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摘 要：河长制是我国水环境治理的一种制度创新，经过多年的实践检验，在水污染防治、水环境保护方面成效显著，已成为一种常态化水污染治理模式。海南河长制正在全面推行过程中，这一举措是海南落实绿色发展理念，建设美丽新海南的客观要求和必然之路。《水污染防治法》这一单行法将河长制通过立法予以明确，为当前河长制向河长治转变提供了法律依据。但通过建立科学的考核机制和健全的公众参与制度来实现多元治理的法制化构建才是河长制可持续发展的有力保障，使河畅、水清、岸绿、景美，为海南三大愿景助力。
关键词：河长制；河长治；民间河长
中图分类号：D915.16 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）07 — 0059 — 03
随着工业化、城镇化进程加速，我国水污染防治形势日益严峻，承受着巨大的生态环境压力，不同行政区划所造成的河流跨域治理难度较大。河长制是2007年无锡应对太湖蓝藻爆发而创造的一种水污染治理模式，即每条河由省、市领导担任河长，明确环保责任、领导亲自督办，实现水环境行政管理权力的集中统一，解决部门协同治理的难题。〔1〕2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求地方各级党委和政府重视生态文明建设，重点推行河长制。绿色是永续发展的必要条件，“全面推行河长制”，写入了2017年的政府工作报告。2017年6月新修改的《水污染防治法》首次将河长制写入其中，强化领导干部水环境治理责任。
一、海南省河长制的实施现状
2013年，习近平总书记视察海南时强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，青山绿水、碧海蓝天是海南建设国际旅游岛最强的优势和最大的本钱。”生态环境是海南的核心竞争力，是建设美好新海南的基础。维护河湖的生命健康，保障河畅、水清、岸绿、景美的良好生态环境，是海南坚持绿色发展，实现“三大愿景”的重要抓手。海南省第七次党代会报告中提出，要实施最严格的生态环境保护制度，健全四级河长制管理体系。作为河长制试点省份，2015年9月，海南省政府印发实施《海南省城镇内河（湖）水污染治理三年行动方案》，全面推行“河长制”，“一河一策”，计划用3年时间完成64条河（湖）治理，全省城镇水环境质量明显改善。2016年3月，三亚市政府制定了《三亚市河长制方案》，全面推行河长制。8月17日，海南省水务厅制定《海南省城镇内河（湖）“河长制”实施办法》，具体规定河长运行模式。2016年11月1日，三亚颁布第一部专门保护河道生态的地方性法规《三亚市河道生态保护管理条例》，该《条例》将“河长制”提升至立法层面，为三亚市全面推行河长制提供了强有力的法律依据，使河长制的推行有法可依，这也是我省落实河长制的重要法治保障。
2017年3月30日，海南省委办公厅、省政府办公厅联合印发《海南省全面推行河长制工作方案》，明确实行双总河长制，省委书记、省长担任总河长，市县政府负责人担任辖区内河长，乡镇政府领导担任河段长，履行第一责任人职责。同时成立河长制办公室，要求全面构建责任明确的河湖管理机制。同年5月11日，生态环保厅、水务厅等多部门联合召开新闻发布会，公布了海南省河长制工作手册，全省197条河流均落实了河长责任人，全省流域面积在50平方公里以上的河流分级名录已经确定，50平方公里以下的河流分级名录已基本收集整理完毕。在内河湖畔设河长制公示栏，列出河长的姓名、职责和电话，公众可第一时间向河长举报破坏河道、污染河流等违法行为。2017年5月27日，国家海洋局将海口、青岛等城市列入“湾长制”试点。湾长制是对河长制的深化、升级、延伸，目的是建立跨地区、跨部门、跨领域联防联控机制，实现河、陆、海联动治理，实现河、海环境质量同步改善。可以说，无论从制度建设经验还是法律依据保障方面，我省河长治水工作都走在全国前列。
二、河长制在实践中存在的问题
河长制突破了现有体制机制的局限性，让主要领导对水环境保护工作直接负责，有利于高效调配行政资源，让迫切需要解决的水环境问题迅速得到有效解决。经过二年多的探索与实践，海南河长制已积累了较丰富的地方实践经验，但也存在一些问题。
（一）考核问责机制不完善
科学的考核问责机制能解决河长是否履职、如何履职问题，是实现河长制常态化和法治化发展的关键因素。〔2〕作为一种制度创新，详细的考核问责办法应该明确考核目标、主体、范围和程序，形成规范化、标准化的考核评价体系。海南河长制尚未制定科学的考核体系，《海南省城镇内河（湖）“河长制”实施办法》实行差别化绩效考核方法，将领导干部自然资源离任审计作为考核的重要指标。国务院《关于全面推行河长制的意见》规定了粗线条考核问责制，将河流环境考核作为地方党政领导干部考核升迁的重要依据，实行一票否决与终身追究制。这些仅仅是对考核问责种类的规定，没有明确的责任划分和科学的考核指标，这样的规定显然难以达到真正的责任问责要求，只有明确相关责任人承担的责任划分如是领导责任、直接责任还是其他责任等，以及不同级别领导之间的责任分配问题，建立权力清单，才能使责任制真正落到实处，避免出现问题后相互推诿和相互扯皮。同时，责任问责也不应仅是行政问责，河长制的目的是为了形成治河合力，维护河湖健康生命，为公众创造一个良好的生活环境。因此，河长不应仅对上级负责，还应当对公众负责，公众对河湖的治理改善情况最有发言权，河长的考核问责机制体系既要考虑环境基准，治理成效，还要考虑公众的满意度，要实行考核主体的多元化。〔3〕
（二）公众参与机制不健全
现代社会治理模式反对单一的强迫命令式的行政决策，强调多元协商对话。随着公民意识的觉醒，政府主导模式的环境治理逐渐引入了非政府因素。在水环境治理过程中，政府主导作用毋庸置疑，但公众参与不容忽视，水资源治理并不仅仅是行政机关的事务，直接关系每个公民的切身利益。目前海南河长制在实施的过程中，公众参与监督主要体现在河湖治理过程中，公众可以通过设置的河长公示牌进行日常监督，通过电话、网络举报河湖污染行为。这种监督是一种事后监督，公众只能通过污染行为发生后或者治理不力情形下的末端参与，缺乏在决策出台前或者在考核问责制度方面的参与渠道。不难看出，河长制总体上是一个自我封闭的环境治理模式，无论是《海南省全面推行河长制工作方案》、还是《关于全面推行河长制的意见》等文件都未充分重视公众参与问题，这种行政决策机制仍然是传统自上而下的命令式决策模式，公众作为污染的直接受害者，其监督更及时、更可靠、更全面。因此，在推進河长制治理中，应建立广泛的公众参与机制，社会公众作为环境利益的直接利害关系人，理应享有环境信息知情权、决策参与权以及治理过程监督权。〔4〕公众参与的领域也较为有效，局限于环保宣传、政策配合以及举报监督等浅层次的领域，参与方式比较单一，局限于环保教育、环保宣传等，美国学者雪莉·阿恩斯坦在《市民参与的阶梯》一文中提出了不同程序与不同方式的参与，这些参与形式尚处于较低的第二梯度，即象征性参与，仅仅满足了公众知情权的要求。河湖治理公众参与不限于信息获取、事后举报，更应该在事前决策、事中干预、事后监督等全程、全领域参与。河湖治理应畅通公众参与渠道，明确公众参与方式和程序，保障公众参与权利，以及提供相应的权利救济。 三、全面推进海南河长制建设的建议
河长制本质上是领导责任承包制，提高责任主体行政级别，有效落实了地方政府对环境质量负责这一制度要求，为区域和流域水环境治理创新了一种治理方式。〔5〕作为一个复杂的社会系统工程，河湖治理非一日之功，河长制管理体制中现存的一些弊端也需要在发展中不断完善，形成长效的、社会合力共治的水环境治理模式，实现从河长制到河长治。
（一）建立科学的考核问责机制
海南自实施河长制以来，在水污染治理方面成效显著，各市县水环境质量检测指标明显好转。三亚东岸湿地公园水质明显改善，海口市美舍河、鸭尾溪、等9个水臭区域消失。但是，河长制是一种应急管理制度的创新，当其由危机下的制度成为一项常规性的制度时，意味着所依赖的治理情形、治理基础已经发生改变，通过自上而下的强力推动、严格追责，短时间内有效解决了行政机关在河湖治理过程权力分散问题。河长制明确了领导干部的主体责任，但水污染治理是一项错综复杂体系，仅仅依靠河长制这样的责任发包制在应对常态化治理时呈现新的难题。〔6〕首先，应建立可量化的河长制考核评价体系。水环境治理是复杂工程，水环境污染的影响因素包括城市规划、基础设施建设、生产力发展程度等多重因素。因此，对于河长治河工作的考核应该予以量化，不仅要考虑治理前的水体本身，更要将水体周边的污染源因素、自然环境考虑进去，通过数字化的评估、环境基准设定考核指标，确定指标影响因素的责任单位、责任部门，明确职责，通过数字比对、影像留存展示河长治理的成效。其次，可以考虑引入第三方考核机制。委托具有相关资质的独立第三方水体检测机构进行持续的监测，根据水体、水质变化情况进行综合评估分析，以此检验河长的履职情况、治理成效。最后，公众是水资源直接的使用和感观者，水资源治理的终极目标就是公众满意。公众对于河湖治理的成效最有发言权，应开放公众参与河长治理的考核，将公众的满意度作为评判河长履职情况、治理成效的重要参考，考核程序透明，考核结果公开，考核全程接受社会监督。
（二）健全公众参与的保障机制
政府治理水环境具有局限性，应当吸纳公众参与治理。公众推选民间河长，真正介入到决策作出和实施的整个过程中，公众主动建议、讨论，甚至影响立法，实现资源合理配置和有效管理。它对社会公权力的制约与增益作用不可忽视。〔7〕河长制应当兼顾公众参与，将行政机关和民间力量有机整合，公众与政府形成互动，提高民众对行政机关的理解与接受，从而提高执法效能。如前所述，公众参与河湖治理应贯穿治理的全过程，首先，在决策阶段就应引入公众参与。河长制是由河长对河湖治理进行决策，目前在这一阶段公众尚不具备参与权，但公众作为环境利益的直接承受者应享有信息知情权和话语决策权，可以考虑在河长会议制度中让公众代表列席，参与河湖治理决策。其次，在推进河长治理中，应招募一些民间河长，利用公众的力量搜集河流信息、开展环境保护、监督河湖治理，发挥民间力量的作用，既可以引起公众的环保问题的重视，减少自身污染河流的可能性，更能充分调动人人参与环保的积极性，监督其他主體对河流的污染。目前湖南、浙江、深圳等地已经尝试民间河长的实践，海南也可借鉴相应经验，明确民间河长的法律地位，赋予其相应的权利，使其成为河湖治理的有力助手。再次，发挥民间环保机构的力量，形成环境治理的多元结构。明确民间环保组织的参与渠道、程序，形成政府、社会组织和公众的多元治理格局，规范不同治理主体的责任，做到治理责任全覆盖。〔8〕最后，赋予相关公众和环保机构原告主体资格，扩大环境行政公益诉讼的主体范围，对于不履职或者履职不力的河长，导致河湖污染治理不力的，除了通过行政问责的考核方式外，也可以通过行政诉讼的方式。
〔参 考 文 献〕
〔1〕陈雷.坚持生态优先绿色发展以河长制促进河长治〔N〕.人民日报，2010-03-22.
〔2〕吴勇，熊晨.湖南省河长制的实践探索与法制化构建〔J〕.环境保护，2017，（09）：32.
〔3〕刘超.环境法视角下河长制的法律机制建构思考〔J〕.环境保护，2017，（09）：29.
〔4〕王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析〔J〕.中国人口·资源与环境，2011，（09）：11.
〔5〕周建国，熊烨.“河长制”：持续创新何以可能——基于政策文本和改革实践的双维度分析〔J〕.江苏社会科学，2017，（04）：45-47.
〔6〕王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解〔J〕.西部法学评论，2015，（03）：07.
〔7〕胡肖华，聂辛东.论社会公权力制约的新元素：公众参与引入的动因、机理、优势与进路〔C〕.行政法论丛.北京：法律出版社，2015：103-104.
〔8〕刘芳雄，何婷英，周玉珠.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析〔J〕.浙江学刊，2016，（03）：123.
〔责任编辑：张 港〕
关键词：河长制；河长治；民间河长
中图分类号：D915.16 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）07 — 0059 — 03
随着工业化、城镇化进程加速，我国水污染防治形势日益严峻，承受着巨大的生态环境压力，不同行政区划所造成的河流跨域治理难度较大。河长制是2007年无锡应对太湖蓝藻爆发而创造的一种水污染治理模式，即每条河由省、市领导担任河长，明确环保责任、领导亲自督办，实现水环境行政管理权力的集中统一，解决部门协同治理的难题。〔1〕2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求地方各级党委和政府重视生态文明建设，重点推行河长制。绿色是永续发展的必要条件，“全面推行河长制”，写入了2017年的政府工作报告。2017年6月新修改的《水污染防治法》首次将河长制写入其中，强化领导干部水环境治理责任。
一、海南省河长制的实施现状
2013年，习近平总书记视察海南时强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，青山绿水、碧海蓝天是海南建设国际旅游岛最强的优势和最大的本钱。”生态环境是海南的核心竞争力，是建设美好新海南的基础。维护河湖的生命健康，保障河畅、水清、岸绿、景美的良好生态环境，是海南坚持绿色发展，实现“三大愿景”的重要抓手。海南省第七次党代会报告中提出，要实施最严格的生态环境保护制度，健全四级河长制管理体系。作为河长制试点省份，2015年9月，海南省政府印发实施《海南省城镇内河（湖）水污染治理三年行动方案》，全面推行“河长制”，“一河一策”，计划用3年时间完成64条河（湖）治理，全省城镇水环境质量明显改善。2016年3月，三亚市政府制定了《三亚市河长制方案》，全面推行河长制。8月17日，海南省水务厅制定《海南省城镇内河（湖）“河长制”实施办法》，具体规定河长运行模式。2016年11月1日，三亚颁布第一部专门保护河道生态的地方性法规《三亚市河道生态保护管理条例》，该《条例》将“河长制”提升至立法层面，为三亚市全面推行河长制提供了强有力的法律依据，使河长制的推行有法可依，这也是我省落实河长制的重要法治保障。
2017年3月30日，海南省委办公厅、省政府办公厅联合印发《海南省全面推行河长制工作方案》，明确实行双总河长制，省委书记、省长担任总河长，市县政府负责人担任辖区内河长，乡镇政府领导担任河段长，履行第一责任人职责。同时成立河长制办公室，要求全面构建责任明确的河湖管理机制。同年5月11日，生态环保厅、水务厅等多部门联合召开新闻发布会，公布了海南省河长制工作手册，全省197条河流均落实了河长责任人，全省流域面积在50平方公里以上的河流分级名录已经确定，50平方公里以下的河流分级名录已基本收集整理完毕。在内河湖畔设河长制公示栏，列出河长的姓名、职责和电话，公众可第一时间向河长举报破坏河道、污染河流等违法行为。2017年5月27日，国家海洋局将海口、青岛等城市列入“湾长制”试点。湾长制是对河长制的深化、升级、延伸，目的是建立跨地区、跨部门、跨领域联防联控机制，实现河、陆、海联动治理，实现河、海环境质量同步改善。可以说，无论从制度建设经验还是法律依据保障方面，我省河长治水工作都走在全国前列。
二、河长制在实践中存在的问题
河长制突破了现有体制机制的局限性，让主要领导对水环境保护工作直接负责，有利于高效调配行政资源，让迫切需要解决的水环境问题迅速得到有效解决。经过二年多的探索与实践，海南河长制已积累了较丰富的地方实践经验，但也存在一些问题。
（一）考核问责机制不完善
科学的考核问责机制能解决河长是否履职、如何履职问题，是实现河长制常态化和法治化发展的关键因素。〔2〕作为一种制度创新，详细的考核问责办法应该明确考核目标、主体、范围和程序，形成规范化、标准化的考核评价体系。海南河长制尚未制定科学的考核体系，《海南省城镇内河（湖）“河长制”实施办法》实行差别化绩效考核方法，将领导干部自然资源离任审计作为考核的重要指标。国务院《关于全面推行河长制的意见》规定了粗线条考核问责制，将河流环境考核作为地方党政领导干部考核升迁的重要依据，实行一票否决与终身追究制。这些仅仅是对考核问责种类的规定，没有明确的责任划分和科学的考核指标，这样的规定显然难以达到真正的责任问责要求，只有明确相关责任人承担的责任划分如是领导责任、直接责任还是其他责任等，以及不同级别领导之间的责任分配问题，建立权力清单，才能使责任制真正落到实处，避免出现问题后相互推诿和相互扯皮。同时，责任问责也不应仅是行政问责，河长制的目的是为了形成治河合力，维护河湖健康生命，为公众创造一个良好的生活环境。因此，河长不应仅对上级负责，还应当对公众负责，公众对河湖的治理改善情况最有发言权，河长的考核问责机制体系既要考虑环境基准，治理成效，还要考虑公众的满意度，要实行考核主体的多元化。〔3〕
（二）公众参与机制不健全
现代社会治理模式反对单一的强迫命令式的行政决策，强调多元协商对话。随着公民意识的觉醒，政府主导模式的环境治理逐渐引入了非政府因素。在水环境治理过程中，政府主导作用毋庸置疑，但公众参与不容忽视，水资源治理并不仅仅是行政机关的事务，直接关系每个公民的切身利益。目前海南河长制在实施的过程中，公众参与监督主要体现在河湖治理过程中，公众可以通过设置的河长公示牌进行日常监督，通过电话、网络举报河湖污染行为。这种监督是一种事后监督，公众只能通过污染行为发生后或者治理不力情形下的末端参与，缺乏在决策出台前或者在考核问责制度方面的参与渠道。不难看出，河长制总体上是一个自我封闭的环境治理模式，无论是《海南省全面推行河长制工作方案》、还是《关于全面推行河长制的意见》等文件都未充分重视公众参与问题，这种行政决策机制仍然是传统自上而下的命令式决策模式，公众作为污染的直接受害者，其监督更及时、更可靠、更全面。因此，在推進河长制治理中，应建立广泛的公众参与机制，社会公众作为环境利益的直接利害关系人，理应享有环境信息知情权、决策参与权以及治理过程监督权。〔4〕公众参与的领域也较为有效，局限于环保宣传、政策配合以及举报监督等浅层次的领域，参与方式比较单一，局限于环保教育、环保宣传等，美国学者雪莉·阿恩斯坦在《市民参与的阶梯》一文中提出了不同程序与不同方式的参与，这些参与形式尚处于较低的第二梯度，即象征性参与，仅仅满足了公众知情权的要求。河湖治理公众参与不限于信息获取、事后举报，更应该在事前决策、事中干预、事后监督等全程、全领域参与。河湖治理应畅通公众参与渠道，明确公众参与方式和程序，保障公众参与权利，以及提供相应的权利救济。 三、全面推进海南河长制建设的建议
河长制本质上是领导责任承包制，提高责任主体行政级别，有效落实了地方政府对环境质量负责这一制度要求，为区域和流域水环境治理创新了一种治理方式。〔5〕作为一个复杂的社会系统工程，河湖治理非一日之功，河长制管理体制中现存的一些弊端也需要在发展中不断完善，形成长效的、社会合力共治的水环境治理模式，实现从河长制到河长治。
（一）建立科学的考核问责机制
海南自实施河长制以来，在水污染治理方面成效显著，各市县水环境质量检测指标明显好转。三亚东岸湿地公园水质明显改善，海口市美舍河、鸭尾溪、等9个水臭区域消失。但是，河长制是一种应急管理制度的创新，当其由危机下的制度成为一项常规性的制度时，意味着所依赖的治理情形、治理基础已经发生改变，通过自上而下的强力推动、严格追责，短时间内有效解决了行政机关在河湖治理过程权力分散问题。河长制明确了领导干部的主体责任，但水污染治理是一项错综复杂体系，仅仅依靠河长制这样的责任发包制在应对常态化治理时呈现新的难题。〔6〕首先，应建立可量化的河长制考核评价体系。水环境治理是复杂工程，水环境污染的影响因素包括城市规划、基础设施建设、生产力发展程度等多重因素。因此，对于河长治河工作的考核应该予以量化，不仅要考虑治理前的水体本身，更要将水体周边的污染源因素、自然环境考虑进去，通过数字化的评估、环境基准设定考核指标，确定指标影响因素的责任单位、责任部门，明确职责，通过数字比对、影像留存展示河长治理的成效。其次，可以考虑引入第三方考核机制。委托具有相关资质的独立第三方水体检测机构进行持续的监测，根据水体、水质变化情况进行综合评估分析，以此检验河长的履职情况、治理成效。最后，公众是水资源直接的使用和感观者，水资源治理的终极目标就是公众满意。公众对于河湖治理的成效最有发言权，应开放公众参与河长治理的考核，将公众的满意度作为评判河长履职情况、治理成效的重要参考，考核程序透明，考核结果公开，考核全程接受社会监督。
（二）健全公众参与的保障机制
政府治理水环境具有局限性，应当吸纳公众参与治理。公众推选民间河长，真正介入到决策作出和实施的整个过程中，公众主动建议、讨论，甚至影响立法，实现资源合理配置和有效管理。它对社会公权力的制约与增益作用不可忽视。〔7〕河长制应当兼顾公众参与，将行政机关和民间力量有机整合，公众与政府形成互动，提高民众对行政机关的理解与接受，从而提高执法效能。如前所述，公众参与河湖治理应贯穿治理的全过程，首先，在决策阶段就应引入公众参与。河长制是由河长对河湖治理进行决策，目前在这一阶段公众尚不具备参与权，但公众作为环境利益的直接承受者应享有信息知情权和话语决策权，可以考虑在河长会议制度中让公众代表列席，参与河湖治理决策。其次，在推进河长治理中，应招募一些民间河长，利用公众的力量搜集河流信息、开展环境保护、监督河湖治理，发挥民间力量的作用，既可以引起公众的环保问题的重视，减少自身污染河流的可能性，更能充分调动人人参与环保的积极性，监督其他主體对河流的污染。目前湖南、浙江、深圳等地已经尝试民间河长的实践，海南也可借鉴相应经验，明确民间河长的法律地位，赋予其相应的权利，使其成为河湖治理的有力助手。再次，发挥民间环保机构的力量，形成环境治理的多元结构。明确民间环保组织的参与渠道、程序，形成政府、社会组织和公众的多元治理格局，规范不同治理主体的责任，做到治理责任全覆盖。〔8〕最后，赋予相关公众和环保机构原告主体资格，扩大环境行政公益诉讼的主体范围，对于不履职或者履职不力的河长，导致河湖污染治理不力的，除了通过行政问责的考核方式外，也可以通过行政诉讼的方式。
〔参 考 文 献〕
〔1〕陈雷.坚持生态优先绿色发展以河长制促进河长治〔N〕.人民日报，2010-03-22.
〔2〕吴勇，熊晨.湖南省河长制的实践探索与法制化构建〔J〕.环境保护，2017，（09）：32.
〔3〕刘超.环境法视角下河长制的法律机制建构思考〔J〕.环境保护，2017，（09）：29.
〔4〕王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析〔J〕.中国人口·资源与环境，2011，（09）：11.
〔5〕周建国，熊烨.“河长制”：持续创新何以可能——基于政策文本和改革实践的双维度分析〔J〕.江苏社会科学，2017，（04）：45-47.
〔6〕王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解〔J〕.西部法学评论，2015，（03）：07.
〔7〕胡肖华，聂辛东.论社会公权力制约的新元素：公众参与引入的动因、机理、优势与进路〔C〕.行政法论丛.北京：法律出版社，2015：103-104.
〔8〕刘芳雄，何婷英，周玉珠.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析〔J〕.浙江学刊，2016，（03）：123.
〔责任编辑：张 港〕