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长期以来，由于政府代表着国家，是国家的具体化，而政府则通过各个职能部门行使国家权力，因此国家、政府与政府部门三者之间的关系被模糊了：“政府部门=政府=国家”。实际情形是，国家、政府与政府部门三者之间同样存在“委托代理”关系，存在“内部人控制”与“道德风险”问题。依照公共选择理论，作为利益主体的政府，同样存在自己的“私利”。在当今，由于经济体制由计划向市场转轨、利益集团形成但尚未得到有效制衡以及缺乏相应的约束机制，这使得政府部门利益趋于膨胀，