论文部分内容阅读
摘 要：公共危机是人类的一场灾难，尤其是转型期，公共危机事件频发，桎梏了我国的稳定与发展。因此，对公共危机管理的研究刻不容缓。本文首先介绍了公共危机管理的一般概述，之后分析存在的问题以及原因，最后从意识、法制、体制、机制、制度五个方面对转型期公共危机管理路径进行浅析。
关键词：公共危机管理；转型期；路径
随着时代的飞速发展，公共危机事件频繁发生，例如：非典、9·11、抢盐风波等危机事件，严重影响国家安全、稳定与发展。本文通过对中国转型期公共危机管理路径进行研究，使得社会、政府以及民众在面对危机事件时能够从容应对，处理好危机，为构建和谐社会、美丽中国提供条件。
一、公共危机管理的一般概述
危机最初源于西方，《韦伯辞典》将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。[1]罗森塔尔（Rosenthal）认为危机是一个过程，他认为危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重的威胁，所做出的关键性决策事件是在时间压力和不确定性极其高的情况下进行的。[2]张成福认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[3]
一般而言，无论哪种危机，只要涉及到较大规模的公共利益，需要公共部门的介入，便可划入到公共危机的范围。本文认为公共危机就是指发生的危机事件，需要政府等公共部门运用公共的人力、物力、财力等迅速及时作出决策，应对和处理的危险境况和非常事态。
那么公共危机管理就是以政府等行政部门以及其他公共部门利用公共权力，有组织、有计划的整合公共资源，有效预防、处理和消弭公共危机的管理过程。从其含义中我们也可以发现公共危机管理的政府主导性；应急和预防性；权变性；公益公共性等特点，这些特点可以帮助我们更好的认识公共危机管理的性质。
二、公共危机管理现实性浅析
理论与实践相结合，我们分析中国转型期公共危机管理的路径，就要对其现实性状况进行探究，下面分而述之：
（一）转型期中国公共危机管理现状
美国学者塞缪尔·亨廷顿曾指出：“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[4]充分认识我国处于社会转型期这一国情，大大便利了我们分析公共危机管理目前所面临的境况。
首先，公共危机应急预案体系已经基本建立，却忽视预警机制构建
公共危机应急预案的构建已经引起了政府的重视，特别是SARS后，“一案三制”计划及时提出并得到有效实施。经过多年努力，我国公共危机应急预案体系基本建立，却缺少对危机的事前预防，缺乏公共危机管理战略规划。
其次，公共危机管理组织部门体系渐趋完善，但存在各自为政，缺乏整合
建立公共危机管理组织体系是完善政府职能的基本要求。在社会转型期，为应对公共危机管理要求，政府各部门之间、政府与政府之间必须权责明确、职能分离、各部门协调统一，运转高效的结合在一起。但中国长期以来就没有一个专门独立设置的公共危机管理机构，所以当公共危机事件爆发后政府各部门往往各自为政，缺乏整合、高效的管理。
再次，公共危机管理法律法规体系初具规模，但缺乏统一的紧急状态法
面对公共危机事件，实现政府危机管理的法制化是必须和必要的。建国后我国从出台戒严制度，与公共危机管理有关的一系列的法律、法规以及规章条例等相继颁布并不断完善，中央到地方的公共危机法律规范体系初步构建。但缺乏统一的紧急状态法。
最后，公共危机信息发布体系初步建立，但信息监督制度缺位
随着信息渠道的增加，公共危机管理取得信息的资源得到有效整合。公共危机灾害数据库已经在部分城市和地区建立起来；同时公共危机信息发布制度已经建立。但为了自己的仕途，某些官员，往往对一些危机信息采取压制甚至隐瞒的做法，这样就造成了信息渠道不畅通，另外信息监督的缺失也使危机信息的获取丧失了真实性。
（二）转型期中国公共危机管理缺位因由
1、政府与公众的公共危机意识薄弱
长期以来，政府或公众在面对危机时总是存着一种侥幸的心理，认为危机轻易不会发生或者即使发生了也不会造成多大的损失，殊不知正是这种侥幸的心态，有多少危机事件在萌芽时期未被消灭，最后演变成灾难，损失惨重。而正是因为政府的轻视思想，缺乏对社会公众危机意识的教育，使得社会公众的危机防范意识、自我保护意识和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加强国民的危机风险防范意识的培训。
2、公共危机应急组织管理体制不健全
虽然我国的公共危机应急组织管理体系已经基本建立，但是绝大多数城市往往设立一个没有独立的办公地点，缺乏独立办事的空间以及专业的办事团队的应急指挥中心。因此在面对危机时，各种社会力量和公共资源很难被统一起来有效利用。这不仅造成了资源的浪费，而且因为应急组织机制构建的不完善，领导组织很难树立其权威，更不利于各个组织的协同合作了，所以目前当务之急是要重建国家应急管理体制。
3、政府信息公开度和透明度不足
在危机事件爆发后，越早发现、越早报告、越早处理可以高效的减少危机所带来的危害以及损失。那么信息及时、可靠真实的获取至关重要。但是受到政绩与仕途挂钩的传统观念的影响，一些官员有可能会隐瞒某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，从而造成信息源的失真，使得政府或者社会公众在获取信息时出现怀疑的心态，那么，在面对危机时，受信息权威性的缺失，很难根据现有的信息作出高效而迅速的反应，应对危机。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都会造成公共危机管理的困难。
4、政府与社会公众的协作机制阙如
政府与社会公众之间的协作机制也就是政府与政府、政府与社会公众之间相互的组织与协调、合作。针对我们对公共危机事件原因以及现状的分析，它的解决处理不能仅靠政府部门一部之力，需要其他部门或者组织的通力合作，但就目前情况而言，我国的社会公众的参与程度较低，参与意识匮乏，还没有形成人人参与的救援队伍。而且我国目前的政策制度对非政府组织、智囊团、盈利性组织等等第三方组织它们的发展都有相应程度的限制，这也是在完善危机管理需要关注的地方。 三、转型期完善公共危机管理路径浅析
通过以上的研究分析，了解到我国公共危机管理面临着多种问题，那么我们采取什么措施来解决呢？下面简要述之。
（一）增强公民与政府的公共危机意识
意识的能动性告诉我们公共危机意识薄弱会加重危机的破坏力，而公众公共危机意识是可以通过学习来提高的：首先，我们可以增强公民学习意识，通过积极的培训、训练将公共危机意识、管理理念逐步渗透到公众的生活中，增强对公共危机的认知。另一方面，可以搭建危机管理教育机制。通过危机案例教学，了解各种危机产生、发展与消亡，通过不断的学习，增强危机应对能力。
（二）加强公共危机管理的法制建设
我国是法治化国家，但是危机应急法制不健全，缺乏统一的紧急状态法是我国目前面临的一大难题。为此，我们可以一方面，完善公共危机管理法制化的宪政基础。宪法是国家的根本大法，公共危机管理法制化建设也要以宪法为根本，相应增加公共危机管理条款，为政府依法实施危机管理提供母法法源。
另一方面，对政府在进行公共危机管理时责权利进行规定。使得政府享有的权力不被滥用，同时明确其程序可以使政府在处理危机时有序可循。
（三）加强公共危机管理的体制建设
当前中国的危机管理体制主要面临各自为政，缺乏整合的难题，因此，我们可采取如下措施：首先，完善公共危机管理的领导组织体制。由于公共危机管理的突发性，在面对时需要迅速作出决策，这就需要一个能够统一指挥的领导机构，并且该组织要能够使的各个职能部门合理分工，明确各部门责任。其次，建立完善的公共危机管理组织网络系统。从组织的角度来讲，危机发生后政府及其他公共组织能否及时、高效的处理危机有赖于危机管理的组织网络，这种网络以政府为核心，并能够最大可能调动社会资源，形成社会整体的危机组织网络。
（四）加强公共危机管理机制建设
目前我国危机管理预警机制遭到忽视，而这却是我们处理危机的先机。首先，建立公共危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是化大量钱治疗。”[5]预警机制正是体现和实现了这个目的。防患于未然，可以培养危机意识或对危机进行监测来预防危机的发生。其次，建立公共危机管理救治机制。危机发生后政府及社会的及时处理是危机管理的核心。政府应采取果断措施力图消除危机带来的损失或恐慌。我们可以实施危机隔离、启动应急计划、安抚民众心理等措施达成目标。最后，建立公共危机管理恢复机制。危机是一个具有生命周期的阶段性过程，救治结束并不意味着危机阶段的终结，而是进入了一个新的阶段：恢复阶段。在此阶段，我们要通过调查危机根源、建立和健全灾害心理援助制度、实行国家援助来恢复社会秩序。
（五）完善公共危机管理信息披露制度
由于政府信息公开度和透明度不足是我国目前公共危机管理面临的一大难题，所以我们要完善公共危机管理信息披露制度。首先，建立公共危机管理的信息汇报制度。无论是危机的预警，救治还是重建，必须有准确而全面的信息作为支撑。我们可以运用现代科学技术建立高效的信息收集系统，确保信息的时效性、准确性、多途径性。其次，建立公共危机管理新闻发布制度。危机信息的获取渠道太多，作为普通大众的我们很难识别真伪，建立公共危机新闻发布制度，可以通过确定危机事件发言人是否有代表性，确认其信息是否真实可靠，是否具有权威性。并且还能够建立与广大新闻媒体的良性互动关系。
综上，面对国际和国内许多严峻的问题和中国的现实情况，转型期完善公共危机管理的路径研究刻不容缓。（作者单位：苏州大学）
参考文献：
[1] 薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2] Rosenthal Uriel，Charles Michael T.，ed.Coping with Crisis：The Management of Disasters，Roits and Terrorism[M].Springfield：Charles C.Thomas，1989.
[3] 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，（7）.
[4] 塞缪尔·P·亨廷顿著，刘冠华、刘为译.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团，2011.
[5] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改造公营部门[M].周敦仁等译，上海：上海译文出版社，1996.
关键词：公共危机管理；转型期；路径
随着时代的飞速发展，公共危机事件频繁发生，例如：非典、9·11、抢盐风波等危机事件，严重影响国家安全、稳定与发展。本文通过对中国转型期公共危机管理路径进行研究，使得社会、政府以及民众在面对危机事件时能够从容应对，处理好危机，为构建和谐社会、美丽中国提供条件。
一、公共危机管理的一般概述
危机最初源于西方，《韦伯辞典》将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。[1]罗森塔尔（Rosenthal）认为危机是一个过程，他认为危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重的威胁，所做出的关键性决策事件是在时间压力和不确定性极其高的情况下进行的。[2]张成福认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[3]
一般而言，无论哪种危机，只要涉及到较大规模的公共利益，需要公共部门的介入，便可划入到公共危机的范围。本文认为公共危机就是指发生的危机事件，需要政府等公共部门运用公共的人力、物力、财力等迅速及时作出决策，应对和处理的危险境况和非常事态。
那么公共危机管理就是以政府等行政部门以及其他公共部门利用公共权力，有组织、有计划的整合公共资源，有效预防、处理和消弭公共危机的管理过程。从其含义中我们也可以发现公共危机管理的政府主导性；应急和预防性；权变性；公益公共性等特点，这些特点可以帮助我们更好的认识公共危机管理的性质。
二、公共危机管理现实性浅析
理论与实践相结合，我们分析中国转型期公共危机管理的路径，就要对其现实性状况进行探究，下面分而述之：
（一）转型期中国公共危机管理现状
美国学者塞缪尔·亨廷顿曾指出：“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[4]充分认识我国处于社会转型期这一国情，大大便利了我们分析公共危机管理目前所面临的境况。
首先，公共危机应急预案体系已经基本建立，却忽视预警机制构建
公共危机应急预案的构建已经引起了政府的重视，特别是SARS后，“一案三制”计划及时提出并得到有效实施。经过多年努力，我国公共危机应急预案体系基本建立，却缺少对危机的事前预防，缺乏公共危机管理战略规划。
其次，公共危机管理组织部门体系渐趋完善，但存在各自为政，缺乏整合
建立公共危机管理组织体系是完善政府职能的基本要求。在社会转型期，为应对公共危机管理要求，政府各部门之间、政府与政府之间必须权责明确、职能分离、各部门协调统一，运转高效的结合在一起。但中国长期以来就没有一个专门独立设置的公共危机管理机构，所以当公共危机事件爆发后政府各部门往往各自为政，缺乏整合、高效的管理。
再次，公共危机管理法律法规体系初具规模，但缺乏统一的紧急状态法
面对公共危机事件，实现政府危机管理的法制化是必须和必要的。建国后我国从出台戒严制度，与公共危机管理有关的一系列的法律、法规以及规章条例等相继颁布并不断完善，中央到地方的公共危机法律规范体系初步构建。但缺乏统一的紧急状态法。
最后，公共危机信息发布体系初步建立，但信息监督制度缺位
随着信息渠道的增加，公共危机管理取得信息的资源得到有效整合。公共危机灾害数据库已经在部分城市和地区建立起来；同时公共危机信息发布制度已经建立。但为了自己的仕途，某些官员，往往对一些危机信息采取压制甚至隐瞒的做法，这样就造成了信息渠道不畅通，另外信息监督的缺失也使危机信息的获取丧失了真实性。
（二）转型期中国公共危机管理缺位因由
1、政府与公众的公共危机意识薄弱
长期以来，政府或公众在面对危机时总是存着一种侥幸的心理，认为危机轻易不会发生或者即使发生了也不会造成多大的损失，殊不知正是这种侥幸的心态，有多少危机事件在萌芽时期未被消灭，最后演变成灾难，损失惨重。而正是因为政府的轻视思想，缺乏对社会公众危机意识的教育，使得社会公众的危机防范意识、自我保护意识和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加强国民的危机风险防范意识的培训。
2、公共危机应急组织管理体制不健全
虽然我国的公共危机应急组织管理体系已经基本建立，但是绝大多数城市往往设立一个没有独立的办公地点，缺乏独立办事的空间以及专业的办事团队的应急指挥中心。因此在面对危机时，各种社会力量和公共资源很难被统一起来有效利用。这不仅造成了资源的浪费，而且因为应急组织机制构建的不完善，领导组织很难树立其权威，更不利于各个组织的协同合作了，所以目前当务之急是要重建国家应急管理体制。
3、政府信息公开度和透明度不足
在危机事件爆发后，越早发现、越早报告、越早处理可以高效的减少危机所带来的危害以及损失。那么信息及时、可靠真实的获取至关重要。但是受到政绩与仕途挂钩的传统观念的影响，一些官员有可能会隐瞒某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，从而造成信息源的失真，使得政府或者社会公众在获取信息时出现怀疑的心态，那么，在面对危机时，受信息权威性的缺失，很难根据现有的信息作出高效而迅速的反应，应对危机。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都会造成公共危机管理的困难。
4、政府与社会公众的协作机制阙如
政府与社会公众之间的协作机制也就是政府与政府、政府与社会公众之间相互的组织与协调、合作。针对我们对公共危机事件原因以及现状的分析，它的解决处理不能仅靠政府部门一部之力，需要其他部门或者组织的通力合作，但就目前情况而言，我国的社会公众的参与程度较低，参与意识匮乏，还没有形成人人参与的救援队伍。而且我国目前的政策制度对非政府组织、智囊团、盈利性组织等等第三方组织它们的发展都有相应程度的限制，这也是在完善危机管理需要关注的地方。 三、转型期完善公共危机管理路径浅析
通过以上的研究分析，了解到我国公共危机管理面临着多种问题，那么我们采取什么措施来解决呢？下面简要述之。
（一）增强公民与政府的公共危机意识
意识的能动性告诉我们公共危机意识薄弱会加重危机的破坏力，而公众公共危机意识是可以通过学习来提高的：首先，我们可以增强公民学习意识，通过积极的培训、训练将公共危机意识、管理理念逐步渗透到公众的生活中，增强对公共危机的认知。另一方面，可以搭建危机管理教育机制。通过危机案例教学，了解各种危机产生、发展与消亡，通过不断的学习，增强危机应对能力。
（二）加强公共危机管理的法制建设
我国是法治化国家，但是危机应急法制不健全，缺乏统一的紧急状态法是我国目前面临的一大难题。为此，我们可以一方面，完善公共危机管理法制化的宪政基础。宪法是国家的根本大法，公共危机管理法制化建设也要以宪法为根本，相应增加公共危机管理条款，为政府依法实施危机管理提供母法法源。
另一方面，对政府在进行公共危机管理时责权利进行规定。使得政府享有的权力不被滥用，同时明确其程序可以使政府在处理危机时有序可循。
（三）加强公共危机管理的体制建设
当前中国的危机管理体制主要面临各自为政，缺乏整合的难题，因此，我们可采取如下措施：首先，完善公共危机管理的领导组织体制。由于公共危机管理的突发性，在面对时需要迅速作出决策，这就需要一个能够统一指挥的领导机构，并且该组织要能够使的各个职能部门合理分工，明确各部门责任。其次，建立完善的公共危机管理组织网络系统。从组织的角度来讲，危机发生后政府及其他公共组织能否及时、高效的处理危机有赖于危机管理的组织网络，这种网络以政府为核心，并能够最大可能调动社会资源，形成社会整体的危机组织网络。
（四）加强公共危机管理机制建设
目前我国危机管理预警机制遭到忽视，而这却是我们处理危机的先机。首先，建立公共危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是化大量钱治疗。”[5]预警机制正是体现和实现了这个目的。防患于未然，可以培养危机意识或对危机进行监测来预防危机的发生。其次，建立公共危机管理救治机制。危机发生后政府及社会的及时处理是危机管理的核心。政府应采取果断措施力图消除危机带来的损失或恐慌。我们可以实施危机隔离、启动应急计划、安抚民众心理等措施达成目标。最后，建立公共危机管理恢复机制。危机是一个具有生命周期的阶段性过程，救治结束并不意味着危机阶段的终结，而是进入了一个新的阶段：恢复阶段。在此阶段，我们要通过调查危机根源、建立和健全灾害心理援助制度、实行国家援助来恢复社会秩序。
（五）完善公共危机管理信息披露制度
由于政府信息公开度和透明度不足是我国目前公共危机管理面临的一大难题，所以我们要完善公共危机管理信息披露制度。首先，建立公共危机管理的信息汇报制度。无论是危机的预警，救治还是重建，必须有准确而全面的信息作为支撑。我们可以运用现代科学技术建立高效的信息收集系统，确保信息的时效性、准确性、多途径性。其次，建立公共危机管理新闻发布制度。危机信息的获取渠道太多，作为普通大众的我们很难识别真伪，建立公共危机新闻发布制度，可以通过确定危机事件发言人是否有代表性，确认其信息是否真实可靠，是否具有权威性。并且还能够建立与广大新闻媒体的良性互动关系。
综上，面对国际和国内许多严峻的问题和中国的现实情况，转型期完善公共危机管理的路径研究刻不容缓。（作者单位：苏州大学）
参考文献：
[1] 薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2] Rosenthal Uriel，Charles Michael T.，ed.Coping with Crisis：The Management of Disasters，Roits and Terrorism[M].Springfield：Charles C.Thomas，1989.
[3] 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，（7）.
[4] 塞缪尔·P·亨廷顿著，刘冠华、刘为译.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团，2011.
[5] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改造公营部门[M].周敦仁等译，上海：上海译文出版社，1996.