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近几年来，在农村，两委“一肩挑”成了出现频率较高的语汇。首先是各地政府逐渐接受了这一制度化的举措并将其付诸实践，然后有人对其进行实践的总结和理论的阐述，以此为主题的论坛和研讨会也不少。本文通过对中西部5县100多个农村的调查，辨证地看待实行两委“一肩挑”后存在的问题。
一、两委的权力来源及其表现
所谓两委，即村党支部委员会和村民委员会，
村党支部是中国共产党在农村最基层的组织形式，是农村各种组织和各项工作的领导核心。它接受上级乡镇党委的垂直领导，在相当大的程度上扮演着国家行政机构的角色，行使国家行政权力，对农村公共生活进行政治领导。
村民委员会是乡村基层自治性的群众组织，是基层民众直接行使自治权力和民主的组织载体及途径；是国家适应农村内生正式权力现代化的要求，对农村组织和村庄权力所做的制度性安排和规范化构建的必然产物。
村党支部书记的权力来源主要是乡镇党委的任命和支部的推选，是自上而下的沿袭来的领导权。
村民委员会主任的权力来源主要是通过乡村村民制度性的选举而产生的，是自下而上获得的一种自治权。
由此可见，两委的关系应该是国家领导权和村民自治权的关系。
1998年11月4日，《村民委员会组织法》正式颁布实行，确定了我国现代意义上的农村村民选举制度。这样，由于实行村民自治，沿袭下来的领导权(或者说是对乡村的控制权)与自下而上获得的自治权从根本上促使农村公共权力从以党的一元化领导为特征的一元权力结构向党政二元权力结构转变。
权力的调整也必然导致农村之间实际利益的调整。在缺乏协调这种“双轨运动”的制度机制的情况下，自上而下地强调党的核心领导与自下而上地推行村民自治，其直接表现就是村委会和村党支部之间出现冲突，也即国家行政权力和自治权力的冲突。为改变这种冲突或者说是弥补制度缺陷，人们设计了多种实践模式，如“两票制”“二选联动机制”“一肩挑”等。当前在我国广大地方村级组织中实行的是村党支部书记和村委会主任由一个人担任(也叫“一肩挑”)，并且已有广泛的群众基础和实践基础。从D县的实践看，实行“一肩挑”后，有利于巩固和加强党的领导；有利于两委减少摩擦，形成合力；有利于促进村干部作风转变；有利于提高工作效率和降低村级组织运行成本。但是，也表现出几方面的不足，
二、实行“一肩挑”后存在的问题
(一)大部分都是村支书兼任村主任，未举行民主选举或选举走形式
一些乡镇为了管理好村里，便于开展工作，总喜欢用自己能控制的人管理村里的事情。由于村支书直接接受乡镇党委领导任命，其较“听话”，关系与乡镇领导融洽，“并且在后来的村民自治实践中由于受到村庄人事安排的挑战、行政管理任务落实的需要以及利益连带关系，甚至更主要是乡村权力结构的一贯性。两者具有了不可逾越的亲密性”：而村主任由村民选举，由村民罢免或任命，其关系相对而言与乡镇关系较疏远，所以在实行“一肩挑”后，大多是村支书兼任村主任。也有例外，一些村主任为保住“乌纱帽”，就动用足够多的资源去“买村支书”一职(重点是在乡镇)。在调查的100个村庄里，90％都未召开过正式的村民大会进行村民选举，村支书就直接兼任了村委主任。一些村民还以为“一肩挑”就是让村主任下岗，村支书“一肩挑”。有10多个村子虽然召开了村民大会，也就是走走过场，抱着箱子找村民为乡镇预先圈定的在职村支书兼任村主任“划道道”，选票早被人操纵了。
(二)硬性推行“一肩挑”
在我们调查的100多个村子里，基本上属于硬性推行“一肩挑”，不考虑客观实际，一刀切到底。如某村原主任工作能力不错、责任心强、在群众中威信很高。但乡镇还是把他从村主任位置上“拉”下来。村民说：村主任下岗是因为乡镇里没有自己人。他(指“一肩挑”后的村支书)年龄那么大了，已是船到码头车到岸，还指望他能带领群众致富奔小康吗?何况他威信不高。不会处理协调矛盾，全仗着在乡里当副乡长的弟弟。也许，用不了两三年还会把这个好村子给搞成个烂摊子。更重要的是，“当上级利益与村民利益发生矛盾时，村支书常常自觉以上级代言人的身份做村民工作，不愿为村民利益‘得罪’上级领导，而对村民的困难和需要往往缺乏重视”。这似乎有违“一肩挑”的初衷。
(三)部分农民对“一肩挑”感到麻木
由于受传统落后观念的束缚，客观条件的制约，如经济基础较差，村民文化和道德水平还不够高以及缺乏实践经验等原因，这5个县的村民从总体上看，参政议政的素质相对较低，民主自治能力不高。加之以前很多村支部书记自认为是村里的“一把手”，不论什么事都由其拍板定案。有些村委会成了摆设或执行者，从而导致村民自治很难全面开展，村民选出的村委会形同虚设，群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业产生冷漠。因此，村民对村干部谁上谁下，谁“一肩挑”、是否需要实行“一肩挑”较麻木。“谁当官都一样，都是给自己捞钱”。调查表明：“一肩挑”后，村支书一人拿了两人的工资，而实际还是只干了一人的工作，好多村山水依旧，面貌未改。
(四)一定程度上失去了制衡监督，助长了腐败现象的滋生
以前由于村委会主任的存在，对村党支部书记这个“国家的代理人”，村主任这个“村庄的当家人”对其起着相互制约、平衡的功能。对干部的作风建设是有利的，从体制上可以抑制村干部的家长作风和不廉洁行为。实行“一肩挑”后，权力很容易失去制衡，而国家又没有出台完善的监督措施。调查中发现，某村在一个铝厂建设时，征用了不少农民的自留地。按国家法律规定，此款应该由征地方直接按国家补偿标准给付被征用土地的农民。然而村支书未经村民同意，自作主张将这些被征用的土地全部收归村集体，自然征地款也归其支配。他把全体村民按亲疏远近、年龄大小、是否同宗同族、是否为外来迁移户分成三六九等，将本属于个别被征地农民的补偿款分摊在全体村民头上，而对于一些被征用土地的外来迁移户，且“规定”需要在本村居住15年以上才可分享此笔款。也就是说外来迁移户即使土地被征用了，但在本村居住未满15年，不能分享此笔款。为此在村支书的倡议下还举行了所谓的村民大会。土地未被征用的农民，当然不会对送到嘴边的“热馒头”拒绝，于是大会通过了全体村民分享这些征地款，但条件是遵守上述标准。被征地的少数村民对村支书的做法表示不满，他则以《村民组织法》中规定经全体2/3以上村民通过则有效为由，拒绝了这些村民的请求，结果导致这些村民不断地上访。分配的结果是，当年村支书家里就买了汽车、盖了新房、装了电话、换了彩电等。村支书“占山为王”，大事、小事由其一人说了算，必然导致腐败或做出有损党和政府形象 的事。一些村民说，现在村干部专权，村民更难监督了，以前两委有矛盾，其实也是一种监督，现在尽管“一肩挑”了，但是监督却失去了。村民当然可以监督，但是，村民的监督还只是表面的，很难深入本质。
(五)一定程度上弱化了农村自治组织的功能，影响民主建设
《村民组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其职能是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村主任作为村民自治组织的负责人，是村民自治的直接组织者，应由村民选举产生，这也是村民民主权利的主要体现。让村支书兼任村主任，即使是由村民选出的，实质上又将回到党政不分、以党代政的老路上去。不但会使村支部和村委会性质、职责相互混淆，以至在具体事务上相互包办代替，不能体现村民自治的意愿。由于村党组织和村民自治组织之间的权限范围不明确，面对村民自治后农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党组织尤其是党支部书记，事无巨细均要亲自过问。这种一元化的领导方式，严重阻碍了村民自治的规范运作，使村级民主政治建设大打折扣。
(六)部分被调整下来的村干部恋栈不交权
村官也是官，我国传统的官本位文化使得一些被调整的村干部一时转不过弯来，拒不交权。在一些村，由于一些村委会主任被调换后，心理不平衡，对各项工作不配合。如某村今年换届实行“一肩挑”后，村主任“下岗”了，就不交公章、不交财务账目、不交村务档案、不交办公室钥匙等。截至目前，他仍照常以村委会名义行使职权，村民盖章都要去他那里，成了名副其实的不在职的村主任。这样。对推进民主选举和基层民主政治建设不但无益，更不利于调动一切积极因素，加快发展，保持农村稳定和团结。
(七)失落的利益集团(宗族、帮派)心存不满
马克思曾指出，人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。调查发现，在这5个县，尤其是一些落后的村庄，一些群众宗族观念严重，宗族势力有所抬头，并操纵基层政权，严重影响了村民自治进程。而宗族实现利益最直接的途径就是让自己人成为村干部(村干部在农村有不少潜在的价值)。如一些村有村办煤窑，村主任就是煤窑的法人代表，利益空间太大。这些村主任将亲戚朋友、同族的人安排到煤窑上工作，就可以为本宗族成员获得利益和好处提供方便。某村的村主任王平便是某一宗族的代表。上次为了达到使他掌权的目的，同族的人在组织换届选举中相互串通，投他的票，并想方设法给选举活动制造障碍，排斥外人当选。可当选没几年，今年实行“一肩挑”其被调换后，同宗人很不服气，认为其是被村支书和乡镇政府合谋搞掉的。因此，想方设法给村里和乡镇政府制造障碍。而一些村主任则利用多年当村官积累下来的资源(包括人力、物力、影响力)等，打着村民自治的旗号，组织同宗同族的人同村里及乡镇相对抗。由于他们具有一定的政策水平和组织经验，加之基层执行政策有时会走调变样，很容易会使他们找到对抗的把柄，并拿出一些本本上的经典“指示”和“口号”“威胁”村里及乡镇政府。
三、完善“一肩挑”的建议
(一)强化民主管理，把权力交给人民
最大程度地实现“一肩挑”，并不是要求所有的村都推行这一模式。要真正贯彻落实《村民委员会组织法》，把权力交给人民，让人民群众来决定是否需要“一肩挑”，谁来“一肩挑”。不应硬性规定比例，更不能一味追求高比例。如果村支书(村主任)在兼任的过程中没有被选上，那么就不实行“一肩挑”，乡镇非要硬性规定实行“一肩挑”，这样本身就是不尊重人民群众的意见，本身就是最大的不民主。实行书记、主任“一肩挑”，必须尊重法律，尊重群众的选择，坚持依法办事，体现选举人的意志。
(二)转变政府职能，为“一肩挑”创造良好的环境
当前，我国已从各方面减轻农民的负担，但也应该为村官“减负”，使村官不至于每天想着如何应付上面，使村干部有更多的时间和精力抓好村里的事情。
一方面乡镇要只作指导。什么事该管，什么是不该管，更不能把本该自己完成的事情交给村干部去完成。作到既为村民减负，又为村干部减负。
另一方面乡镇要转变政府职能，变领导为服务，树立服务意识，把乡镇的行政型政府、领导型政府转变为服务型政府，为“一肩挑”的顺利运行创造良好环境。
(三)完善监督机制“一肩挑”的结果必然使权力高度集中。因此要建立强有力的监督约束机制。
一是健全村级监督体系。要不断完善村民会议、村民代表会议、村务公开、民主理财、民主评议干部等制度，不断增强村务公开的透明度。作到集体决策、集体把关，将村支书置于集体监督之中，防止村支书独断专行。
二是健全镇级监督体系。应建立村务公开督察组、财务督察组、村干部目标责任考核组等机构，确保乡镇监督作用的发挥。可通过对村干部阶段性工作或一定时期内工作的考评，对成绩予以肯定。对不足提出警示，使村干部的工作行为置于乡镇的监督之下，确保“四个民主”的整体推进。
三是加强社会舆论对村干部的监督。创造全社会监督的良好环境。
(四)合理调整或选举“一把手”
乡村的“一把手”，过去多数是在党内体现上级党委意图产生的，而“一肩挑”则在一定程度上改变了“实现上级党委意图”的状况，充分体现了民主的广泛性。“火车跑得快，全靠车头带”，作为“一肩挑”后的“一把手”首先要有较高的政治素质。其次一定要作风民主、办事公道、廉洁自律。三是对工作确实有成绩，但因工作方法简单或因其它因素而落选的支部书记或村主任等，应帮助他们改正缺点，继续使用；对无所作为或为政不廉、处事不公道的，要坚决予以调整。四是拓宽选拔渠道。要将真正具有广泛群众基础和有一定社会威信和号召力的人选拔出来。对不是党员而又具备党员条件的，应发展其入党。
(五)加强对班子的培训力度
村级两委班子“一肩挑”后，工作相应地多了。因时而变，这就要求这些村官需要掌握更多的知识和工作本领，不断提高自己的综合素质及服务能力。因此，各级党委、政府必须把村级两委干部的培训工作列入重要的议事日程，要充分利用县级党校，采用“结业制、层次制”的短期集中培训方法，把经济、法律、科技以及工作实务的常识传授给他们，使他们进一步明确自己的权利、义务、地位和作用，以提高他们的综合素质，适应农村构建社会主义和谐社会的需要。
(六)妥善处理下岗村官的问题
随着村级班子的换届调整和农村干部制度改革的深化，可能会有更多的村官要下岗。下岗村官虽然成了一般群众，但其在村民中的影响仍非同一般。因此，要做好下岗两委干部的安抚工作。
要加强思想沟通，发挥下岗干部的特长。一部分村干部离任后难免会产生“今非昔比”的失落感，这种失落感如得不到及时调整，就会转变为强烈不满，同在职干部形成对立面。对此乡、村党组织不能简单地批评指责，而应从积极交流感情入手。正确引导，化消极因素为积极力量，增强他们的大局意识，促进团结发展。同时下岗村官在长期的农村工作中积累了一定的经验，基层党组织应注意因势利导，应本着“自愿量力”的原则。积极创造条件，发挥他们的特长，支持和引导他们在建设社会主义新农村中发挥作用。最后，要重视下岗村干部的教育管理，使下岗村官在日常生活和履行义务方面在村民中起到模范带头作用，共同构建和谐农村。
一、两委的权力来源及其表现
所谓两委，即村党支部委员会和村民委员会，
村党支部是中国共产党在农村最基层的组织形式，是农村各种组织和各项工作的领导核心。它接受上级乡镇党委的垂直领导，在相当大的程度上扮演着国家行政机构的角色，行使国家行政权力，对农村公共生活进行政治领导。
村民委员会是乡村基层自治性的群众组织，是基层民众直接行使自治权力和民主的组织载体及途径；是国家适应农村内生正式权力现代化的要求，对农村组织和村庄权力所做的制度性安排和规范化构建的必然产物。
村党支部书记的权力来源主要是乡镇党委的任命和支部的推选，是自上而下的沿袭来的领导权。
村民委员会主任的权力来源主要是通过乡村村民制度性的选举而产生的，是自下而上获得的一种自治权。
由此可见，两委的关系应该是国家领导权和村民自治权的关系。
1998年11月4日，《村民委员会组织法》正式颁布实行，确定了我国现代意义上的农村村民选举制度。这样，由于实行村民自治，沿袭下来的领导权(或者说是对乡村的控制权)与自下而上获得的自治权从根本上促使农村公共权力从以党的一元化领导为特征的一元权力结构向党政二元权力结构转变。
权力的调整也必然导致农村之间实际利益的调整。在缺乏协调这种“双轨运动”的制度机制的情况下，自上而下地强调党的核心领导与自下而上地推行村民自治，其直接表现就是村委会和村党支部之间出现冲突，也即国家行政权力和自治权力的冲突。为改变这种冲突或者说是弥补制度缺陷，人们设计了多种实践模式，如“两票制”“二选联动机制”“一肩挑”等。当前在我国广大地方村级组织中实行的是村党支部书记和村委会主任由一个人担任(也叫“一肩挑”)，并且已有广泛的群众基础和实践基础。从D县的实践看，实行“一肩挑”后，有利于巩固和加强党的领导；有利于两委减少摩擦，形成合力；有利于促进村干部作风转变；有利于提高工作效率和降低村级组织运行成本。但是，也表现出几方面的不足，
二、实行“一肩挑”后存在的问题
(一)大部分都是村支书兼任村主任，未举行民主选举或选举走形式
一些乡镇为了管理好村里，便于开展工作，总喜欢用自己能控制的人管理村里的事情。由于村支书直接接受乡镇党委领导任命，其较“听话”，关系与乡镇领导融洽，“并且在后来的村民自治实践中由于受到村庄人事安排的挑战、行政管理任务落实的需要以及利益连带关系，甚至更主要是乡村权力结构的一贯性。两者具有了不可逾越的亲密性”：而村主任由村民选举，由村民罢免或任命，其关系相对而言与乡镇关系较疏远，所以在实行“一肩挑”后，大多是村支书兼任村主任。也有例外，一些村主任为保住“乌纱帽”，就动用足够多的资源去“买村支书”一职(重点是在乡镇)。在调查的100个村庄里，90％都未召开过正式的村民大会进行村民选举，村支书就直接兼任了村委主任。一些村民还以为“一肩挑”就是让村主任下岗，村支书“一肩挑”。有10多个村子虽然召开了村民大会，也就是走走过场，抱着箱子找村民为乡镇预先圈定的在职村支书兼任村主任“划道道”，选票早被人操纵了。
(二)硬性推行“一肩挑”
在我们调查的100多个村子里，基本上属于硬性推行“一肩挑”，不考虑客观实际，一刀切到底。如某村原主任工作能力不错、责任心强、在群众中威信很高。但乡镇还是把他从村主任位置上“拉”下来。村民说：村主任下岗是因为乡镇里没有自己人。他(指“一肩挑”后的村支书)年龄那么大了，已是船到码头车到岸，还指望他能带领群众致富奔小康吗?何况他威信不高。不会处理协调矛盾，全仗着在乡里当副乡长的弟弟。也许，用不了两三年还会把这个好村子给搞成个烂摊子。更重要的是，“当上级利益与村民利益发生矛盾时，村支书常常自觉以上级代言人的身份做村民工作，不愿为村民利益‘得罪’上级领导，而对村民的困难和需要往往缺乏重视”。这似乎有违“一肩挑”的初衷。
(三)部分农民对“一肩挑”感到麻木
由于受传统落后观念的束缚，客观条件的制约，如经济基础较差，村民文化和道德水平还不够高以及缺乏实践经验等原因，这5个县的村民从总体上看，参政议政的素质相对较低，民主自治能力不高。加之以前很多村支部书记自认为是村里的“一把手”，不论什么事都由其拍板定案。有些村委会成了摆设或执行者，从而导致村民自治很难全面开展，村民选出的村委会形同虚设，群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业产生冷漠。因此，村民对村干部谁上谁下，谁“一肩挑”、是否需要实行“一肩挑”较麻木。“谁当官都一样，都是给自己捞钱”。调查表明：“一肩挑”后，村支书一人拿了两人的工资，而实际还是只干了一人的工作，好多村山水依旧，面貌未改。
(四)一定程度上失去了制衡监督，助长了腐败现象的滋生
以前由于村委会主任的存在，对村党支部书记这个“国家的代理人”，村主任这个“村庄的当家人”对其起着相互制约、平衡的功能。对干部的作风建设是有利的，从体制上可以抑制村干部的家长作风和不廉洁行为。实行“一肩挑”后，权力很容易失去制衡，而国家又没有出台完善的监督措施。调查中发现，某村在一个铝厂建设时，征用了不少农民的自留地。按国家法律规定，此款应该由征地方直接按国家补偿标准给付被征用土地的农民。然而村支书未经村民同意，自作主张将这些被征用的土地全部收归村集体，自然征地款也归其支配。他把全体村民按亲疏远近、年龄大小、是否同宗同族、是否为外来迁移户分成三六九等，将本属于个别被征地农民的补偿款分摊在全体村民头上，而对于一些被征用土地的外来迁移户，且“规定”需要在本村居住15年以上才可分享此笔款。也就是说外来迁移户即使土地被征用了，但在本村居住未满15年，不能分享此笔款。为此在村支书的倡议下还举行了所谓的村民大会。土地未被征用的农民，当然不会对送到嘴边的“热馒头”拒绝，于是大会通过了全体村民分享这些征地款，但条件是遵守上述标准。被征地的少数村民对村支书的做法表示不满，他则以《村民组织法》中规定经全体2/3以上村民通过则有效为由，拒绝了这些村民的请求，结果导致这些村民不断地上访。分配的结果是，当年村支书家里就买了汽车、盖了新房、装了电话、换了彩电等。村支书“占山为王”，大事、小事由其一人说了算，必然导致腐败或做出有损党和政府形象 的事。一些村民说，现在村干部专权，村民更难监督了，以前两委有矛盾，其实也是一种监督，现在尽管“一肩挑”了，但是监督却失去了。村民当然可以监督，但是，村民的监督还只是表面的，很难深入本质。
(五)一定程度上弱化了农村自治组织的功能，影响民主建设
《村民组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其职能是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村主任作为村民自治组织的负责人，是村民自治的直接组织者，应由村民选举产生，这也是村民民主权利的主要体现。让村支书兼任村主任，即使是由村民选出的，实质上又将回到党政不分、以党代政的老路上去。不但会使村支部和村委会性质、职责相互混淆，以至在具体事务上相互包办代替，不能体现村民自治的意愿。由于村党组织和村民自治组织之间的权限范围不明确，面对村民自治后农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党组织尤其是党支部书记，事无巨细均要亲自过问。这种一元化的领导方式，严重阻碍了村民自治的规范运作，使村级民主政治建设大打折扣。
(六)部分被调整下来的村干部恋栈不交权
村官也是官，我国传统的官本位文化使得一些被调整的村干部一时转不过弯来，拒不交权。在一些村，由于一些村委会主任被调换后，心理不平衡，对各项工作不配合。如某村今年换届实行“一肩挑”后，村主任“下岗”了，就不交公章、不交财务账目、不交村务档案、不交办公室钥匙等。截至目前，他仍照常以村委会名义行使职权，村民盖章都要去他那里，成了名副其实的不在职的村主任。这样。对推进民主选举和基层民主政治建设不但无益，更不利于调动一切积极因素，加快发展，保持农村稳定和团结。
(七)失落的利益集团(宗族、帮派)心存不满
马克思曾指出，人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。调查发现，在这5个县，尤其是一些落后的村庄，一些群众宗族观念严重，宗族势力有所抬头，并操纵基层政权，严重影响了村民自治进程。而宗族实现利益最直接的途径就是让自己人成为村干部(村干部在农村有不少潜在的价值)。如一些村有村办煤窑，村主任就是煤窑的法人代表，利益空间太大。这些村主任将亲戚朋友、同族的人安排到煤窑上工作，就可以为本宗族成员获得利益和好处提供方便。某村的村主任王平便是某一宗族的代表。上次为了达到使他掌权的目的，同族的人在组织换届选举中相互串通，投他的票，并想方设法给选举活动制造障碍，排斥外人当选。可当选没几年，今年实行“一肩挑”其被调换后，同宗人很不服气，认为其是被村支书和乡镇政府合谋搞掉的。因此，想方设法给村里和乡镇政府制造障碍。而一些村主任则利用多年当村官积累下来的资源(包括人力、物力、影响力)等，打着村民自治的旗号，组织同宗同族的人同村里及乡镇相对抗。由于他们具有一定的政策水平和组织经验，加之基层执行政策有时会走调变样，很容易会使他们找到对抗的把柄，并拿出一些本本上的经典“指示”和“口号”“威胁”村里及乡镇政府。
三、完善“一肩挑”的建议
(一)强化民主管理，把权力交给人民
最大程度地实现“一肩挑”，并不是要求所有的村都推行这一模式。要真正贯彻落实《村民委员会组织法》，把权力交给人民，让人民群众来决定是否需要“一肩挑”，谁来“一肩挑”。不应硬性规定比例，更不能一味追求高比例。如果村支书(村主任)在兼任的过程中没有被选上，那么就不实行“一肩挑”，乡镇非要硬性规定实行“一肩挑”，这样本身就是不尊重人民群众的意见，本身就是最大的不民主。实行书记、主任“一肩挑”，必须尊重法律，尊重群众的选择，坚持依法办事，体现选举人的意志。
(二)转变政府职能，为“一肩挑”创造良好的环境
当前，我国已从各方面减轻农民的负担，但也应该为村官“减负”，使村官不至于每天想着如何应付上面，使村干部有更多的时间和精力抓好村里的事情。
一方面乡镇要只作指导。什么事该管，什么是不该管，更不能把本该自己完成的事情交给村干部去完成。作到既为村民减负，又为村干部减负。
另一方面乡镇要转变政府职能，变领导为服务，树立服务意识，把乡镇的行政型政府、领导型政府转变为服务型政府，为“一肩挑”的顺利运行创造良好环境。
(三)完善监督机制“一肩挑”的结果必然使权力高度集中。因此要建立强有力的监督约束机制。
一是健全村级监督体系。要不断完善村民会议、村民代表会议、村务公开、民主理财、民主评议干部等制度，不断增强村务公开的透明度。作到集体决策、集体把关，将村支书置于集体监督之中，防止村支书独断专行。
二是健全镇级监督体系。应建立村务公开督察组、财务督察组、村干部目标责任考核组等机构，确保乡镇监督作用的发挥。可通过对村干部阶段性工作或一定时期内工作的考评，对成绩予以肯定。对不足提出警示，使村干部的工作行为置于乡镇的监督之下，确保“四个民主”的整体推进。
三是加强社会舆论对村干部的监督。创造全社会监督的良好环境。
(四)合理调整或选举“一把手”
乡村的“一把手”，过去多数是在党内体现上级党委意图产生的，而“一肩挑”则在一定程度上改变了“实现上级党委意图”的状况，充分体现了民主的广泛性。“火车跑得快，全靠车头带”，作为“一肩挑”后的“一把手”首先要有较高的政治素质。其次一定要作风民主、办事公道、廉洁自律。三是对工作确实有成绩，但因工作方法简单或因其它因素而落选的支部书记或村主任等，应帮助他们改正缺点，继续使用；对无所作为或为政不廉、处事不公道的，要坚决予以调整。四是拓宽选拔渠道。要将真正具有广泛群众基础和有一定社会威信和号召力的人选拔出来。对不是党员而又具备党员条件的，应发展其入党。
(五)加强对班子的培训力度
村级两委班子“一肩挑”后，工作相应地多了。因时而变，这就要求这些村官需要掌握更多的知识和工作本领，不断提高自己的综合素质及服务能力。因此，各级党委、政府必须把村级两委干部的培训工作列入重要的议事日程，要充分利用县级党校，采用“结业制、层次制”的短期集中培训方法，把经济、法律、科技以及工作实务的常识传授给他们，使他们进一步明确自己的权利、义务、地位和作用，以提高他们的综合素质，适应农村构建社会主义和谐社会的需要。
(六)妥善处理下岗村官的问题
随着村级班子的换届调整和农村干部制度改革的深化，可能会有更多的村官要下岗。下岗村官虽然成了一般群众，但其在村民中的影响仍非同一般。因此，要做好下岗两委干部的安抚工作。
要加强思想沟通，发挥下岗干部的特长。一部分村干部离任后难免会产生“今非昔比”的失落感，这种失落感如得不到及时调整，就会转变为强烈不满，同在职干部形成对立面。对此乡、村党组织不能简单地批评指责，而应从积极交流感情入手。正确引导，化消极因素为积极力量，增强他们的大局意识，促进团结发展。同时下岗村官在长期的农村工作中积累了一定的经验，基层党组织应注意因势利导，应本着“自愿量力”的原则。积极创造条件，发挥他们的特长，支持和引导他们在建设社会主义新农村中发挥作用。最后，要重视下岗村干部的教育管理，使下岗村官在日常生活和履行义务方面在村民中起到模范带头作用，共同构建和谐农村。