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内容提要 “黄宗羲定律”揭示了传统中国正税外杂派屡禁屡生的周期性历史现象。在传统中国，杂派广泛存在，但基本上来自于地方官府，非朝廷中央的杂派；杂派虽出自地方，根源却在中央，肇因于中央财政对地方财政的挤压造成的地方经费不足，之后又混杂了官吏贪腐的因素；建立在脆弱的小农经济基础上的“大国财政”使中央财政面临巨大压力，存在挤压地方财政的强烈动机，大一统帝国体制下强干弱枝的政治需要也使得中央对地方的财政挤压势成必然。中央对地方持续的财政挤压产生了一个杂派从失控到相对控制、又从相对控制到失控的历史周期，而历代王朝也因此相继走上“财政拮据-杂派失控-民变-衰亡”的老路。从“黄宗羲定律”反映的财政历史周期来看，传统王朝治理之道内敛而保守，强调安全而忽视进取，重视财政作为政权安全及稳定的物质基础的作用，轻视财政改善公共服务及促成经济增长的功能，缺乏提升税收能力和财政管理效率的长期动力，其“现代性”只具有相对意义。
关键词 黄宗羲定律 杂派 大国财政 强干弱枝 财政历史周期
〔中图分类号〕K03；F129 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2017）09-0108-09
“黄宗羲定律”是现代学者基于《明夷待访录·田制》①中一段陈述而对传统赋税制度弊病进行的阐发与总结。黄宗羲认为以田赋为主的传统中国财税制度存在着“积累莫返之害”的弊端，现代学者秦晖认为，黄宗羲的批判极具洞见，揭示了传统赋税制度弊病及其解决方法的根本缺陷，即“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”，每一次“并税式改革”最后都步入“税轻费重-并税除费-杂派滋生-税轻费重-并税除费-杂派又起”的循环，百姓税负越改越重，直至不堪重负。②
自秦晖总结出“黄宗羲定律”以来，学界对此争议不断。总的来说，学者们认为“黄宗羲定律”对传统中国百姓税负变动趋势的论述过于简单，从长时段来看，百姓的税负并非总是一直上升，而是有升有
* 基金项目：国家社会科学基金项目“法治视角下传统中国隐性腐败治理研究”（15BFX017）
① 黄宗羲具体表述为：“三代之贡、助、彻，止税田土而已。魏晋有户、调之名，有田者出租赋，有户者出布帛，田之外复有户矣。唐初立租、庸、调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸，租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，户之外复有丁矣。杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差，虽租、庸、调之名浑然不见，其实并庸、调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸、调于租内，而复敛丁身钱米。……有明两税，丁口而外，有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、顾募、加银之例，一条总征之，使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银、力二差又并入于两税也；未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。”《明夷待访录·田制三》，《黄宗羲全集》第1册，浙江古籍出版社，1985年，第26～27页。
② 秦晖：《“黄宗羲定律”与税费改革的体制化基础：历史的经验与现实的选择》，《税务研究》2003年第7期。
降，呈周期性变动趋势，“黄宗羲定律”反映的只是百姓税负在趋向最高点的过程中的状况，而不是所有的状况，超过百姓承受能力的横征暴敛可以行于一時，但绝不可能长久，所谓黄宗羲定律，极可能是对传统社会赋税制度钝化现象的一种误读。杜恂诚：《“黄宗羲定律”是否能够成立》，《中国经济史研究》2009年第1期；施正康：《传统社会制度的进化、退化与钝化——给“黄宗羲定律”的一个制度经济学解释》，《世界经济文汇》2005年第4期；周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期。
然而，即使“黄宗羲定律”不够准确，是一种误读，正税之外杂派丛生在传统社会的确是一种普遍且屡禁不绝的现象，易言之，“黄宗羲定律”所描述的税负一直攀升趋势之说虽不足为信，但其提到的“杂派丛生-并税式改革-杂派丛生”的周期性变动却客观存在。这种周期性变动反映了什么？隐藏在“黄宗羲定律”背后的历史真相究竟是什么？本文尝试结合传统中国的财政体制进行阐述。
一、杂派来自于地方而非中央
浮收或加征是传统中国田赋征收过程中常见的现象，指超过国家法律规定的税率征收田赋，除浮收或加征外，田赋征收过程中的现象还包括摊派、勒索、贪污、侵占等，总之就是想方设法让百姓交纳多出国家正税的钱粮。上述现象，本文统称之为“杂派”。传统中国田赋征收过程中的杂派主要有：
1.地方州县衙门自定规则，明码加派。如唐代征收两税，朝廷诏令不得加派一钱，地方州县却是公然加派，无所忌惮，“前诏云：于两税之外，悉无他徭。今非两税，而诛求者殆过之”，周勋初主编：《唐人轶事汇编》，上海古籍出版社，2006年，第120页。宋代钱粮征收中有“抛桩明耗”“暗桩暗耗”“头子钱”等，名目繁多，以至有时“一石正苗非三石不可了纳”，马端临：《文献通考》卷4《田赋考》，中华书局，1986年影印本，第3页。明代官员征收钱粮时常在正赋之外加征水脚钱、口粮钱、库子辨验钱、蒲篓钱、竹篓钱、沿江神佛钱等，清代则有火耗、平余、部费、贴规、照规、批回费、结费、文规、柜规、军粮折价规、荒规、灾规、兵米折收名色等名目，“重者数钱，轻者钱余，行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征名色繁多”，赵尔巽：《清史稿》卷121《食货二》，中华书局，1977年，第3532页。本质都是田赋正税之外的杂派。这些都是州县衙门自定的加派，对百姓是公开的，上级衙门也大体知晓且经常参与分肥，不能完全说是地方官员的个人行为。
2.书吏差役个人私下的杂派。在征收田赋的过程中，州县衙门的书吏差役经常利用职权对税户进行欺骗、勒索、盘剥，以达到加派之目的，其手法主要有：（1）包纳。乡民不愿与官府直接打交道，多将钱粮交与差人，由其保管交纳，而差人将手中汇聚代缴的税银放贷取利，腾挪移转，甚至直接吞没；（2）重征。差役私自或伙同乡里豪强持粮票向已经完纳的粮户重复征收，乡民不交足其所要求的钱粮就不揭掉粮票；（3）垫付。差人未经民户同意就代其交纳税粮，然后持票下乡揽收，要求民户加息偿还，一旦乡民未及时照给，即诬以抗粮之罪；（4）自创手法浮收。除州县衙门明确规定的加征外，吏胥私下里又自创诸种浮收手法，或踢斛淋尖，或用尖斗替换斛，或藉口粮色不好而故意抛洒，种种巧取浮收，无非上下串通，多收粮米以分肥；（5）勒折。吏胥在物价低的时候强迫民户交银钱，不收实物，而在物价上涨的时候，则勒令交实物，不收银钱，通过吃差价盘剥民户，达到多收的目的。 3.田赋征收不公，致使一般无权无势的百姓事实上被加派，多交钱粮。田赋征收中的不公、不均平是一种重要的税收腐败，它事实上导致一般无权无势的小民百姓替有钱有势的大户交纳了大部分钱粮。富人多交，穷人少交，土地多者多交，土地少者少交，这是历代税法的一般原则，也是国家征税的基本公正性所在，唐开元二十五年《赋役令》：“凡差科，先富强，后贫弱；先多丁，后少丁。”刘俊文点校：《唐律疏议》，法律出版社，1999年，第274页。《大明律·户律一》“赋役不均”条：“凡有司科征税粮，及杂泛差役，各验籍内户口田粮，定立等第科差。”怀效锋点校：《大明律》，法律出版社，1999年，第48页。但田赋征收不公，放富征贫，挪移作弊，致使富者少征，穷者多征，却是由来已久，在宋代，乡司负责编制、推排五等版籍，而版藉决定税户纳税等级及所负担的税赋数量，实践中乡司却往往舞文作弊，假公济私，屈从于豪强，施虐于小民，“比年乡司为奸，托以三年一推排方始除附，乃使久年系籍与疾病之丁无时销落，新添之丁隐而不籍，皆私纠而窃取之”，徐松：《宋会要辑稿》13，刘琳等校，上海古籍出版社，2014年，第8063页。明清以降，加征耗羡成为地方征收田赋之定例，而地方士绅往往凭恃其地位和影响力，拒绝缴纳耗羡，地方官吏既不能与士绅们争辩耗羡的合法性，又忌惮士绅们的影响力，就只好根据较低的耗羡率向士绅征收田赋，由此，“士绅只在略高于法定税率的数额上缴纳地丁和漕粮，有些士绅甚至可以拒付任何附加费”，同时，“为了弥补征税成本和衙门其他开支，（官吏）只好将税收负担转嫁到不能据法与其抗争无力保护自己的普通老百姓头上”，瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社，2003年，第317页。结果是，有钱有权者少纳税，没钱没权者多交税，薄产的小民税率重，良田万顷的士绅税负轻，士绅的税负最终转嫁到小民身上，“帝国时代的田赋负担不是真正地按照田地的质量和数量来公平交纳的，‘粮书’和‘粮差’以及州县长官的个人福利最终都会落实到没有势力的小老百姓身上”。洪振快：《亚财政：制度性腐败与中国历史弈局》，中信出版社，2014年，第307页。
4.漕粮征运产生特殊的杂派。漕粮是一种特殊的田赋，田赋征收中的加征、浮收、吏役贪滥、税负不公等腐败，漕粮征运一概有之，但漕粮因其特有的征运制度，又产生许多一般田赋征收所没有的杂派。结合现代学者的研究，晏爱红：《清代官场透视——以乾隆朝陋规案为中心》，天津古籍出版社，2012年；周健：《嘉道年间江南的漕弊》，《中华文史论丛》2011年第1期；陈峰：《略论清代的漕弊》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）1998年第4期；袁飞：《论嘉庆时期漕政的腐败——以通仓舞弊案为中心的分析》，《社会科学战线》2012年第9期。漕运产生的杂派包括：踢斛淋尖、帮贴使费、运弁贽礼、生日节礼铺设折席、规礼帮贴、运弁雇募字识班役纸张饭食、油烛纸张、运弁差役催兑催船饭食、沿途催船填写印花缴限及雇船、刊刻禁约告示、赏丁舵花红、节礼座船、停运千总规礼节礼房租、押运丞卒规礼及家人随封、卫备道次公馆盘费修理衙署、卫备佥丁书识差役银、粮道书吏辛工纸张饭食并投文挂号房头二门、粮道差官催兑催开规礼、开帮渡江渡黄祀神演戏、总漕衙门投文挂号验领全单、淮安盘粮厅点卯、大沽塘投文、巡河打吊锣催船饭食、备带土宜，等等。总起来说，上述杂派又可归为以下几个方面：漕务官吏之侵漕、仓场官吏之营私、沿途官吏对运丁的肆意勒索、运丁对州县的百般敲诈、州县官吏对漕户的横征暴敛、地方士绅的借漕分肥。所有这一切，都来自于征收漕粮时的浮收，最终无不转嫁到纳漕民户身上。
从上述杂派的表现及来源看，田赋征收中的杂派主要来自地方官府及其经手官吏，是地方未经朝廷法令明确允许而征收的杂派。唐代两税之外的科率杂派多出自于道府州县，“诸道方镇自兵兴以来，或缘进奉助军，或缘本道征发，务求济办，多是权宜”，李昉：《文苑英华》卷428《大和三年十一月十八日敕文》，中华书局，1966年影印本，第2167页。明代州县杂派已普遍成为地方官吏收入的来源，“它既被官场上所接受，也为一般民众视为当然”。[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，三联书店，2015年，第217页。在清代，杂派主要反映为地方的耗羡，“州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者。税轻耗重，数倍于正额者有之。……其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏。间有操守清廉，如陆陇其之知嘉定，每两止收耗羡银四分，并不馈送节礼，上司亦或容之者，以通省所馈节礼尽足敷用，是清如陆陇其，亦未闻全去耗羡也”，魏源：《皇朝经世文编》之《户政》，《魏源全集》第14册，岳麓书社，2011年，第567页。耗羡归公后，耗羡成为中央公开允许的合法附加税，不能再视为地方的杂派，但随着时间的推移，耗羡之外的杂派重新泛滥，“提解既久，耗羡渐同正项，州县贪员，重新征收，于耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉”。庄吉发：《清世宗与赋役制度的改革》，台北学生书局，1985年，第145页。
杂派是地方的杂派，非中央的杂派，是违法的税收腐败，绝非朝廷法令认可的合法附加税，从历朝律令对杂派的禁令也可明确这一点。《唐律疏议·户婚律》“差科赋役违法”条：“诸差科赋役违法及不均平，杖六十。若非法而擅赋敛，及以法赋敛而擅加益，赃重入官者，计所擅坐赃论；入私者，以枉法论，至死者加役流。”刘俊文点校：《唐律疏议》，法律出版社，1999年，第274页。唐中期改租庸调为两税后，政府又申令，“今后除两税外，辄率一钱，以枉法论”，刘昫：《旧唐书》卷12《德宗纪》，中华书局，1975年，第324页。“如有两税合徵钱物，数外擅加率一钱一物，州、县长吏并同枉法赃论”。薛梅卿点校：《宋刑统》，法律出版社，1999年，第238页。《大明律·刑律六》“因公擅科敛”条：“凡有司官吏人等，非奉上司明文，因公擅自科敛所属财物，及管军官吏、总旗、小旗科敛军人钱粮赏赐者，杖六十。赃重者，坐赃论；入己者，并计赃以枉法论。”怀效锋点校：《大明律》，法律出版社，1999年，第189页。清代甫定鼎北京，摄政王多尔衮就发布谕旨，宣布革除明末以来正赋之外的一切杂派：“自顺治元年为始，凡正额之外一切加派、如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免。各该抚、按即行所属各道府州县、军卫衙门，大张榜示，晓谕通知。如有官吏朦胧混征暗派者，察实纠参，必杀无赦。”《清世祖实录》卷6，顺治元年七月壬寅，中华书局，1985年影印本。顺治元年（1644年）七月，针对地方请准许征收耗羡的奏请，摄政王回复：“正赋尚宜酌蠲，额外岂容多取，著严行禁革。如违禁加耗，即以犯赃论。”《清世祖实录》卷6，顺治元年七月甲午，中华书局，1985年影印本。之后顺治康熙等帝不断发布禁止耗羡杂派的上谕，顺治元年（1644年）十月诏：“有司征收钱粮，止取正数，凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罰、巧取民财者，严加禁约，违者从重参处。”《清世祖实录》卷9，顺治元年十月甲子，中华书局，1985年影印本。康熙十八年（1679年）覆准：“州县等官私加火耗及私派加征者，革职拿问。其司道府官隐匿不报者，亦革职拿问。若申报督抚，不行题参，将督抚亦革职。”《大清会典事例》卷107《吏部·处分例》，中华书局，1991年影印本。雍正在耗羡归公后警告各级官吏：“于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪。”《清世宗实录》卷49，雍正四年十月壬申，中华书局，1986年影印本。清廷还创设易知由单、截票、滚单等纳税书状，力图使整个征税过程规范化和程式化，堵住地方杂派的门路。传统王朝中央不仅明令禁止地方杂派，自己也很少提高正税的税率以增加税收。受重义轻利、轻徭薄赋的儒家财税思想的影响，传统王朝中央确立的以田赋为主的正税的税率普遍不高，如果遇上自然灾害，朝廷还经常蠲免受灾地区的赋税。从文献记载来看，中央政府很少通过提高正税的税率来增加财政收入，统治者认为，低税、不加税是仁政爱民的体现，也是王朝政权道义基础之所在，相反，直接加税不但会败坏自己及朝廷的名声，从历史经验看，更有可能激起民变。 总之，田赋征收中的杂派在传统中国是客观存在的，但出自于地方，发端于州县，“伏查正供之外有耗羡一项，彷于唐之中叶立羡余赏格，于是天下竞以无艺之求，为进阶之计，五代相沿滋甚。宋太祖乾德四年，从张全操之请，罢羡余赏格，宋史美之。然入于公者虽罢，而出于民者未必尽除，明代征收正赋之外，有倾销耗银，即耗羡也。……本朝定鼎后，耗羡一项，尚存其旧”。《皇朝经世文编》卷27《户政》，中华书局，1982年影印本。地方为何对中央的禁令置若罔闻？中央的禁令为何在地方基本形同虚设？对此，必须从传统中国的财政体制中寻找答案。
二、地方杂派的根源在于中央
尽管杂派限于地方官府，中央既未参与，也基本上不增加正税，但地方杂派的发生却与朝廷中央的作为有很大关系，具体来说，正是中央财政的持续挤压造成地方经费经常不足，不得不以正税外的杂派弥补，与此同时地方官吏暗度陈仓，中饱私囊，以杂派为自己灰色收入的来源：
1.经费不足是地方官府杂派的起因
在传统中国，地方官府承担着诸多经济、社会乃至部分政治事务职能，如唐代道州两级官府财政支出的范围包括道州属县的官吏俸禄、镇军州军的军费及赏设之费、馆驿钱粮等交通管理费用、军械器杖的修造费用、杂给用钱等行政管理费用，明代地方官府要负担起宗藩禄廪、军事防务开支、地方官吏俸禄、地方公共事务开支，清代地方存留经费主要用来支付地方官吏的俸禄、办公费用、地方社会事务开支，总体来说，支出远远超出了存留的经费，仅地方官吏俸禄一项，就已用去存留经费的大部，朝廷中央又将本应由其承担的支出如军费宗藩禄廪等强加于地方分担，一些经济、社会事务方面的支出如交通、文教、赈济、水利等，朝廷中央本应分担或给予补助，实践中却常常是一毛不拔，不仅如此，受限于过分严苛且僵化的奏销制度，地方行政中发生的许多临时开支因为在奏销法例中没有对应的项目，不能从存留经费中开销，而要由地方政府设法从其他途径开支，所有这一切，都使得地方政府的存留经费远远不敷其实际的行政支出。经费不足当然有碍地方施政，而严格的考成制度又将地方官员的前程与其施政政绩直接挂钩，一旦因经费不足致使施政有碍，地方官员面临的是上级的斥责与处分，而非体恤、宽容或经费上的支持，为前程计，地方官员唯有自行“设法”寻找财源，弥补经费之不足，而最简单、直接、有效的办法就是杂派。
2.中央财政的持续挤压造成地方经费经常不足
适应于大一统专制帝国的政治体制，传统王朝实行中央高度集权的财政管理体制，不存在严格意义上的地方财政，不过，就管理的技术层面而言，中央和地方的收支仍然大致分为两条线，管理层面的地方财政是存在的。中央财政挤压地方财政是传统王朝财政管理过程中的重要特点和趋势，且随着中央集权的强化而愈加明显和突出。唐代两税法下两税三分，上供、送使和留州，道和州的财政有一定保障，但首先必须完成对中央财政的上供，之后的余额才构成道的送使和州的留州部分，宪宗元和四年（809年）的改革又要求各道节度、观察使先以本州旧额留使钱及上供钱充送使钱，不足才能在属州两税钱中均配，改各属州原来的送使钱为优先上供中央，限制了道一级财政的扩张，加强了中央财政。《旧唐书》卷148《裴垍传》：“先是，天下百姓输赋于州府：一曰上供，二曰送使，三曰留州。建中初定两税，时贷重钱轻；是后货轻钱重，齐人所出，固已倍其初征。而其留州送使，所在长吏又降省估使就实估，以自封殖而重赋于人。及垍为相，奏请：‘天下留州、送使物，一切令依省估。其所在观察使，仍以其所莅之郡租赋自给；若不足，然后征于支郡。’其诸州送使额，悉变为上供，故江淮稍息肩。”中华书局，1975年，第3991～3992页。北宋初年“始令诸州自今每岁受民租及管榷之课，除支度给用外，及缗帛之类，悉辇送京师，官乏牛车者，僦于民以充用”，李焘：《续资治通鉴长编》第2册，中华书局，1979年，第139页。实际上地方留用的经费还是比较充足的，然真宗朝开始确定上供额，神宗朝以增加上供、封桩、创立无额上供、提举司等形式扩充中央财政，徽宗朝又增加上供，并把原归地方管理的茶盐课利集中于京师，中央财政所占税入的份额持续增长，而以转运司为代表的地方财政日益困窘，时人称：
国家肇造之初，虽创方镇专赋之弊，以天下留州钱物尽名系省，然非尽取之矣。当是时，输送毋过上供，而上供未尝立额，郡置通判，以其支收之数上计司，谓之应在，而朝廷初无封桩起发之制，自建隆至景德四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物以七千八百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣。大中祥符元年，三司奏立诸路岁额，熙宁新政，增额一倍。崇宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、籴本钱应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。陈良传：《止斋集》卷19《赴桂阳军拟奏事札子》第二，四库全书荟要本。
明清时期中央财政对地方财政的挤压主要表现为起运所占份额越来越重，地方存留屡遭削减，越来越少。“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”，“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”，《大清会典则例》卷36《户部》，文海出版社，1991年影印本。“起运”“存留”制度起自明朝，明代地方支出除官员俸禄从正赋开支外，其余全部源于里甲、均徭、杂泛等徭役的折银，“地方政府的运作费用是来源于役银，全国平均每县约有3000两，南方的县可达7000两”，[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，三联书店，2015年，第259页。项目因事而立，数额量出为入，因此，虽然国家正赋留给地方支出的项目和数额都很少，但算上各种徭役的折银，地方存留的数额还是相当可观，地方官府对存留的经费能较为自主地支用。清初大幅度裁减地方存留，地方官员的薪俸减少，地方各级衙门书吏的工食银全部裁革，各种差役、夫役人數与工食定额减少，地方原有的各种办公费用、祭祀礼仪费用、修建费用、招待费用、教育费用、交通费用、公益事业费用被大量裁减，“从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项不解京者甚多，自三逆变乱之后，军需浩繁，遂将一切存留款项尽数解部，其留地方者，惟俸工等项必不可省之经费，此外则一丝一粒，无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解”，蒋良骐：《东华录》，中华书局，1980年，第342页。康熙中期后恢复了一些存留款项，存留和起运的关系有所好转，但一直没有恢复到原先的比例，从全国的范围来看，地方存留经费基本被控制在岁入的20%以内。参见倪玉平：《清朝嘉道财政与社会》，商务印书馆，2013年；陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社，2008年。归根结底，传统中国中央高度集权的财政管理体制下，中央财政对地方财政上处于绝对优势，所谓地方财政即使在管理层面存在，也必然是不独立、不健全、不充分的，中央财政的挤压是传统王朝地方经费不足的直接原因。 3.弥补经费不足的同时地方官吏也以杂派为灰色收入来源
不可否认，贪腐也是地方杂派日渐趋多的重要推手。传统社会官员法定俸禄普遍不高，地方官吏作为国家征税的具体实施者，经手钱粮税物，如渴马守水，饿犬护肉，岂能不动丝毫贪念！既然在经费不足的压力下杂派已难以避免，何不多多加派，假公济私，实己之宦囊，而事实也的确如此，地方官府的杂派所得固然充实了行政经费，却也有相当比例流入了官吏个人的腰包，用以官场应酬及改善个人生活，“各直省征赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定。州县以此供上官，给地方公用，而私其余。上官亦往往藉公用，檄州县提解，因以自私”。赵尔巽：《清史稿》卷294《诺岷传》，中华书局，1977年，第10343页。无论公费私费，皆取之于民，取之于杂派所得，而且人的贪欲是无止境的，可以想象，随着官吏贪欲的增长，本来就不合法的杂派的失控是必然的，杂派越来越超出地方经费所需，越来越多地被地方官吏个人所侵吞。如果说一开始杂派地方官或许还是不得已而为之，虽不合法但还有一定的合情合理性，后来官员们却发现，这份官不举民不究、皇帝也没法细管的隐性财政，是肥己营私的绝佳空间，于是，假如说加派一万两就可以满足经费所需，官员们却加派到两万两、三万两甚至十万两，多余的部分侵吞入己。最终，“和所有不合理收费一样，实际需要最后只成了一个引子”，张宏杰：《顽疾：中国历史上的腐败与反腐败》，人民出版社，2016年，第138页。贪腐成为杂派丛生的真实动力，而弥补经费不足更多只是一个借口。
总之，地方杂派起因于地方经费不足，之后又混杂了官吏贪腐的因素。或许到后来，经费的充足与否实际上已不重要，中饱私囊满足个人贪欲才是地方官员热衷于杂派的真实目的。但无论如何，正是中央财政挤压造成地方经费不足给了地方官杂派的借口，正是地方经费不足的客观存在使朝廷中央不好去认真核查地方杂派收入的去向和用途，清代康熙皇帝就曾私下表示，“加一火耗，似尚可宽容”，《清圣祖实录》卷299，康熙六十一年九月戊子，中华书局，1985年影印本。“外面汉官有一定规礼，朕管不得”，中国第一历史档案馆：《康熙汉文朱批奏折汇编》第7册，档案出版社，1984年，第739页。由此，也正是因为朝廷中央的有意宽纵，地方上的杂派才会越来越多，越来越肆无忌惮。与地方官吏的贪欲相比，朝廷中央的乱作为及不作为才是地方杂派发生、失控的根源。
三、地方杂派遵循“失控-相对控制-失控”的历史周期
在传统中国，中央财政对地方财政的挤压具有必然性。首先，中央财政自身面临巨大压力，有劫取地方财政的欲望和动力。自大一统的帝国体制创立之后，传统中国的财政表现为一种“大国财政”的运行格局，在有效控制土地和人口的基础上，国家将小农经济下个体农户手中极其有限的剩余产出集中到一起，形成就绝对量而言非常可观的财政收入规模，为大一统帝国的治理奠定了物质基础，但同时，帝国体制下的“大国财政”也必然意味着帝国政府承担了远较先秦时期广泛的公共职能，帝国财政尤其是中央财政的职能范围大大扩展，因此，即使是在王朝建立初期，财政支出的规模也已相当可观，其中，中央财政支撑全国性公共职能的实施，其重要性毋庸赘言，而其支出更是十分惊人，光是国防和公共工程两项，就能用去中央财政的大半。另一方面，传统中国的“大国财政”主要是建立在对小农经济所创造有限财富的汲取之上，而众所周知，以个体农户为基础的小农经济十分脆弱，不但经不起任何大规模的天灾人祸，也经不起国家的过度汲取，也正因为如此，轻徭薄赋被奉为治国理财的金科玉律，加税则被视为聚敛渔民，被视为亡国之先声，这不仅是儒家民本仁政思想影响所致，更是出于维护政治安全的现实考量。
在轻徭薄赋、不加税的财政理念下，以田赋收入为主要来源的中央财政虽然总量不小，却很难满足持续增长的支出需要，由此，节俭就成为历代王朝治国理政的主流政策之一，为了实现“出入有经，用度有制”，保证中央财政在满足支出需要的同时还有一定的结余，本应由中央财政承担的许多经常性开支被排出经制规定的支出范围之外，或推给地方财政，或根本不做规定，寻求财政之外的其他途径来解决，然而即便如此，某些支出如国防支出，事关政权安全，是中央财政不能推卸、减省的。
强干弱枝的政治需要也是传统社会中央财政挤压地方财政的长期动力所在。古代中国是一个幅员辽阔、人口众多的“超大规模国家”，散布着成千上万个以血缘关系或拟制血缘关系为纽带、以宗法伦理为基础组织起来的宗法同构体，如家族、宗族、村落等，诚然，在国家统治秩序崩坏的战乱时期，宗法同构体有助于修复秩序，它是修复传统秩序的“第一块修复模板”，金观涛、刘青峰认为，传统的中华帝国之所以能多次在大动乱后重建，是因为其内部存在一种生命力极其顽强的修复机制，宗法同构体是这套修复机制的第一块修复模板，儒家国家学说及一体化政治意识是第二块修复模板，两块模板拼合下，动乱后的新王朝以三种途径建立起来：豪门世家建立新王朝；农民起义建立新王朝；少数民族入主中原，完成修复任务，建立新王朝。参见金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社，2011年，第145～167页。但在和平时期，诸多的宗法同构体却构成大一统帝国内部的离心力所在，在交通不便、通讯落后、帝国中央掌握的物质工具和技术手段相对欠缺的情况下，将这么多分散的宗法同构体整合起来，建立起一种超越血缘和地方主义的政治秩序，绝非易事，也不能不是统治者首先必须考虑和解决的问题，可以说，从共主天子到皇帝专制，从分封制到郡县制，从“礼治”“法治”到德礼政刑综合为治，乃至书同文，车同轨，语同音，按地域分配名额的科举，无不是在为解决这一问题而努力，而挤压地方财政、聚财于中央，借此削弱客观存在的地方分离主义的物质基础，正是维护帝国大一统格局的重要举措之一。揆诸史书，可以看到，传统中国的中央政府只要一有实力和机会，总是尽可能地侵夺地方财权。唐代两税制下两税三分、二归地方，实际上是藩镇坐大及中央实力不足下的无奈选择，宪宗朝成功讨伐地方反叛藩镇后，中央立刻着手削弱藩镇的财政权，要求藩镇属州的送使钱优先上供中央，不须送使。清代耗羡归公后，耗羡一开始被朝廷认为是地方可自主支配动用的款项，与正项钱粮有别，“夫耗羡银两与营伍中数分公粮存贮公所，原为本省本营之中或有公事需用，或为各官养廉，使地方营伍备用有资，不致派累兵民，乃通權达变之法，其来久矣，并非正项钱粮之可比也”，《清世宗上谕内阁》卷43，雍正四年四月二十七日上谕，四库全书本。然而到了雍正十三年（1735年），朝廷态度开始转变，要求督抚将本省支用之耗羡“勒定限期，令造清册，送部查核”，《清世宗实录》卷157，雍正十三年六月乙亥，中华书局，1985年影印本。乾隆五年（1740年）朝廷正式命令各省“将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明”，[清]嵇璜：《清朝文献通考》卷41《国用三》，浙江古籍出版社，1988年，第5233～5234页。随后又制定《耗羡章程》，严格规定了各省耗羡的数额、支发范围、类项及奏销程序，自此，“各省耗羡掌于户部湖广司者，取之有定数，用之有定款”，王庆云：《石渠余纪》卷3《纪耗羡归公》，文海出版社，1967年，第303页。耗羡不复为地方可较灵活自主支用之特别税款，而成为中央全权监管乃至有权随时支取的平常正税。夺地方之财以实中央是传统王朝财政政策的一贯趋向，这一政策趋向的背后是大一统专制帝国强干弱枝的政治需要。 总之，中央对地方的财政挤压在传统社会具有必然性，这一必然性导致了一个地方杂派从失控到相对控制、又从相对控制到失控的历史周期：
第一，在中央财政对地方财政的持续挤压下，地方杂派必然趋向失控。中央财政挤压地方财政造成地方经费不足，严重妨碍地方官府的施政，“国家取州县之财，纤毫尽归于上，而吏与民交困，遂无以为修举之资”，顾炎武：《日知录集释》，黄汝成集释，上海古籍出版社，2006年，第716页。严格的考成制度下，中央不可能因经费不足、“情有可原”就免除地方官的治理责任，地方官也不可能任由经费不足阻碍履职施政而最终导致自己乌纱不保，无论是纯为个人前途计，还是希望施政有成造福一方之民，杂派都是地方官必然必须之选项，而朝廷中央为了保证其对地方的有效统治，往往对地方上的杂派有心无力，最多做到“不败露则苟免，既败露则应问，较之婪赃，究为有间”，《清高宗实录》卷341，乾隆十四年五月丙子，中华书局，1986年影印本。对地方杂派即使有关制度尚未完全缺位，实践中的管治也经常表现为选择性处理，流于形式，如此，杂派必定趋向失控：从为弥补地方经费而杂派发展为为中饱私囊而杂派；从有节制杂派发展为无上限杂派；从地方主官的单一杂派发展为官、吏、乡司、里甲的层层加码；从州县基层独享杂派收入发展为整个官场共同分肥，利益均沾。
第二，杂派失控最终导致王朝政权更替。杂派加重百姓负担，杂派的失控使百姓不堪重负，随时处在破产的边缘，“二月卖新丝，五月粜新谷。医得眼前疮，剜却心头肉。”以个体农户为基础的传统小农经济本身具有脆弱性，一旦加派超过了所谓的“民变系数”，洪振快认为，传统社会民变是否会发生，关键看官府对农民的剥夺是否太过分，是否超出农民的负担能力，受传统农业文明经济规律所支配，传统社会的农民总负担超过其收入的10%会出现不稳定状况，超过20%很可能出现骚乱，达到30%社会就会动荡，这可以看做民变的系数（洪振快：《亚财政：制度性腐败与中国历史奕局》，中信出版社，2014年，第296～325页）。笔者观点是，“民变系数”是否如洪先生说得那么具体、单一，仍有待进一步论证，但作为一个民众负担能力的上限和社会动乱的节点，“民变系数”确实存在，当然，不同社会形态的“民变系数”必然大不相同。随之而来的是农户破产，民人流散，社会上的“无组织力量”大幅度增长，日益威胁王朝统治秩序，另一方面，自耕农的大量破产又使国家正税征收变得困难，严重影响以田赋为主的财政收入，削弱了王朝统治的物质基础和能力，这两方面趋势任其发展，结果必然是王朝政权的更替。
第三，新王朝最终仍不可避免地走上杂派失控的老路。一般来说，新王朝建立初期，基于缓和阶级矛盾和休养生息，正税的税率比较低，加之统治高层的俭政，中央及地方财政相对宽裕，杂派受到较严格控制。要言之，国家财政有余，百姓负担较轻，处在良性互动的状态，不过这一状态是建立在对内厉行节约、对外相安无事、且官僚群体尚未恶性膨胀异化的基础之上，惟有如此，一个较低且少杂派的法定税率方能满足国家支出的需要，甚至还能有结余，对地方杂派的控制才有可能进行，然而，这种状态注定不可能维持太久，即使不考虑边疆不断兴起的富有侵略性的游牧部族，专制政体下君权的不受约束及扩张性也使它很难将节约坚持到底，官僚群体的膨胀、腐败、异化更是帝制官僚制难以根治的痼疾，所有这一切决定财政的富余和杂派的受控制只会是王朝统治的短暂瞬间，新王朝必将走上“财政拮据-杂派失控-民变-衰亡”的老路。
地方杂派“失控-相对控制-失控”，是传统王朝难以逃脱的财政历史周期，显然，这一财政历史周期与传统中国治乱循环的历史周期大体同步，或者说，它就是传统中国治乱循环历史周期的财政景象，同时，也正是所谓“黄宗羲定律”的历史真相。
四、结语
正税外的杂派是广泛存在的，但不是朝廷中央的杂派，而是地方官府的杂派；杂派出自于地方，发端于州县，根源却在中央，肇因于中央财政对地方财政的挤压；中央集权的大一统专制帝国体制和建立在小农经济基础上的“大国财政”使得传统王朝中央对地方的财政挤压具有一定的必然性，由此产生了一个杂派从失控到相对控制、又从相对控制到失控的历史周期，而历代王朝也因此相继走上“财政拮据-杂派失控-民变-衰亡”的老路。总之，“黄宗羲定律”可以说是存在的，但并非完全如黄宗羲本人及秦晖教授所阐述的那样，传统中国正税外的杂派和民众的税负呈现周期性变动的特点，这一特点与官吏的贪腐及税收领域的腐败密切相关，但根源却在于帝国体制下中央财政与地方财政间的紧张互动。
中央对地方的财政挤压是地方加派失控的源头，同时又是帝国体制及大国财政效应下传统王朝无奈的选择。从财政的角度讲，财产认证制度及技术手段的欠缺决定前现代国家不可能全面掌握经济运行及纳税人财产状况的真实信息，更不可能从千变万化的经济信息和纳税人财产变动信息中准确确定税收的合理额度与基准，唐德宗宰相陆贽：“资产之中，事情不一，有藏于襟怀囊箧，物虽贵而人莫能窥。有积于场圃囤仓，直虽轻而众以为富。有流通蕃息之货，数虽寡而计日收赢。有庐舍器用之资，价虽高而终岁无利。”（陆贽：《均节赋税恤百姓六条》，董诰等编：《全唐文》，中华书局，1983年，第4749页。）基于此，建立在相对稳定的土地收成之上、以田賦为主的传统王朝税收必然带有某种“定额财政”的特点，国家税收很难随着经济的成长而同步增加，尤其是很难从工商业创造的巨额财富中开辟相应、稳定、可期的税源，宁欣教授对此有精辟阐述，参见宁欣：《唐德宗财税新举措析论》，《历史研究》2016年第4期。但必须指出，唐中期后，随着城市商业的繁荣，唐宋政府重视且努力完善征收商税的机制，取得相当成功，商税显著增长，有超过农业税的趋势，然而明太祖保守、落后的理财思维（黄仁宇称之为农村经济观念）和制度设计逆转了这一趋势，明清政府的商税重新下降到一个很低的水平。参见[英]杜希德：《唐代财政》，丁俊译，中华书局，2016年；[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国财政与税收》，三联书店，2015年；林立平：《唐宋时期城市税收的发展》，《中国经济史研究》1988年第4期；李华瑞：《宋、明税源与财政供养人员规模比较》，《中国经济史研究》2016年第1期；倪玉平：《清朝嘉道财政与社会》，商务印书馆，2013年。易言之，国家税收的蛋糕是大体固定的，做蛋糕很难，分蛋糕却要简单许多。从政治的角度讲，中央财政事关王朝总体安全，地方财政却有可能成为地方分离主义的物质基础，对一个疆域辽阔的传统专制帝国来说，统一和政治上的安全是施政过程中优先及压倒一切的考量，由此，中央夺地方之财利、中央财政挤压地方财政，有着天然的正当性，地方服从中央的财政涵义，正在于此。
以天命为基础的传统王朝的政权正当性本来就较脆弱，频繁的朝代更迭进一步削弱了这一正当性基础，书同文、车同轨、语同音、以科举选拔地方人才等举措有利于强化各地民众的族群认同及文化认同，但在增强民众对帝国尤其是王朝政权的政治认同方面却未必能起多大作用，由此，传统王朝的治理之道大多内敛而保守，强调安全而忽视进取，表现在财政政策上，就是重视财政作为政权安全及稳定的物质基础的作用，轻视财政改善公共服务及促成经济增长的积极功能，缺乏提升税收能力和财政管理效率的长期动力，以此而论，福山等西方学者强调的秦以后古代中国国家的“现代性”显然只具有相对意义，传统中国的国家治理体系和能力没有人们想象得那么“现代”和强大，国家在经济社会生活中的作为与功能尚不如近代西欧各专制王国，“黄宗羲定律”所表达的财政历史周期就是一个有力的证明。
作者单位：江西财经大学法学院
责任编辑：黄晓军
关键词 黄宗羲定律 杂派 大国财政 强干弱枝 财政历史周期
〔中图分类号〕K03；F129 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2017）09-0108-09
“黄宗羲定律”是现代学者基于《明夷待访录·田制》①中一段陈述而对传统赋税制度弊病进行的阐发与总结。黄宗羲认为以田赋为主的传统中国财税制度存在着“积累莫返之害”的弊端，现代学者秦晖认为，黄宗羲的批判极具洞见，揭示了传统赋税制度弊病及其解决方法的根本缺陷，即“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”，每一次“并税式改革”最后都步入“税轻费重-并税除费-杂派滋生-税轻费重-并税除费-杂派又起”的循环，百姓税负越改越重，直至不堪重负。②
自秦晖总结出“黄宗羲定律”以来，学界对此争议不断。总的来说，学者们认为“黄宗羲定律”对传统中国百姓税负变动趋势的论述过于简单，从长时段来看，百姓的税负并非总是一直上升，而是有升有
* 基金项目：国家社会科学基金项目“法治视角下传统中国隐性腐败治理研究”（15BFX017）
① 黄宗羲具体表述为：“三代之贡、助、彻，止税田土而已。魏晋有户、调之名，有田者出租赋，有户者出布帛，田之外复有户矣。唐初立租、庸、调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸，租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，户之外复有丁矣。杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差，虽租、庸、调之名浑然不见，其实并庸、调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸、调于租内，而复敛丁身钱米。……有明两税，丁口而外，有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、顾募、加银之例，一条总征之，使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银、力二差又并入于两税也；未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。”《明夷待访录·田制三》，《黄宗羲全集》第1册，浙江古籍出版社，1985年，第26～27页。
② 秦晖：《“黄宗羲定律”与税费改革的体制化基础：历史的经验与现实的选择》，《税务研究》2003年第7期。
降，呈周期性变动趋势，“黄宗羲定律”反映的只是百姓税负在趋向最高点的过程中的状况，而不是所有的状况，超过百姓承受能力的横征暴敛可以行于一時，但绝不可能长久，所谓黄宗羲定律，极可能是对传统社会赋税制度钝化现象的一种误读。杜恂诚：《“黄宗羲定律”是否能够成立》，《中国经济史研究》2009年第1期；施正康：《传统社会制度的进化、退化与钝化——给“黄宗羲定律”的一个制度经济学解释》，《世界经济文汇》2005年第4期；周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期。
然而，即使“黄宗羲定律”不够准确，是一种误读，正税之外杂派丛生在传统社会的确是一种普遍且屡禁不绝的现象，易言之，“黄宗羲定律”所描述的税负一直攀升趋势之说虽不足为信，但其提到的“杂派丛生-并税式改革-杂派丛生”的周期性变动却客观存在。这种周期性变动反映了什么？隐藏在“黄宗羲定律”背后的历史真相究竟是什么？本文尝试结合传统中国的财政体制进行阐述。
一、杂派来自于地方而非中央
浮收或加征是传统中国田赋征收过程中常见的现象，指超过国家法律规定的税率征收田赋，除浮收或加征外，田赋征收过程中的现象还包括摊派、勒索、贪污、侵占等，总之就是想方设法让百姓交纳多出国家正税的钱粮。上述现象，本文统称之为“杂派”。传统中国田赋征收过程中的杂派主要有：
1.地方州县衙门自定规则，明码加派。如唐代征收两税，朝廷诏令不得加派一钱，地方州县却是公然加派，无所忌惮，“前诏云：于两税之外，悉无他徭。今非两税，而诛求者殆过之”，周勋初主编：《唐人轶事汇编》，上海古籍出版社，2006年，第120页。宋代钱粮征收中有“抛桩明耗”“暗桩暗耗”“头子钱”等，名目繁多，以至有时“一石正苗非三石不可了纳”，马端临：《文献通考》卷4《田赋考》，中华书局，1986年影印本，第3页。明代官员征收钱粮时常在正赋之外加征水脚钱、口粮钱、库子辨验钱、蒲篓钱、竹篓钱、沿江神佛钱等，清代则有火耗、平余、部费、贴规、照规、批回费、结费、文规、柜规、军粮折价规、荒规、灾规、兵米折收名色等名目，“重者数钱，轻者钱余，行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征名色繁多”，赵尔巽：《清史稿》卷121《食货二》，中华书局，1977年，第3532页。本质都是田赋正税之外的杂派。这些都是州县衙门自定的加派，对百姓是公开的，上级衙门也大体知晓且经常参与分肥，不能完全说是地方官员的个人行为。
2.书吏差役个人私下的杂派。在征收田赋的过程中，州县衙门的书吏差役经常利用职权对税户进行欺骗、勒索、盘剥，以达到加派之目的，其手法主要有：（1）包纳。乡民不愿与官府直接打交道，多将钱粮交与差人，由其保管交纳，而差人将手中汇聚代缴的税银放贷取利，腾挪移转，甚至直接吞没；（2）重征。差役私自或伙同乡里豪强持粮票向已经完纳的粮户重复征收，乡民不交足其所要求的钱粮就不揭掉粮票；（3）垫付。差人未经民户同意就代其交纳税粮，然后持票下乡揽收，要求民户加息偿还，一旦乡民未及时照给，即诬以抗粮之罪；（4）自创手法浮收。除州县衙门明确规定的加征外，吏胥私下里又自创诸种浮收手法，或踢斛淋尖，或用尖斗替换斛，或藉口粮色不好而故意抛洒，种种巧取浮收，无非上下串通，多收粮米以分肥；（5）勒折。吏胥在物价低的时候强迫民户交银钱，不收实物，而在物价上涨的时候，则勒令交实物，不收银钱，通过吃差价盘剥民户，达到多收的目的。 3.田赋征收不公，致使一般无权无势的百姓事实上被加派，多交钱粮。田赋征收中的不公、不均平是一种重要的税收腐败，它事实上导致一般无权无势的小民百姓替有钱有势的大户交纳了大部分钱粮。富人多交，穷人少交，土地多者多交，土地少者少交，这是历代税法的一般原则，也是国家征税的基本公正性所在，唐开元二十五年《赋役令》：“凡差科，先富强，后贫弱；先多丁，后少丁。”刘俊文点校：《唐律疏议》，法律出版社，1999年，第274页。《大明律·户律一》“赋役不均”条：“凡有司科征税粮，及杂泛差役，各验籍内户口田粮，定立等第科差。”怀效锋点校：《大明律》，法律出版社，1999年，第48页。但田赋征收不公，放富征贫，挪移作弊，致使富者少征，穷者多征，却是由来已久，在宋代，乡司负责编制、推排五等版籍，而版藉决定税户纳税等级及所负担的税赋数量，实践中乡司却往往舞文作弊，假公济私，屈从于豪强，施虐于小民，“比年乡司为奸，托以三年一推排方始除附，乃使久年系籍与疾病之丁无时销落，新添之丁隐而不籍，皆私纠而窃取之”，徐松：《宋会要辑稿》13，刘琳等校，上海古籍出版社，2014年，第8063页。明清以降，加征耗羡成为地方征收田赋之定例，而地方士绅往往凭恃其地位和影响力，拒绝缴纳耗羡，地方官吏既不能与士绅们争辩耗羡的合法性，又忌惮士绅们的影响力，就只好根据较低的耗羡率向士绅征收田赋，由此，“士绅只在略高于法定税率的数额上缴纳地丁和漕粮，有些士绅甚至可以拒付任何附加费”，同时，“为了弥补征税成本和衙门其他开支，（官吏）只好将税收负担转嫁到不能据法与其抗争无力保护自己的普通老百姓头上”，瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社，2003年，第317页。结果是，有钱有权者少纳税，没钱没权者多交税，薄产的小民税率重，良田万顷的士绅税负轻，士绅的税负最终转嫁到小民身上，“帝国时代的田赋负担不是真正地按照田地的质量和数量来公平交纳的，‘粮书’和‘粮差’以及州县长官的个人福利最终都会落实到没有势力的小老百姓身上”。洪振快：《亚财政：制度性腐败与中国历史弈局》，中信出版社，2014年，第307页。
4.漕粮征运产生特殊的杂派。漕粮是一种特殊的田赋，田赋征收中的加征、浮收、吏役贪滥、税负不公等腐败，漕粮征运一概有之，但漕粮因其特有的征运制度，又产生许多一般田赋征收所没有的杂派。结合现代学者的研究，晏爱红：《清代官场透视——以乾隆朝陋规案为中心》，天津古籍出版社，2012年；周健：《嘉道年间江南的漕弊》，《中华文史论丛》2011年第1期；陈峰：《略论清代的漕弊》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）1998年第4期；袁飞：《论嘉庆时期漕政的腐败——以通仓舞弊案为中心的分析》，《社会科学战线》2012年第9期。漕运产生的杂派包括：踢斛淋尖、帮贴使费、运弁贽礼、生日节礼铺设折席、规礼帮贴、运弁雇募字识班役纸张饭食、油烛纸张、运弁差役催兑催船饭食、沿途催船填写印花缴限及雇船、刊刻禁约告示、赏丁舵花红、节礼座船、停运千总规礼节礼房租、押运丞卒规礼及家人随封、卫备道次公馆盘费修理衙署、卫备佥丁书识差役银、粮道书吏辛工纸张饭食并投文挂号房头二门、粮道差官催兑催开规礼、开帮渡江渡黄祀神演戏、总漕衙门投文挂号验领全单、淮安盘粮厅点卯、大沽塘投文、巡河打吊锣催船饭食、备带土宜，等等。总起来说，上述杂派又可归为以下几个方面：漕务官吏之侵漕、仓场官吏之营私、沿途官吏对运丁的肆意勒索、运丁对州县的百般敲诈、州县官吏对漕户的横征暴敛、地方士绅的借漕分肥。所有这一切，都来自于征收漕粮时的浮收，最终无不转嫁到纳漕民户身上。
从上述杂派的表现及来源看，田赋征收中的杂派主要来自地方官府及其经手官吏，是地方未经朝廷法令明确允许而征收的杂派。唐代两税之外的科率杂派多出自于道府州县，“诸道方镇自兵兴以来，或缘进奉助军，或缘本道征发，务求济办，多是权宜”，李昉：《文苑英华》卷428《大和三年十一月十八日敕文》，中华书局，1966年影印本，第2167页。明代州县杂派已普遍成为地方官吏收入的来源，“它既被官场上所接受，也为一般民众视为当然”。[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，三联书店，2015年，第217页。在清代，杂派主要反映为地方的耗羡，“州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者。税轻耗重，数倍于正额者有之。……其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏。间有操守清廉，如陆陇其之知嘉定，每两止收耗羡银四分，并不馈送节礼，上司亦或容之者，以通省所馈节礼尽足敷用，是清如陆陇其，亦未闻全去耗羡也”，魏源：《皇朝经世文编》之《户政》，《魏源全集》第14册，岳麓书社，2011年，第567页。耗羡归公后，耗羡成为中央公开允许的合法附加税，不能再视为地方的杂派，但随着时间的推移，耗羡之外的杂派重新泛滥，“提解既久，耗羡渐同正项，州县贪员，重新征收，于耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉”。庄吉发：《清世宗与赋役制度的改革》，台北学生书局，1985年，第145页。
杂派是地方的杂派，非中央的杂派，是违法的税收腐败，绝非朝廷法令认可的合法附加税，从历朝律令对杂派的禁令也可明确这一点。《唐律疏议·户婚律》“差科赋役违法”条：“诸差科赋役违法及不均平，杖六十。若非法而擅赋敛，及以法赋敛而擅加益，赃重入官者，计所擅坐赃论；入私者，以枉法论，至死者加役流。”刘俊文点校：《唐律疏议》，法律出版社，1999年，第274页。唐中期改租庸调为两税后，政府又申令，“今后除两税外，辄率一钱，以枉法论”，刘昫：《旧唐书》卷12《德宗纪》，中华书局，1975年，第324页。“如有两税合徵钱物，数外擅加率一钱一物，州、县长吏并同枉法赃论”。薛梅卿点校：《宋刑统》，法律出版社，1999年，第238页。《大明律·刑律六》“因公擅科敛”条：“凡有司官吏人等，非奉上司明文，因公擅自科敛所属财物，及管军官吏、总旗、小旗科敛军人钱粮赏赐者，杖六十。赃重者，坐赃论；入己者，并计赃以枉法论。”怀效锋点校：《大明律》，法律出版社，1999年，第189页。清代甫定鼎北京，摄政王多尔衮就发布谕旨，宣布革除明末以来正赋之外的一切杂派：“自顺治元年为始，凡正额之外一切加派、如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免。各该抚、按即行所属各道府州县、军卫衙门，大张榜示，晓谕通知。如有官吏朦胧混征暗派者，察实纠参，必杀无赦。”《清世祖实录》卷6，顺治元年七月壬寅，中华书局，1985年影印本。顺治元年（1644年）七月，针对地方请准许征收耗羡的奏请，摄政王回复：“正赋尚宜酌蠲，额外岂容多取，著严行禁革。如违禁加耗，即以犯赃论。”《清世祖实录》卷6，顺治元年七月甲午，中华书局，1985年影印本。之后顺治康熙等帝不断发布禁止耗羡杂派的上谕，顺治元年（1644年）十月诏：“有司征收钱粮，止取正数，凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罰、巧取民财者，严加禁约，违者从重参处。”《清世祖实录》卷9，顺治元年十月甲子，中华书局，1985年影印本。康熙十八年（1679年）覆准：“州县等官私加火耗及私派加征者，革职拿问。其司道府官隐匿不报者，亦革职拿问。若申报督抚，不行题参，将督抚亦革职。”《大清会典事例》卷107《吏部·处分例》，中华书局，1991年影印本。雍正在耗羡归公后警告各级官吏：“于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪。”《清世宗实录》卷49，雍正四年十月壬申，中华书局，1986年影印本。清廷还创设易知由单、截票、滚单等纳税书状，力图使整个征税过程规范化和程式化，堵住地方杂派的门路。传统王朝中央不仅明令禁止地方杂派，自己也很少提高正税的税率以增加税收。受重义轻利、轻徭薄赋的儒家财税思想的影响，传统王朝中央确立的以田赋为主的正税的税率普遍不高，如果遇上自然灾害，朝廷还经常蠲免受灾地区的赋税。从文献记载来看，中央政府很少通过提高正税的税率来增加财政收入，统治者认为，低税、不加税是仁政爱民的体现，也是王朝政权道义基础之所在，相反，直接加税不但会败坏自己及朝廷的名声，从历史经验看，更有可能激起民变。 总之，田赋征收中的杂派在传统中国是客观存在的，但出自于地方，发端于州县，“伏查正供之外有耗羡一项，彷于唐之中叶立羡余赏格，于是天下竞以无艺之求，为进阶之计，五代相沿滋甚。宋太祖乾德四年，从张全操之请，罢羡余赏格，宋史美之。然入于公者虽罢，而出于民者未必尽除，明代征收正赋之外，有倾销耗银，即耗羡也。……本朝定鼎后，耗羡一项，尚存其旧”。《皇朝经世文编》卷27《户政》，中华书局，1982年影印本。地方为何对中央的禁令置若罔闻？中央的禁令为何在地方基本形同虚设？对此，必须从传统中国的财政体制中寻找答案。
二、地方杂派的根源在于中央
尽管杂派限于地方官府，中央既未参与，也基本上不增加正税，但地方杂派的发生却与朝廷中央的作为有很大关系，具体来说，正是中央财政的持续挤压造成地方经费经常不足，不得不以正税外的杂派弥补，与此同时地方官吏暗度陈仓，中饱私囊，以杂派为自己灰色收入的来源：
1.经费不足是地方官府杂派的起因
在传统中国，地方官府承担着诸多经济、社会乃至部分政治事务职能，如唐代道州两级官府财政支出的范围包括道州属县的官吏俸禄、镇军州军的军费及赏设之费、馆驿钱粮等交通管理费用、军械器杖的修造费用、杂给用钱等行政管理费用，明代地方官府要负担起宗藩禄廪、军事防务开支、地方官吏俸禄、地方公共事务开支，清代地方存留经费主要用来支付地方官吏的俸禄、办公费用、地方社会事务开支，总体来说，支出远远超出了存留的经费，仅地方官吏俸禄一项，就已用去存留经费的大部，朝廷中央又将本应由其承担的支出如军费宗藩禄廪等强加于地方分担，一些经济、社会事务方面的支出如交通、文教、赈济、水利等，朝廷中央本应分担或给予补助，实践中却常常是一毛不拔，不仅如此，受限于过分严苛且僵化的奏销制度，地方行政中发生的许多临时开支因为在奏销法例中没有对应的项目，不能从存留经费中开销，而要由地方政府设法从其他途径开支，所有这一切，都使得地方政府的存留经费远远不敷其实际的行政支出。经费不足当然有碍地方施政，而严格的考成制度又将地方官员的前程与其施政政绩直接挂钩，一旦因经费不足致使施政有碍，地方官员面临的是上级的斥责与处分，而非体恤、宽容或经费上的支持，为前程计，地方官员唯有自行“设法”寻找财源，弥补经费之不足，而最简单、直接、有效的办法就是杂派。
2.中央财政的持续挤压造成地方经费经常不足
适应于大一统专制帝国的政治体制，传统王朝实行中央高度集权的财政管理体制，不存在严格意义上的地方财政，不过，就管理的技术层面而言，中央和地方的收支仍然大致分为两条线，管理层面的地方财政是存在的。中央财政挤压地方财政是传统王朝财政管理过程中的重要特点和趋势，且随着中央集权的强化而愈加明显和突出。唐代两税法下两税三分，上供、送使和留州，道和州的财政有一定保障，但首先必须完成对中央财政的上供，之后的余额才构成道的送使和州的留州部分，宪宗元和四年（809年）的改革又要求各道节度、观察使先以本州旧额留使钱及上供钱充送使钱，不足才能在属州两税钱中均配，改各属州原来的送使钱为优先上供中央，限制了道一级财政的扩张，加强了中央财政。《旧唐书》卷148《裴垍传》：“先是，天下百姓输赋于州府：一曰上供，二曰送使，三曰留州。建中初定两税，时贷重钱轻；是后货轻钱重，齐人所出，固已倍其初征。而其留州送使，所在长吏又降省估使就实估，以自封殖而重赋于人。及垍为相，奏请：‘天下留州、送使物，一切令依省估。其所在观察使，仍以其所莅之郡租赋自给；若不足，然后征于支郡。’其诸州送使额，悉变为上供，故江淮稍息肩。”中华书局，1975年，第3991～3992页。北宋初年“始令诸州自今每岁受民租及管榷之课，除支度给用外，及缗帛之类，悉辇送京师，官乏牛车者，僦于民以充用”，李焘：《续资治通鉴长编》第2册，中华书局，1979年，第139页。实际上地方留用的经费还是比较充足的，然真宗朝开始确定上供额，神宗朝以增加上供、封桩、创立无额上供、提举司等形式扩充中央财政，徽宗朝又增加上供，并把原归地方管理的茶盐课利集中于京师，中央财政所占税入的份额持续增长，而以转运司为代表的地方财政日益困窘，时人称：
国家肇造之初，虽创方镇专赋之弊，以天下留州钱物尽名系省，然非尽取之矣。当是时，输送毋过上供，而上供未尝立额，郡置通判，以其支收之数上计司，谓之应在，而朝廷初无封桩起发之制，自建隆至景德四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物以七千八百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣。大中祥符元年，三司奏立诸路岁额，熙宁新政，增额一倍。崇宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、籴本钱应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。陈良传：《止斋集》卷19《赴桂阳军拟奏事札子》第二，四库全书荟要本。
明清时期中央财政对地方财政的挤压主要表现为起运所占份额越来越重，地方存留屡遭削减，越来越少。“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”，“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”，《大清会典则例》卷36《户部》，文海出版社，1991年影印本。“起运”“存留”制度起自明朝，明代地方支出除官员俸禄从正赋开支外，其余全部源于里甲、均徭、杂泛等徭役的折银，“地方政府的运作费用是来源于役银，全国平均每县约有3000两，南方的县可达7000两”，[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，三联书店，2015年，第259页。项目因事而立，数额量出为入，因此，虽然国家正赋留给地方支出的项目和数额都很少，但算上各种徭役的折银，地方存留的数额还是相当可观，地方官府对存留的经费能较为自主地支用。清初大幅度裁减地方存留，地方官员的薪俸减少，地方各级衙门书吏的工食银全部裁革，各种差役、夫役人數与工食定额减少，地方原有的各种办公费用、祭祀礼仪费用、修建费用、招待费用、教育费用、交通费用、公益事业费用被大量裁减，“从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项不解京者甚多，自三逆变乱之后，军需浩繁，遂将一切存留款项尽数解部，其留地方者，惟俸工等项必不可省之经费，此外则一丝一粒，无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解”，蒋良骐：《东华录》，中华书局，1980年，第342页。康熙中期后恢复了一些存留款项，存留和起运的关系有所好转，但一直没有恢复到原先的比例，从全国的范围来看，地方存留经费基本被控制在岁入的20%以内。参见倪玉平：《清朝嘉道财政与社会》，商务印书馆，2013年；陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社，2008年。归根结底，传统中国中央高度集权的财政管理体制下，中央财政对地方财政上处于绝对优势，所谓地方财政即使在管理层面存在，也必然是不独立、不健全、不充分的，中央财政的挤压是传统王朝地方经费不足的直接原因。 3.弥补经费不足的同时地方官吏也以杂派为灰色收入来源
不可否认，贪腐也是地方杂派日渐趋多的重要推手。传统社会官员法定俸禄普遍不高，地方官吏作为国家征税的具体实施者，经手钱粮税物，如渴马守水，饿犬护肉，岂能不动丝毫贪念！既然在经费不足的压力下杂派已难以避免，何不多多加派，假公济私，实己之宦囊，而事实也的确如此，地方官府的杂派所得固然充实了行政经费，却也有相当比例流入了官吏个人的腰包，用以官场应酬及改善个人生活，“各直省征赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定。州县以此供上官，给地方公用，而私其余。上官亦往往藉公用，檄州县提解，因以自私”。赵尔巽：《清史稿》卷294《诺岷传》，中华书局，1977年，第10343页。无论公费私费，皆取之于民，取之于杂派所得，而且人的贪欲是无止境的，可以想象，随着官吏贪欲的增长，本来就不合法的杂派的失控是必然的，杂派越来越超出地方经费所需，越来越多地被地方官吏个人所侵吞。如果说一开始杂派地方官或许还是不得已而为之，虽不合法但还有一定的合情合理性，后来官员们却发现，这份官不举民不究、皇帝也没法细管的隐性财政，是肥己营私的绝佳空间，于是，假如说加派一万两就可以满足经费所需，官员们却加派到两万两、三万两甚至十万两，多余的部分侵吞入己。最终，“和所有不合理收费一样，实际需要最后只成了一个引子”，张宏杰：《顽疾：中国历史上的腐败与反腐败》，人民出版社，2016年，第138页。贪腐成为杂派丛生的真实动力，而弥补经费不足更多只是一个借口。
总之，地方杂派起因于地方经费不足，之后又混杂了官吏贪腐的因素。或许到后来，经费的充足与否实际上已不重要，中饱私囊满足个人贪欲才是地方官员热衷于杂派的真实目的。但无论如何，正是中央财政挤压造成地方经费不足给了地方官杂派的借口，正是地方经费不足的客观存在使朝廷中央不好去认真核查地方杂派收入的去向和用途，清代康熙皇帝就曾私下表示，“加一火耗，似尚可宽容”，《清圣祖实录》卷299，康熙六十一年九月戊子，中华书局，1985年影印本。“外面汉官有一定规礼，朕管不得”，中国第一历史档案馆：《康熙汉文朱批奏折汇编》第7册，档案出版社，1984年，第739页。由此，也正是因为朝廷中央的有意宽纵，地方上的杂派才会越来越多，越来越肆无忌惮。与地方官吏的贪欲相比，朝廷中央的乱作为及不作为才是地方杂派发生、失控的根源。
三、地方杂派遵循“失控-相对控制-失控”的历史周期
在传统中国，中央财政对地方财政的挤压具有必然性。首先，中央财政自身面临巨大压力，有劫取地方财政的欲望和动力。自大一统的帝国体制创立之后，传统中国的财政表现为一种“大国财政”的运行格局，在有效控制土地和人口的基础上，国家将小农经济下个体农户手中极其有限的剩余产出集中到一起，形成就绝对量而言非常可观的财政收入规模，为大一统帝国的治理奠定了物质基础，但同时，帝国体制下的“大国财政”也必然意味着帝国政府承担了远较先秦时期广泛的公共职能，帝国财政尤其是中央财政的职能范围大大扩展，因此，即使是在王朝建立初期，财政支出的规模也已相当可观，其中，中央财政支撑全国性公共职能的实施，其重要性毋庸赘言，而其支出更是十分惊人，光是国防和公共工程两项，就能用去中央财政的大半。另一方面，传统中国的“大国财政”主要是建立在对小农经济所创造有限财富的汲取之上，而众所周知，以个体农户为基础的小农经济十分脆弱，不但经不起任何大规模的天灾人祸，也经不起国家的过度汲取，也正因为如此，轻徭薄赋被奉为治国理财的金科玉律，加税则被视为聚敛渔民，被视为亡国之先声，这不仅是儒家民本仁政思想影响所致，更是出于维护政治安全的现实考量。
在轻徭薄赋、不加税的财政理念下，以田赋收入为主要来源的中央财政虽然总量不小，却很难满足持续增长的支出需要，由此，节俭就成为历代王朝治国理政的主流政策之一，为了实现“出入有经，用度有制”，保证中央财政在满足支出需要的同时还有一定的结余，本应由中央财政承担的许多经常性开支被排出经制规定的支出范围之外，或推给地方财政，或根本不做规定，寻求财政之外的其他途径来解决，然而即便如此，某些支出如国防支出，事关政权安全，是中央财政不能推卸、减省的。
强干弱枝的政治需要也是传统社会中央财政挤压地方财政的长期动力所在。古代中国是一个幅员辽阔、人口众多的“超大规模国家”，散布着成千上万个以血缘关系或拟制血缘关系为纽带、以宗法伦理为基础组织起来的宗法同构体，如家族、宗族、村落等，诚然，在国家统治秩序崩坏的战乱时期，宗法同构体有助于修复秩序，它是修复传统秩序的“第一块修复模板”，金观涛、刘青峰认为，传统的中华帝国之所以能多次在大动乱后重建，是因为其内部存在一种生命力极其顽强的修复机制，宗法同构体是这套修复机制的第一块修复模板，儒家国家学说及一体化政治意识是第二块修复模板，两块模板拼合下，动乱后的新王朝以三种途径建立起来：豪门世家建立新王朝；农民起义建立新王朝；少数民族入主中原，完成修复任务，建立新王朝。参见金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社，2011年，第145～167页。但在和平时期，诸多的宗法同构体却构成大一统帝国内部的离心力所在，在交通不便、通讯落后、帝国中央掌握的物质工具和技术手段相对欠缺的情况下，将这么多分散的宗法同构体整合起来，建立起一种超越血缘和地方主义的政治秩序，绝非易事，也不能不是统治者首先必须考虑和解决的问题，可以说，从共主天子到皇帝专制，从分封制到郡县制，从“礼治”“法治”到德礼政刑综合为治，乃至书同文，车同轨，语同音，按地域分配名额的科举，无不是在为解决这一问题而努力，而挤压地方财政、聚财于中央，借此削弱客观存在的地方分离主义的物质基础，正是维护帝国大一统格局的重要举措之一。揆诸史书，可以看到，传统中国的中央政府只要一有实力和机会，总是尽可能地侵夺地方财权。唐代两税制下两税三分、二归地方，实际上是藩镇坐大及中央实力不足下的无奈选择，宪宗朝成功讨伐地方反叛藩镇后，中央立刻着手削弱藩镇的财政权，要求藩镇属州的送使钱优先上供中央，不须送使。清代耗羡归公后，耗羡一开始被朝廷认为是地方可自主支配动用的款项，与正项钱粮有别，“夫耗羡银两与营伍中数分公粮存贮公所，原为本省本营之中或有公事需用，或为各官养廉，使地方营伍备用有资，不致派累兵民，乃通權达变之法，其来久矣，并非正项钱粮之可比也”，《清世宗上谕内阁》卷43，雍正四年四月二十七日上谕，四库全书本。然而到了雍正十三年（1735年），朝廷态度开始转变，要求督抚将本省支用之耗羡“勒定限期，令造清册，送部查核”，《清世宗实录》卷157，雍正十三年六月乙亥，中华书局，1985年影印本。乾隆五年（1740年）朝廷正式命令各省“将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明”，[清]嵇璜：《清朝文献通考》卷41《国用三》，浙江古籍出版社，1988年，第5233～5234页。随后又制定《耗羡章程》，严格规定了各省耗羡的数额、支发范围、类项及奏销程序，自此，“各省耗羡掌于户部湖广司者，取之有定数，用之有定款”，王庆云：《石渠余纪》卷3《纪耗羡归公》，文海出版社，1967年，第303页。耗羡不复为地方可较灵活自主支用之特别税款，而成为中央全权监管乃至有权随时支取的平常正税。夺地方之财以实中央是传统王朝财政政策的一贯趋向，这一政策趋向的背后是大一统专制帝国强干弱枝的政治需要。 总之，中央对地方的财政挤压在传统社会具有必然性，这一必然性导致了一个地方杂派从失控到相对控制、又从相对控制到失控的历史周期：
第一，在中央财政对地方财政的持续挤压下，地方杂派必然趋向失控。中央财政挤压地方财政造成地方经费不足，严重妨碍地方官府的施政，“国家取州县之财，纤毫尽归于上，而吏与民交困，遂无以为修举之资”，顾炎武：《日知录集释》，黄汝成集释，上海古籍出版社，2006年，第716页。严格的考成制度下，中央不可能因经费不足、“情有可原”就免除地方官的治理责任，地方官也不可能任由经费不足阻碍履职施政而最终导致自己乌纱不保，无论是纯为个人前途计，还是希望施政有成造福一方之民，杂派都是地方官必然必须之选项，而朝廷中央为了保证其对地方的有效统治，往往对地方上的杂派有心无力，最多做到“不败露则苟免，既败露则应问，较之婪赃，究为有间”，《清高宗实录》卷341，乾隆十四年五月丙子，中华书局，1986年影印本。对地方杂派即使有关制度尚未完全缺位，实践中的管治也经常表现为选择性处理，流于形式，如此，杂派必定趋向失控：从为弥补地方经费而杂派发展为为中饱私囊而杂派；从有节制杂派发展为无上限杂派；从地方主官的单一杂派发展为官、吏、乡司、里甲的层层加码；从州县基层独享杂派收入发展为整个官场共同分肥，利益均沾。
第二，杂派失控最终导致王朝政权更替。杂派加重百姓负担，杂派的失控使百姓不堪重负，随时处在破产的边缘，“二月卖新丝，五月粜新谷。医得眼前疮，剜却心头肉。”以个体农户为基础的传统小农经济本身具有脆弱性，一旦加派超过了所谓的“民变系数”，洪振快认为，传统社会民变是否会发生，关键看官府对农民的剥夺是否太过分，是否超出农民的负担能力，受传统农业文明经济规律所支配，传统社会的农民总负担超过其收入的10%会出现不稳定状况，超过20%很可能出现骚乱，达到30%社会就会动荡，这可以看做民变的系数（洪振快：《亚财政：制度性腐败与中国历史奕局》，中信出版社，2014年，第296～325页）。笔者观点是，“民变系数”是否如洪先生说得那么具体、单一，仍有待进一步论证，但作为一个民众负担能力的上限和社会动乱的节点，“民变系数”确实存在，当然，不同社会形态的“民变系数”必然大不相同。随之而来的是农户破产，民人流散，社会上的“无组织力量”大幅度增长，日益威胁王朝统治秩序，另一方面，自耕农的大量破产又使国家正税征收变得困难，严重影响以田赋为主的财政收入，削弱了王朝统治的物质基础和能力，这两方面趋势任其发展，结果必然是王朝政权的更替。
第三，新王朝最终仍不可避免地走上杂派失控的老路。一般来说，新王朝建立初期，基于缓和阶级矛盾和休养生息，正税的税率比较低，加之统治高层的俭政，中央及地方财政相对宽裕，杂派受到较严格控制。要言之，国家财政有余，百姓负担较轻，处在良性互动的状态，不过这一状态是建立在对内厉行节约、对外相安无事、且官僚群体尚未恶性膨胀异化的基础之上，惟有如此，一个较低且少杂派的法定税率方能满足国家支出的需要，甚至还能有结余，对地方杂派的控制才有可能进行，然而，这种状态注定不可能维持太久，即使不考虑边疆不断兴起的富有侵略性的游牧部族，专制政体下君权的不受约束及扩张性也使它很难将节约坚持到底，官僚群体的膨胀、腐败、异化更是帝制官僚制难以根治的痼疾，所有这一切决定财政的富余和杂派的受控制只会是王朝统治的短暂瞬间，新王朝必将走上“财政拮据-杂派失控-民变-衰亡”的老路。
地方杂派“失控-相对控制-失控”，是传统王朝难以逃脱的财政历史周期，显然，这一财政历史周期与传统中国治乱循环的历史周期大体同步，或者说，它就是传统中国治乱循环历史周期的财政景象，同时，也正是所谓“黄宗羲定律”的历史真相。
四、结语
正税外的杂派是广泛存在的，但不是朝廷中央的杂派，而是地方官府的杂派；杂派出自于地方，发端于州县，根源却在中央，肇因于中央财政对地方财政的挤压；中央集权的大一统专制帝国体制和建立在小农经济基础上的“大国财政”使得传统王朝中央对地方的财政挤压具有一定的必然性，由此产生了一个杂派从失控到相对控制、又从相对控制到失控的历史周期，而历代王朝也因此相继走上“财政拮据-杂派失控-民变-衰亡”的老路。总之，“黄宗羲定律”可以说是存在的，但并非完全如黄宗羲本人及秦晖教授所阐述的那样，传统中国正税外的杂派和民众的税负呈现周期性变动的特点，这一特点与官吏的贪腐及税收领域的腐败密切相关，但根源却在于帝国体制下中央财政与地方财政间的紧张互动。
中央对地方的财政挤压是地方加派失控的源头，同时又是帝国体制及大国财政效应下传统王朝无奈的选择。从财政的角度讲，财产认证制度及技术手段的欠缺决定前现代国家不可能全面掌握经济运行及纳税人财产状况的真实信息，更不可能从千变万化的经济信息和纳税人财产变动信息中准确确定税收的合理额度与基准，唐德宗宰相陆贽：“资产之中，事情不一，有藏于襟怀囊箧，物虽贵而人莫能窥。有积于场圃囤仓，直虽轻而众以为富。有流通蕃息之货，数虽寡而计日收赢。有庐舍器用之资，价虽高而终岁无利。”（陆贽：《均节赋税恤百姓六条》，董诰等编：《全唐文》，中华书局，1983年，第4749页。）基于此，建立在相对稳定的土地收成之上、以田賦为主的传统王朝税收必然带有某种“定额财政”的特点，国家税收很难随着经济的成长而同步增加，尤其是很难从工商业创造的巨额财富中开辟相应、稳定、可期的税源，宁欣教授对此有精辟阐述，参见宁欣：《唐德宗财税新举措析论》，《历史研究》2016年第4期。但必须指出，唐中期后，随着城市商业的繁荣，唐宋政府重视且努力完善征收商税的机制，取得相当成功，商税显著增长，有超过农业税的趋势，然而明太祖保守、落后的理财思维（黄仁宇称之为农村经济观念）和制度设计逆转了这一趋势，明清政府的商税重新下降到一个很低的水平。参见[英]杜希德：《唐代财政》，丁俊译，中华书局，2016年；[美]黄仁宇：《十六世纪明代中国财政与税收》，三联书店，2015年；林立平：《唐宋时期城市税收的发展》，《中国经济史研究》1988年第4期；李华瑞：《宋、明税源与财政供养人员规模比较》，《中国经济史研究》2016年第1期；倪玉平：《清朝嘉道财政与社会》，商务印书馆，2013年。易言之，国家税收的蛋糕是大体固定的，做蛋糕很难，分蛋糕却要简单许多。从政治的角度讲，中央财政事关王朝总体安全，地方财政却有可能成为地方分离主义的物质基础，对一个疆域辽阔的传统专制帝国来说，统一和政治上的安全是施政过程中优先及压倒一切的考量，由此，中央夺地方之财利、中央财政挤压地方财政，有着天然的正当性，地方服从中央的财政涵义，正在于此。
以天命为基础的传统王朝的政权正当性本来就较脆弱，频繁的朝代更迭进一步削弱了这一正当性基础，书同文、车同轨、语同音、以科举选拔地方人才等举措有利于强化各地民众的族群认同及文化认同，但在增强民众对帝国尤其是王朝政权的政治认同方面却未必能起多大作用，由此，传统王朝的治理之道大多内敛而保守，强调安全而忽视进取，表现在财政政策上，就是重视财政作为政权安全及稳定的物质基础的作用，轻视财政改善公共服务及促成经济增长的积极功能，缺乏提升税收能力和财政管理效率的长期动力，以此而论，福山等西方学者强调的秦以后古代中国国家的“现代性”显然只具有相对意义，传统中国的国家治理体系和能力没有人们想象得那么“现代”和强大，国家在经济社会生活中的作为与功能尚不如近代西欧各专制王国，“黄宗羲定律”所表达的财政历史周期就是一个有力的证明。
作者单位：江西财经大学法学院
责任编辑：黄晓军