处是针对经济、文化落后地区，将那些成长环境不良的幼儿作为国家重点帮扶教育服务对象，优先配置学前教育资源。
借鉴国外经验，我国应将“普惠、公平和高质量”作为0-3岁托幼服务体系建设的基本方向和目标，以促进托幼服务更加公平、优质。具体而言，在提出托幼服务的总目标后应该针对不同的地区、人群提出不同的分目标，并据此制定具体的发展规划和策略;在促进托幼服务全覆盖的同时，重点关注贫困地区和弱势人群的托幼需求，出台具体的扶弱政策，促进托幼服务公平。目前的重点任务是：在实施“全面二孩”政策背景下，各地需要对0-3岁托幼需求量开展预估，据此系统设计、统筹推进托幼服务体系建设，并在资源配置上进行合理布局。
结 语
综合来看，加快推进0-3岁托幼服务体系建设势在必行，但借鉴国外经验必须充分结合我国实际。我国是发展中国家，政府财力有限，在0-3岁托幼服务体系建设上，必须坚持党的十九大报告提出的“既尽力而为又量力而行”“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的基本原则，建立政府引导、市场驱动、社会参与、家庭分担、法制保障的运行机制，政府要重点做好政策标准制定和示范性托幼机构建设工作，鼓励有条件的幼儿园向下延伸服务，鼓励和规范社会力量兴办托幼机构，逐步形成以社区为基础，以示范性托幼机构为中心，公办与民办、正规与非正规形式相结合的托幼服务体系。
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[9]国务院妇女儿童工作委员会转发0-3岁儿童托育服务行业白皮书[EB/OL].搜狐网，http：//www.sohu.com/a/208949621817001.
[10]柳倩，钱雨.国际学前教育公共投入的国家行动计划比较研究[J].全球教育展望，2009，（11）：73-79.
（责任编辑：高 静）
On the Construction of 0-3-year-old Kindergarten Service System：Foreign Experience and Enlightenment
Li Yanchang
Abstract：The 0-3-year-old childcare service is an important part of the public service of the modern government and one of the basic responsibilities of the government.After more than 200 years of development，many countries in the world have formed a relatively complete system of 0-3-year-old childcare services.In terms of value orientation，overseas 0-3-year-old child care service focuses on protecting the interests of vulnerable groups，protecting women's employment rights，and paying attention to the sustainable development of the country;in terms of development trend，overseas 0-3-year-old child care service system construction tends to function integration，early education quality，supply diversification，focus on community， organization miniaturization，way flexibility，and guarantee of rule of law.Under the background of implementing the policy of “two children in an all-round way”，foreign experience in the construction of the 0-3-year-old child care service system provides useful enlightenment for China to fully understand the importance of child care service，establish a complete legal system，clarify the main responsibility of the government，actively guide the participation of social forces，promote the integration of care and education based on the community，and carefully plan and promote it in stages We must learn from it.
Key words：childcare service;public service;government led;construction of childcare service system